7. Kết cấu của luận án
2.1. Tổng quan đầu tư từ ngân sách nhà nước và kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách
2.1.2. Tổng quan về kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà
Kho bạc Nhà nước
2.1.2.1. Khái niệm
Kiểm soát là một chức năng của quản lý, “ở đâu có quản lý, thì ở đó có kiểm tra, kiểm sốt”. Theo từ điển Luật học, kiểm soát là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định” [79, tr674]. Tức là khi thực hiện chức năng kiểm sốt, pháp luật sẽ xây dựng các tiêu chí nhận diện hành vi được coi là vi phạm pháp luật và nhận diện các chủ thể có khả năng thực hiện hành vi đó. Đại từ điển Tiếng Việt đưa ra khái niệm kiểm soát là “kiểm tra, xem xét nhằm ngăn ngừa những sai phạm các quy định hoặc đặt trong phạm vi, quyền hành và trách nhiệm”. [78, tr842]
Kiểm sốt có nghĩa là xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định. Chủ thể kiểm sốt có thể sử dụng những cơng cụ nhất định để thực hiện, các cơng cụ kiểm sốt có thể là những cơng cụ về pháp luật, cưỡng chế; các cơng cụ về hành chính, thủ tục, giấy tờ, hồ sơ…
Theo tác giả, khái niệm kiểm sốt tiếp cận như sau: Kiểm sốt là q trình kiểm tra, rà sốt, xem xét và đánh giá để phát hiện và ngăn chặn những gì trái quy định nhằm đảm bảo mục tiêu, kế hoạch được thực hiện một cách có hiệu quả.
26
chi NSNN là quá trình các cơ quan có thẩm quyền thực hiện kiểm tra, rà sốt, xem xét và đánh giá các khoản chi NSNN trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính đảm bảo các khoản chi thực hiện theo đúng các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do nhà nước quy định. Chi đầu tư là một bộ phận của chi NSNN, do vậy tác giả đưa ra khái niệm về KSCĐT từ NSNN là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện kiểm tra, rà sốt, xem xét và đánh giá các khoản chi đầu tư trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý đảm bảo các khoản chi thực hiện theo đúng các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do nhà nước quy định và thực hiện xuất quỹ ngân sách cho đơn vị thụ hưởng.
Kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước. Từ khái niệm về KSCĐT từ NSNN, tác giả cho rằng: KSCĐT từ NSNN qua KBNN là việc cơ quan KBNN thực hiện kiểm tra, xem xét các khoản chi đầu tư từ NSNN do CĐT đã quyết định chi và đề nghị thanh toán trên cơ sở nguyên tắc, hình thức và phương pháp do cơ quan có thẩm quyền quy định đảm bảo các khoản chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức và thực hiện xuất quỹ ngân sách cho đơn vị thụ hưởng.
Cam kết chi: có nhiều quan niệm về CKC, chẳng hạn như tác giả Nguyễn Đức Thanh cho rằng, CKC là một hành vi pháp lý, do cơ quan có thẩm quyền tự tạo ra một khoản nợ công; ước lượng và dành sẵn số kinh phí cần thiết để đài thọ cho khoản nợ đó. [70, tr16]; Hay Cộng hịa Pháp quy định, CKC được hiểu là một hành động mà qua đó một cơ quan hành chính, một tổ chức cơng tạo ra hoặc xác định cho mình nghĩa vụ làm phát sinh một khoản phải chi. Theo quy định này, CKC được xem như là một hành động làm cho cơ quan hành chính, tổ chức cơng trở thành người mắc nợ, do vậy nó khơng hồn tồn đúng vì có những khoản chi phát sinh từ những sự việc độc lập với cơ quan hành chính, tổ chức cơng. Vì vậy, khái niệm CKC sau đó được mở
27
rộng nội hàm bởi hai khái niệm CKC pháp lý và CKC kế toán.
Cam kết chi pháp lý là một văn bản qua đó cơ quan nhà nước có thẩm quyền hay một cơ quan hành chính, tổ chức tạo ra hay ghi nhận một nghĩa vụ từ đó phát sinh một khoản chi.
Từ các khái niệm trên theo tác giả, CKC là hành động của chủ thể ghi nhận một nghĩa vụ từ đó phát sinh một khoản chi trong tương lai.
Cam kết chi đầu tư: Từ khái niệm về CKC trên tác giả cho rằng, CKC đầu tư là việc các CĐT cam kết sử dụng kinh phí dành sẵn trong nguồn lực tài chính của mình để thanh tốn cho những hợp đồng sẽ ký với nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ.
Kiểm soát cam kết chi: Nhiệm vụ kiểm soát CKC thực hiện bởi hệ thống KBNN, từ đó tác giả đưa ra khái niệm về kiểm soát CKC NSNN qua KBNN đó là “Kiểm sốt CKC NSNN qua KBNN là việc KBNN kiểm tra, ghi nhận, theo dõi về hành vi của các ĐVSDNS, CĐT dành dự toán, Kế hoạch vốn (KHV) hàng năm để thanh toán các khoản chi NSNN đã ký kết hợp đồng với nhà cung cấp đảm bảo các khoản chi của đơn vị tuân thủ quy định của cơ quan có thẩm quyền”.
Kiểm soát CKC đầu tư là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra, ghi nhận, theo dõi về hành vi của CĐT sử dụng kinh phí dành sẵn trong nguồn lực tài chính của mình để thanh tốn cho những hợp đồng sẽ ký với nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ.
Như vậy kiểm soát CKC đầu tư qua KBNN là hoạt động của KBNN thực hiện việc kiểm soát CĐT cam kết sử dụng kế hoạch VĐT được giao hàng năm để thanh toán cho hợp đồng đã được ký giữa CĐT và nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ theo quy định của BTC.
2.1.2.2. Đặc điểm kiểm soát chi đầu tư
28
dựng cơ chế chính sách, xây dựng kế hoạch, xây dựng dự toán, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ kế hoạch dự án năm và trung hạn, báo cáo quyết toán. Kiểm soát chi đầu tư XDCB có tính chất đặc thù của q trình XDCB và quan hệ rất chặt chẽ với trình tự XDCB của dự án. VĐT chỉ được thanh toán khi cơ quan thanh toán nhận đủ hồ sơ theo quy định, hồ sơ này là sản phẩm của các cơ quan quản lý XDCB, CĐT và nhà thầu và đơn vị tư vấn.
(2) Chủ thể KSCĐT từ NSNN là cơ quan KSC, song do là khâu cuối của quá trình quản lý VĐT nên chịu sự tác động của các cơ quan quản lý VĐT trước đó như: Cơ quan Kế hoạch & Đầu tư chịu trách nhiệm quản lý khâu phân bổ KHV; Cơ quan Tài chính (ở cấp tỉnh là Sở Tài chính) chịu trách nhiệm quản lý điều hành nguồn vốn và quyết tốn VĐT; Chủ đầu tư có nhiệm vụ quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích sử dụng vốn và đúng định mức; Kho bạc Nhà nước KSC, hạch toán kế toán, tất toán tài khoản VĐT XDCB từ NSNN. Mối quan hệ đó thể hiện trên sơ đồ 2.1.
Sơ đồ 2.1: Quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước
Nguồn: Tác giả xây dựng
(3) Mục tiêu KSCĐT từ NSNN là bảo đảm sử dụng vốn đúng mục đích,
Chủ đầu tư
Điều hành nguồn vốn và quyết toán
vốn đầu tư dự án (cơ quan Tài chính) Xây dựng danh
mục dự án và phân bổ kế hoạch vốn (cơ quan KH&ĐT)
Kiểm soát, thanh toán và tất toán tài khoản vốn đầu tư
XDCB (cơ quan KBNN)
29
đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, chế độ quy định và có hiệu quả cao. Đối với VĐT XDCB từ NSNN, hiệu quả không đơn thuần là lợi nhuận hay hiệu quả kinh tế nói chung mà là hiệu quả tổng hợp như: Hệ số gia tăng tư bản - đầu ra (ICOR); Chỉ tiêu tiến độ và quy mơ thanh tốn vốn XDCB từ NSNN (tính bằng tỷ số giữa số vốn đã thanh toán và tổng số vốn kế hoạch được giao hàng năm); Các chỉ tiêu về giá thành, đơn vị công suất... trên một đơn vị VĐT; Tỷ lệ số dự án quyết toán và thực hiện đúng kế hoạch; Tỷ lệ thất thoát VĐT XDCB từ NSNN; Mối quan hệ giữa cơ cấu VĐT XDCB với chuyển đổi cơ cấu kinh tế…
2.1.2.3. Hình thức kiểm sốt chi đầu tư
(1) Kiểm soát trước khi chi. Kiểm soát trước khi chi đầu tư là kiểm soát việc lập, quyết định và phân bổ kế hoạch chi đầu tư. Kiểm soát việc lập, quyết định và phân bổ kế hoạch là khâu đầu tiên của chu trình quản lý ngân sách nhằm bảo đảm cho việc bố trí ngân sách tiết kiệm ngay từ đầu và đảm bảo được việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trước khi bước vào thực chi. Do đó, nhiệm vụ ở giai đoạn này thuộc về CĐT, các cơ quan Kế hoạch - Đầu tư, Tài chính...KBNN khơng kiểm soát giai đoạn này.
(2) Kiểm soát trong khi chi. Là kiểm sốt q trình thanh tốn các khoản chi đầu tư của NSNN. Đây có thể nói là giai đoạn có tính chất quyết định đến tính hiệu quả và tiết kiệm của chi ngân sách và KSC. Việc kiểm sốt trước khi thanh tốn có thể ngăn ngừa, loại bỏ các khoản chi khơng đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn, đối tượng, mục đích, nội dung hợp đồng kinh tế nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN, chống thất thốt, lãng phí.
Căn cứ vào kết quả kiểm sốt của các cơ quan kiểm sốt trước đó như: QĐĐT, Quyết định phê duyệt dự toán, Kế hoạch VĐT, Giá trị hợp đồng kinh tế…KBNN có nhiệm vụ kiểm sốt trong q trình thực hiện thanh tốn cho đơn vị thụ hưởng. KBNN Như vậy KSC trong khi chi thuộc chức năng của hệ
30
thống KBNN.
(3) Kiểm soát sau khi chi. Là kiểm sốt tình hình sử dụng NSNN sau khi được xuất tiền ra khỏi quỹ NSNN. Kiểm sốt sau khi chi được tiến hành thơng qua các báo cáo kế toán, quyết toán và do các cơ quan chức năng và cơ quan có thẩm quyền quyết định quyết tốn như Quốc hội, Hội đồng Nhân dân (HĐND) các cấp, Cơ quan Tài chính, thanh tra, kiểm toán nhà nước thực hiện. Nhiệm vụ của KBNN ở giai đoạn này là điều chỉnh số kinh phí đã cấp theo niên độ ngân sách, thanh tốn số kinh phí cịn phải trả và hạch toán kế toán.
2.1.2.4. Vai trị của kiểm sốt chi đầu tư
Một là, góp phần làm lành mạnh nền tài chính quốc gia và đẩy nhanh
q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Ngân sách nhà nước luôn thâm hụt gây nên bất ổn cho kinh tế vĩ mô, mâu thuẫn giữa thu NSNN ngày hạn hẹp với nhu cầu vốn dành cho ĐTPT ngày càng tăng cao. Kiểm soát chi đầu tư từ NSNN chặt chẽ sẽ giúp tiết kiệm, chống thất thốt, lãng phí góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh nền tài chính quốc gia. Từ đó, có điều kiện tập trung nguồn lực tài chính để đầu tư cho các dự án quan trọng quốc gia, sớm đưa các cơng trình vào khai thác sử dụng, phát huy hiệu quả sử dụng VĐT của Nhà nước tạo điều kiện đẩy mạnh q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Hai là, phát hiện những hạn chế trong các khâu quản lý về lĩnh vực đầu
tư, xây dựng và ngân sách qua đó kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền hồn thiện cơ chế, chính sách giúp nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước trong các lĩnh vực đầu tư.
Thực tế KBNN đã phát hiện những hạn chế trong các khâu như: trình tự đầu tư XDCB, phân bổ VĐT, cơng tác lựa chọn nhà thầu, cơng tác GPMB...từ đó tham gia với các Bộ, ngành liên quan để nghiên cứu, sửa đổi và hoàn thiện các quy định về quản lý đầu tư, xây dựng và NSNN, tạo hành lang pháp lý có
31
hiệu lực và hiệu quả. Như vậy KSC đã tác động tới các cơ quan QLNN trong lĩnh vực này từ đó nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan QLNN về đầu tư xây dựng.
Ba là, giúp các CĐT sử dụng NSNN thực hiện nghiêm chỉnh quy định
của Nhà nước. KBNN thực hiện KSC theo cơ chế được BTC quy theo nguyên tắc đảm bảo đủ hồ sơ, trình tự xuất hiện các hồ sơ hợp lý và giá trị các khoản chi trong DAĐT. Những thành tố trong hồ sơ là sản phẩm của khâu CBĐT, tổ chức thực hiện dự án…và quy định tại: Luật Ngân sách; Luật Đầu tư; Luật Xây dựng; Luật Đấu thầu; Luật Mơi trường…các Nghị định của Chính phủ; Thơng tư của các Bộ…
Kiểm soát chi của KBNN là khâu cuối trước khi xuất quỹ ngân sách nên có thể đánh giá chính xác tính tuân thủ của CĐT trong quá trình tổ chức thực hiện, qua đó có điều kiện đánh giá chính xác và buộc CĐT phải thực hiện nghiêm chỉnh những quy định đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.
Bốn là, tạo áp lực đẩy nhanh tiến độ thực hiện DAĐT, sớm đưa cơng
trình vào khai thác sử dụng, phát huy hiệu quả đầu tư từ NSNN.
Tỷ lệ thanh toán VĐT từ NSNN ln được cả hệ thống chính trị quan tâm theo dõi, là kết quả của nhiều khâu trong đó KSC là khâu cùng. Thông tin về tỷ lệ thanh tốn sẽ có tác động trở lại và tạo áp lực đối với toàn bộ các khâu thực hiện trước đó giúp cơ quan có thẩm quyền và các CĐT kịp thời tháo gỡ, giải quyết nhiều khó khăn vướng mắc phát sinh trong triển khai thực hiện, góp phần đảm bảo dự án thực hiện đúng tiến độ, từ đó nhanh chóng đưa cơng trình vào khai thác sử dụng, phát huy hiệu quả đầu tư từ NSNN.
2.1.2.5. Nguyên tắc kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước
Kiểm soát chi đầu tư qua KBNN tuân theo các nguyên tắc sau:
32
thuận tiện giao dịch của CĐT. Thủ tục mở tài khoản được thực hiện theo quy định hiện hành của BTC và hướng dẫn của KBNN.
(2) KBNN thực hiện kiểm soát, thanh toán trên cơ sở các hồ sơ, tài liệu do CĐT cung cấp và theo nguyên tắc thanh toán quy định của cơ quan có thẩm quyền về quản lý, thanh tốn VĐT sử dụng nguồn vốn NSNN; KBNN không chịu trách nhiệm về việc áp dụng hình thức lựa chọn nhà thầu, về tính chính xác của đơn giá, khối lượng và giá trị đề nghị thanh tốn của CĐT.
Cơng chức KSC trực tiếp thực hiện tiếp nhận hồ sơ, chứng từ do CĐT gửi đến và thực hiện kiểm sốt tạm ứng, thanh tốn khối lượng hồn thành (KLHT) theo đúng quy định về quản lý tài chính, quản lý đầu tư hiện hành.
(3) KBNN được phép tạm dừng thanh toán và phối hợp với CĐT, các cơ quan có liên quan thu hồi số vốn sử dụng sai mục đích, sai đối tượng, trái với chế độ quản lý tài chính của Nhà nước, đồng thời báo cáo UBND đồng cấp và KBNN cấp trên để tổng hợp báo cáo BTC xem xét, xử lý.
Trường hợp phát hiện quyết định của cấp có thẩm quyền liên quan đến chi đầu tư trái với quy định hiện hành, KBNN phải có văn bản đề nghị cấp có thẩm quyền xem xét lại và nêu rõ ý kiến đề xuất. Nếu quá thời gian quy định mà không được trả lời hoặc được trả lời mà thấy chưa phù hợp với quy định phải báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền cấp trên và báo cáo cơ quan tài chính (CQTC) để xem xét, xử lý.
(4) Số vốn thanh toán cho dự án trong năm khơng được vượt KHV cả năm đã được cấp có thẩm quyền bố trí cho dự án. Số vốn thanh tốn cho từng cơng việc, hạng mục cơng trình, cơng trình khơng được vượt giá trị hợp đồng, hoặc dự tốn chi phí được duyệt; tổng số vốn thanh tốn cho dự án khơng được vượt tổng mức đầu tư (TMĐT) đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo từng nguồn vốn và không vượt kế hoạch VĐT công trung hạn.
33
NSNN theo quy định của BTC về quản lý và kiểm soát CKC ngân sách qua KBNN, hướng dẫn thực hiện kế toán nhà nước (KTNN) áp dụng cho hệ thống TABMIS.