7. Kết cấu của luận án
2.1. Tổng quan đầu tư từ ngân sách nhà nước và kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách
2.1.1. Tổng quan về đầu tư từ ngân sách nhà nước
2.1.1.1. Khái niệm
Đầu tư luôn là lĩnh vực rộng, phức tạp và có những cách tiếp cận khác nhau. Chẳng hạn, nhà kinh tế học P.A. Samuelson cho rằng: Đầu tư là hoạt động tạo ra vốn tư bản thực sự, theo các dạng nhà ở, đầu tư vào tài sản cố định (TSCĐ) của doanh nghiệp như máy móc, thiết bị, nhà xưởng và tăng hàng tồn kho. Đầu tư cũng có thể dưới dạng vơ hình như giáo dục, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, nghiên cứu, phát minh…Đối với ơng, trong thuật ngữ tài chính, đầu tư tài chính mang một ý nghĩa hồn tồn khác, dùng để chỉ mua một loại chứng khoán. [86, tr762] và trên góc độ làm tăng thu nhập trong tương lai, đầu tư được hiểu là: Hoạt động kinh tế từ bỏ tiêu dùng hiện nay với tầm nhìn để tăng sản lượng trong tương lai. Trên góc độ rủi ro đầu tư, đầu tư được hiểu là “canh bạc của tương lai” với niềm tin, kỳ vọng do đầu tư đem lại sẽ cao hơn chi phí đầu tư. [86, tr111-112]; Nhà kinh tế học John. M. Keynes quan niệm rằng: Đầu tư là hoạt động mua sắm TSCĐ để tiến hành sản xuất hoặc có thể mua tài sản tài chính để thu lợi nhuận. “Đầu tư theo cách thông thường là việc cá nhân hoặc công ty mua sắm một tài sản. Đôi khi thuật ngữ này còn bị giới hạn trong việc mua sắm một tài sản tại sở giao dịch chứng khốn” [85, tr116-177]. Ơng tập trung đề cập tới đầu tư mua sắm tài sản vật chất và tài sản tài chính để thu lợi nhuận.
Mặt khác, dưới góc độ pháp lý, một số quốc gia đưa ra khái niệm như: Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án
19
xây dựng kết cấu hạ tầng KTXH và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển KTXH [55, tr3].
Từ những quan điểm trên có thể khái niệm đầu tư là “Đầu tư là quá trình sử dụng các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm thu được những mục tiêu nhất định trong tương lai”. Nguồn lực hiện tại có thể là tiền, là tài nguyên, là sức lao động và trí tuệ…Những kết quả đạt được có thể là tài sản tài chính, là tài sản vật chất, là chất lượng nguồn nhân lực…
Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế lịch sử xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhà nước, gắn liền với kinh tế hàng hoá - tiền tệ. Nhà nước với tư cách là cơ quan quyền lực công cộng thực hiện duy trì và phát triển xã hội. Để thực hiện chức năng đó nhà nước phải có nguồn lực tài chính nhất định. Bằng quyền lực được giao nhà nước thường quy định các khoản thu mang tính bắt buộc các đối tượng trong xã hội phải đóng góp để đảm bảo chi tiêu cho bộ máy nhà nước cho quân đội và cảnh sát... Tùy từng điều kiện và hồn cảnh cụ thể có những khái niệm khác nhau như:
Ngân sách nhà nước là một văn kiện lập pháp hay một đạo luật chứa đựng hay có kèm theo một bảng kê khai các khoản thu chi dự liệu cho một thời gian nào đó, là một khn mẫu mà các cơ quan lập pháp, hành pháp cùng các cơ quan hành chính phụ thuộc phải tuân theo [84, tr9]; Hay Ngân sách nhà nước là kế hoạch thu chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định [86, 659].
Về hình thức, 2 khái niệm này có sự khác nhau nhất định, tuy nhiên chúng đều phản ánh về các kế hoạch, về thu và chi của Nhà nước trong một thời gian nhất định.
Qua nghiên cứu, tác giả đồng nhất với khái niệm được một số quốc gia sử dụng, đó là: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan
20
nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [58, tr2].
Chi ngân sách nhà nước và chi đầu tư xây dựng cơ bản
Các tác giả Lê Văn Hưng, Lê Hùng Sơn đưa ra khái niệm: Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển KTXH, bảo đảm an ninh - quốc phòng, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. [77, tr144] và theo quy định trong Luật tại nhiều quốc gia chi đầu tư XDCB là nhiệm vụ chi của NSNN để thực hiện các chương trình, DAĐT kết cấu hạ tầng KTXH và các chương trình, dự án phục vụ phát triển KTXH [58, tr2]. Tác giả đồng thuận với những khái niệm này.
2.1.1.2. Đặc điểm đầu tư từ ngân sách nhà nước
Thông qua kinh nghiệm trong KSCĐT từ NSNN, theo tác giả đầu tư từ NSNN có những đặc điểm nổi bật sau:
Thứ nhất, đầu tư phát triển là hoạt động địi hỏi quy mơ VĐT lớn (vốn bằng tiền, vốn con người, vốn xã hội, tài sản vật chất..), nguồn vốn này nằm khê đọng trong suốt q trình đầu tư. Vì vậy phải có chính sách quy hoạch và kế hoạch đầu tư đúng đắn (bố trí vốn theo tiến độ đầu tư và thực hiện đầu tư trọng tâm, trọng điểm); KSC đầu tư từ NSNN phải chặt chẽ, đẩy nhanh tiến độ giải ngân VĐT, tránh tình trạng ứ đọng và thất thoát NSNN.
Thứ hai, đầu tư phát triển được tiến hành trong tất cả các ngành kinh tế
quốc dân, các lĩnh vực KTXH như: công nghiệp, giao thông vận tải, an ninh quốc phịng, văn hóa xã hội… Hoạt động ĐTPT trong mỗi ngành, mỗi lĩnh vực có những đặc điểm kinh tế - kỹ thuật khác biệt. Từ đặc điểm này trong KSC đầu tư cần có cách kiểm sốt các chi phí phù hợp với tính đặc thù của các ngành, lĩnh vực đó mới đem lại hiệu quả ĐTPT cao.
21
Thứ ba, hoạt động ĐTPT mà sản phẩm của nó là những cơng trình xây
dựng phát huy tác dụng tại nơi nó được tạo dựng lên. Việc hình thành cơng trình chịu tác động bởi các yếu tố như điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội … các yếu này cũng tác động trực tiếp đến chi phí có liên quan đến cơng trình xây dựng. Với đặc điểm này trong KSCĐT từ NSNN phải thấy được chi phí vật tư đến chân từng cơng trình có sự khác biệt.
Thứ tư, đầu tư phát triển có tính chất lâu dài, nó thể hiện ở thời gian tạo
dựng sản phẩm và thời gian vận hành các kết quả đầu tư được thực hiện trong nhiều năm. Từ đặc điểm này trong KSCĐT từ NSNN cần tính đến các yếu tố như: Kế hoạch vốn hàng năm trong kế hoạch trung hạn thật hợp lý; thời điểm ứng vốn cho các nhà cung ứng hàng hóa, dịch vụ; thời điểm thu hồi vốn tạm ứng…có như vậy sẽ nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN trong ĐTPT.
Thứ năm, hoạt động đầu tư có liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, nhiều cấp quản lý từ trung ương đến địa phương. Về cấp quản lý nhà nước như: Quốc hội, Chính phủ, Bộ, UBND các cấp, các sở, ban ngành…; về lĩnh vực như: Tài chính, Kế hoạch – Đầu tư, xây dựng, giao thông… Đặc điểm này trong KSCĐT từ NSNN chú ý phối hợp đồng bộ giữa các cấp, các ngành để hoạt động đầu tư tiến hành nhanh nhất, hiệu quả nhất nhằm đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn đầu tư từ NSNN.
Từ đặc điểm đầu tư từ NSNN như trình bày trên đã đặt ra mục đích và yêu cầu chủ yếu trong KSCĐT từ NSNN qua KBNN, đó là vừa đảm bảo đủ và kịp thời vốn để triển khai đầu tư theo chu trình dự án vừa bảo đảm tiết kiệm, tránh lãng phí, thất thốt vốn…
2.1.1.3. Phân loại đầu tư từ ngân sách nhà nước
Tùy thuộc vào các tiêu chí khác nhau mà có các cách phân loại khác nhau về đầu tư từ NSNN.
22
đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư sử dụng vốn nhà nước vào các cơng trình, dự án phục vụ phát triển KTXH. Trong đó, vốn nhà nước trong đầu tư gồm vốn NSNN chi cho ĐTPT theo quy định của Luật NSNN; vốn huy động từ trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, cơng trái quốc gia; vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng ĐTPT của Nhà nước, VĐT của doanh nghiệp nhà nước. Theo tiêu chí nguồn vốn có thể phân đầu tư công thành 05 loại: Đầu tư phát triển sử dụng vốn NSNN (bao gồm cả vốn tín dụng ĐTPT của Nhà nước); ĐTPT sử dụng vốn có nguồn gốc ngân sách; ĐTPT sử dụng nguồn vốn ODA; ĐTPT sử dụng vốn vay có bảo lãnh của Chính phủ, chính quyền địa phương và ĐTPT sử dụng nguồn vốn hỗn hợp.
Xét theo khía cạnh tính chất của dự án, ĐTPT phân loại thành 02 loại:
ĐTPT theo dự án có xây dựng cơng trình và ĐTPT theo dự án khơng có xây dựng cơng trình.
Xét theo phạm vi và mục tiêu đầu tư, ĐTPT gồm 02 loại: Đầu tư vào
các hoạt động khơng có khả năng hồn vốn trực tiếp, vì mục tiêu phát triển KTXH hơn là mục tiêu lợi nhuận, có tác dụng hình thành các cơ sở hạ tầng KTXH cho phát triển; hỗ trợ, kích thích thu hút các nguồn vốn khác...; Đầu tư vì mục tiêu lợi nhuận (kinh doanh) như đầu tư dự án và thành lập doanh nghiệp nhà nước thực hiện dự án đầu tư công; đầu tư vào các chương trình, dự án vì mục đích kinh doanh; đầu tư thơng qua tổ chức kinh tế do Nhà nước lập ra …
2.1.1.4. Vai trò của đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Đầu tư XDCB là bộ phận quan trọng của ĐTPT giúp tăng cường, cơ sở vật chất kỹ thuật của các ngành, tăng sức sản xuất vật chất và dịch vụ; làm thay đổi cơ cấu và quy mơ phát triển của ngành kinh tế, từ đó nâng cao năng lực sản xuất của toàn bộ nền kinh tế, tăng nhanh giá trị sản xuất và GDP, tăng tích lũy
23
đồng thời nâng cao đời sống vật chất tinh thần của nhân dân lao động, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ cơ bản về chính trị, KTXH. Vai trị đó thể hiện như:
(1) Đầu tư xây dựng cơ bản tạo ra cơ sở vật chất cho nền kinh tế. Tác động trực tiếp này đã làm cho tổng tài sản của nền kinh tế quốc dân không ngừng được gia tăng trong nhiều lĩnh vực như công nghiệp, nông nghiệp, giao thông vận tải, thuỷ lợi, các cơng trình cơng cộng khác, nhờ vậy mà năng lực sản xuất của các đơn vị kinh tế không ngừng được nâng cao, sự tác động này có tính dây chuyền của những hoạt động kinh tế nhờ đầu tư XDCB.
Việc phát triển cơ sở hạ tầng mở ra khả năng thu hút các nguồn vốn cho phát triển KTXH. Nếu cơ sở hạ tầng đồng bộ, hiện đại là điều kiện để phát triển các vùng kinh tế trọng điểm, từ đó có tác động lan tỏa, lơi kéo các vùng liền kề cùng phát triển. Mặt khác, kết quả hoạt động của đầu tư đã làm tăng gia tăng vốn và lực lượng sản xuất, cung ứng các sản phẩm vật chất cũng như các dịch vụ, công nghệ cho nền kinh tế từ đó tạo đà cho sự tăng trưởng và phát triển KTXH.
(2) Đầu tư xây dựng cơ bản tác động đến sự tăng trưởng và phát triển kinh tế. Kết quả nghiên cứu của các nhà kinh tế cho thấy, muốn giữ phát triển kinh tế ở mức trung bình thì tỷ lệ đầu tư phải đạt từ 15% đến 20% so với GDP và tuỳ thuộc vào hệ số ICOR của mỗi nước.
Nếu ICOR khơng đổi thì mức tăng GDP hồn tồn phụ thuộc vào VĐT. ICOR phản ánh hiệu quả đầu tư, chỉ tiêu này phụ thuộc vào nhiều nhân tố như cơ cấu kinh tế, các chính sách KTXH. Ở các nước phát triển, ICOR thường lớn (5-7) do thừa vốn thiếu lao động, do sử dụng cơng nghệ có giá trị cao, cịn ở các nước chậm phát triển, ICOR thấp (2-3) do thiếu vốn, thừa lao động, để thay thế cho vốn sử dụng công nghệ kém hiện đại, giá rẻ.
(3) Đầu tư xây dựng cơ bản góp phần ổn định kinh tế và tạo công ăn việc làm cho người lao động. Sự tác động không đồng thời về mặt thời gian
24
của đầu tư do ảnh hưởng của tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế làm cho mỗi sự thay đổi của đầu tư dù là tăng hay giảm cùng một lúc vừa là yếu tố duy trì vừa là yếu tố phá vỡ sự ổn định của nền kinh tế. Khi đầu tư tăng làm cho các yếu tố liên quan đến sản xuất tăng, quy mô sản xuất của các ngành tăng lên sẽ thu hút thêm lao động, từ đó nâng cao đời sống của người lao động. Mặt khác, đầu tư sẽ làm tăng cầu của các yếu tố đầu vào, khi tăng đến một chừng mực nhất định sẽ gây ra tình trạng lạm phát, gây ra tình trạng sản xuất trì trệ, thu nhập của người lao động giảm. Do vậy, đầu tư XDCB có tác động rất lớn đến việc tạo công ăn việc làm, nâng cao trình độ đội ngũ lao động, thể hiện rõ nhất trong khâu thực hiện đầu tư XDCB và khi DAĐT được đưa vào khai thác sử dụng.
(4) Đầu tư xây dựng cơ bản tác động đến sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Đầu tư có tác động đến chuyển dịch cơ cấu kinh tế thông qua những chính sách tác động đến cơ cấu đầu tư. Trong điều hành chính sách đầu tư, nhà nước có thể can thiệp trực tiếp như thực hiện chính sách phân bổ vốn, kế hoạch hóa, xây dựng cơ chế quản lý đầu tư hoặc điều tiết gián tiếp qua các cơng cụ chính sách như thuế, tín dụng, lãi suất để xác lập và định hướng một cơ cấu đầu tư dẫn dắt sự dịch chuyển cơ cấu kinh tế ngày càng hợp lý hơn.
Vốn đầu tư và tỷ trọng VĐT cho các ngành và các vùng kinh tế có ảnh hưởng trực tiếp đến sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế ngành, cơ cấu kinh tế vùng và cũng đồng thời ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng chung của cả nền kinh tế. Giữa đầu tư - tăng trưởng kinh tế - dịch chuyển cơ cấu kinh tế có mối quan hệ khăng khít với nhau. Đầu tư vốn mang lại hiệu quả kinh tế cao, tăng trưởng nhanh trên phạm vi toàn bộ nền kinh tế cũng sẽ dẫn đến hình thành cơ cấu đầu tư hợp lý. Ngược lại, tăng trưởng kinh tế cao kết hợp với việc chuyển dịch cơ cấu đầu tư hợp lý sẽ tạo nguồn VĐT dồi dào, định hướng đầu tư vào các ngành hiệu quả hơn.
25
Hỗ trợ đầu tư vào những vùng kém phát triển, lạc hậu thốt khỏi tình trạng đói nghèo, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân; khuyến khích đầu tư vào những vùng kinh tế trọng điểm nhằm phát huy tối đa những lợi thế so sánh về tài nguyên, vị trí địa lý, địa thế kinh tế, chính trị của từng vùng. Chính sách đầu tư cơng có tính chất quyết định đến chuyển dịch cơ cấu kinh tế ở các quốc gia, các vùng, các địa phương nhằm đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững.