7. Kết cấu của luận án
3.2. Thực trạng kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
3.2.2. Kiểm soát chi đầu tư theo chu trình dự án qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam
nước Việt Nam
Thực hiện KSCĐT từ NSNN qua KBNN tuân thủ các văn bản sau: (1) Văn bản tác động tới quản lý đầu tư và xây dựng, quản lý NSNN: Luật số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015 của Quốc hội ban hành về Luật NSNN; Luật số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 của Quốc hội ban hành Luật đầu tư công; Luật số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014 của Quốc hội ban hành Luật xây dựng; Luật số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013 của Quốc hội ban hành Luật Đấu thầu; các Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết thi hành các Luật NSNN và Thông tư của BTC, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây dựng hướng dẫn các Nghị định.
(2) Thông tư (TT) quy định các khoản chi đầu tư từ NSNN của Bộ Tài chính gồm: TT 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012; TT 39/2016/TT-BTC ngày 01/03/2016; TT 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016; TT108/2016/TT- BTC ngày 30/6/2016 và TT 52/2018/TT-BTC ngày 24/5/2018. Những văn bản này quy định cụ thể các khoản chi từ NSNN qua KBNN trong đó có chi đầu tư. Đây là thước đo chuẩn để làm căn cứ KSCĐT từ NSNN quan KBNN.
(3) Thực hiện quy trình KSC do KBNN ban hành: KSCĐT thực hiện theo quy trình được ban hành kèm theo các quyết định: Quyết định 5657/QĐ- KBNN ngày 28/12/2016; Quyết định số 4377/QĐ-KBNN ngày 15/9/2017 và Quyết định số 2899/QĐ-KBNN ngày 15/6/2018 của KBNN.
Quy trình KSC quy định các bước, vị trí cơng việc phải thực hiện nhiệm vụ gì? trong thời gian bao nhiêu? do vậy sẽ phụ thuộc vào mơ hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của từng đơn vị, từng vị trí…của KBNN các cấp.
(4) Kế hoạch VĐT được các cơ quan có thẩm quyền thơng báo qua hệ thống KBNN là điều kiện tiên quyết trong KSCĐT gồm: vốn NSNN trong cân đối, TPCP, CTMTQG và vốn khác. Giai đoạn 2017-2021 VĐT KBNN
77
tiếp nhận theo Bảng 3.5.
Bảng 3.5. Kế hoạch vốn đầu tư hệ thống Kho bạc Nhà nước tiếp nhận
Đơn vị: tỷ đồng TT Năm Tiếp nhận đến 31/12 năm KH Tiếp nhận đến 31/01 năm sau năm KH Tiếp nhận trong tháng 1 năm sau năm KH Tỷ lệ tiếp nhận trong tháng 1 năm sau năm
KH (%) 1 2 3 4=3-2 5=4x100/3 1 2017 361.151 407.329 46.178 11,3 2 2018 399.920 403.195 3.275 0,8 3 2019 388.673 393.638 4.965 1,3 4 2020 441.463 441.174 -289 -0,07 5 2021 435.533 436.734 1.201 0,27 Cộng 2.026.740 2.028.070 55.330 2,7
Nguồn: Báo cáo tình hình giải ngân vốn đầu tư của Kho bạc Nhà nước
Từ số liệu bảng trên nhận thấy:
i) Giá trị KHV tiếp nhận tại thời điểm 31.01 năm sau cao hơn thời điểm 31/12 năm kế hoạch như tại Biểu đồ 3.1.
Biểu đồ 3.1: Kế hoạch vốn đầu tư ghi nhận tại 2 thời điểm
Nguồn: Theo số liệu tại Bảng 3.5
Kế hoạch vốn tiếp nhận trong tháng 1 sau năm kế hoạch có xu hướng
0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 400,000 450,000 2017 2018 2019 2020 2021 Tiếp nhận đến 31/12 năm KH Tiếp nhận đến 31/01 năm sau năm KH
78
giảm dần (có năm điều chỉnh giảm) là điều kiện thuận lợi cho KSCĐT của KBNN do khơng chuyển nguồn sang năm sau thanh tốn.
ii) Các cơ quan có thẩm quyền tiếp tục giao KHV trong tháng 1 của năm sau năm kế kế hoạch, so với KHV cả giai đoạn chỉ chiếm 2,7%, tập trung chủ yếu tại các dự án do địa phương quản lý, vấn đề này chưa phù hợp với nguyên tắc “KHV được giao trước 31/12 trước năm kế hoạch” quy định tại khoản 2 Điều 50 Luật NSNN ban hành năm 2015.
iii) Kế hoạch VĐT được phép kéo dài
Giai đoạn 2017-2021, KHV được phép kéo dài sang năm sau thanh toán bảng 3.6, chiếm khoảng gần 12,9% so với KHV năm kế hoạch.
Bảng 3.6. Kế hoạch vốn đầu tư được phép kéo dài các năm
TT
Các tiêu chí Kế hoạch vốn năm
(tỷ. đồng)
KHV kéo dài sang năm sau
(tỷ. đồng) Tỷ lệ (%) Năm 1 2 3 4=3x100/2 1 2017 407.329 28.495 7,0 2 2018 403.195 43.536 10,8 3 2019 393.638 67.323 17,1 4 2020 441.174 50.662 11,5 5 2021 436.734 78.871 18,1 Tổng số 2.082.070 268.887 12,9
Nguồn: Báo cáo tình hình giải ngân vốn đầu tư của Kho bạc Nhà nước
Đối với KHV đầu tư được phép kéo dài quy định tại Điểm b, Khoản 1, Điều 76 Luật số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 về Đầu tư cơng có hiệu lực từ 01/01/2015 cho phép “Thời gian thanh tốn vốn KHĐT cơng hàng năm được kéo dài sang năm sau. Trường hợp đặc biệt, được cấp có thẩm quyền cho phép thì được kéo dài thời gian giải ngân nhưng không quá KHĐT công trung hạn”. Từ quy định này, một số CĐT có tâm lý ỷ lại, chưa quyết liệt tập trung thanh toán KHV trong năm.
79
Kiểm soát chi đầu tư qua KBNN giai đoạn 2017-2021 được thực hiện như sau:
3.2.2.1. Kiểm soát hồ sơ
Kiểm soát hồ sơ chi đầu tư thực hiện theo quy định của BTC tại các Thông tư: số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 (TT08); số 108/2016/TT- BTC ngày 30/6/2016 (TT108) và số 52/2018/TT-BTC ngày 24/5/2018 (TT52) cụ thể như sau:
1) Hồ sơ pháp lý của dự án:
i) Đối với dự án chuẩn bị đầu tư: Quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu; quyết định phê duyệt dự tốn CBĐT của cấp có thẩm quyền kèm theo dự tốn chi phí cho cơng tác CBĐT; hợp đồng giữa CĐT với nhà thầu; Văn bản phê duyệt chủ trương đầu tư dự án (TT08).
ii) Đối với dự án thực hiện đầu tư: QĐĐT của cấp có thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh dự án (nếu có) kèm theo DAĐT xây dựng cơng trình hoặc báo cáo KTKT; quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu; Hợp đồng giữa CĐT và nhà thầu và các tài liệu kèm theo hợp đồng; dự toán và quyết định phê duyệt dự tốn của cấp có thẩm quyền đối với từng cơng việc, hạng mục cơng trình, cơng trình đối với trường hợp chỉ định thầu hoặc tự thực hiện và các công việc thực hiện không thông qua hợp đồng, công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải kèm theo phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; văn bản phê duyệt chủ trương đầu tư dự án (TT08).
2) Hồ sơ bổ sung hàng năm: KHV hàng năm của Bộ, ngành Trung ương và UBND các cấp; Quyết định phê duyệt dự toán thu, chi QLDA năm đối với chi phí QLDA.
3) Hồ sơ từng lần thanh toán:
i) Hồ sơ thanh toán tạm ứng: Giấy đề nghị thanh toán VĐT; chứng từ chuyển tiền; bảo lãnh khoản tiền tạm ứng của nhà thầu.
80
ii) Hồ sơ thanh toán khối lượng XDCB hoàn thành: Biên bản nghiệm thu khối lượng cơng việc hồn thành kèm theo bảng xác định giá trị khối lượng cơng việc hồn thành; giấy đề nghị thanh toán VĐT; chứng từ chuyển tiền; bảng kê giá trị khối lượng công việc hồn thành; dự tốn được cấp có thẩm quyền phê duyệt cho từng công việc; bảng kê xác nhận khối lượng đền bù, GPMB đã thực hiện...
Giai đoạn này, quy định về hồ sơ thanh toán đã được cải cách, theo đó giảm bớt 3 loại chứng từ KSCĐT.
3.2.2.2. Kiểm soát thanh toán tạm ứng và thu hồi vốn tạm ứng
(1) Thực hiện mức thanh tốn tạm ứng:
i) Đối với hợp đồng thi cơng xây dựng, mức tạm ứng tối thiểu trên giá trị hợp đồng là: 20% (hợp đồng có giá trị dưới 10 tỷ đồng); 15% (hợp đồng có giá trị từ 10 tỷ đồng đến 50 tỷ đồng); 10% (hợp đồng có giá trị trên 50 tỷ đồng).
ii) Đối với hợp đồng cung cấp thiết bị công nghệ, hợp đồng EC, EP, PC, EPC, hợp đồng chìa khóa trao tay và các loại hợp đồng xây dựng khác: mức vốn tạm ứng tối thiểu bằng 10% giá trị hợp đồng.
iii) Đối với hợp đồng tư vấn: Mức tạm ứng tối thiểu bằng 25% giá trị hợp đồng. Từ 3/2016: mức tạm ứng tối thiểu theo giá trị hợp đồng là: 15% (hợp đồng có giá trị trên 10 tỷ đồng); 20% (hợp đồng có giá trị đến 10 tỷ đồng); Mức tạm ứng tối đa là 50% giá trị hợp đồng.
iv) Đối với công việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
Mức vốn tạm ứng theo tiến độ thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Mức vốn tạm ứng tối đa theo yêu cầu không vượt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
v) Đối với chi phí QLDA. Mức tạm ứng vốn khơng vượt q dự tốn chi phí QLDA được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
81
qua các lần thanh toán KLHT của hợp đồng, mức thu hồi từng lần do CĐT thống nhất với nhà thầu và quy định cụ thể trong hợp đồng và thu hồi hết khi giá trị thanh tốn KLHT đạt 80% giá trị hợp đồng; Cơng việc bồi thường, hỗ trợ: sau khi chi trả cho người thụ hưởng, thu hồi tạm ứng trong thời hạn chậm nhất là 30 ngày làm việc kể từ ngày chi trả cho người thụ hưởng; Mua nhà tái định cư và các công việc GPMB khác: vốn tạm ứng được thu hồi vào từng kỳ thanh toán KLHT và thu hồi hết khi đã thực hiện xong công việc GPMB; Chi phí QLDA: Khi có khối lượng cơng việc hồn thành theo dự tốn, CĐT lập Bảng kê giá trị khối lượng cơng việc hồn thành gửi KBNN làm thủ tục thu hồi vốn tạm ứng.
Các Ban QLDA chuyên ngành, khu vực quản lý nhiều dự án, định kỳ 6 tháng và hết năm kế hoạch, CĐT phân bố chi phí QLDA cho từng dự án gửi KBNN làm thủ tục thu hồi vốn tạm ứng.
(3) Kiểm soát thu hồi vốn đã tạm ứng qua KBNN. Trong giai đoạn 2017-2021, VĐT đã tạm ứng chưa thu hồi hàng năm (đối với toàn bộ dự án từ khởi công đến thời điểm 31/12 năm kế hoạch) theo Bảng 3.7.
Bảng 3.7. Dư tạm ứng vốn đầu tư giai đoạn 2017-2021
Đơn vị tính: Tỷ đồng
TT Năm Kế hoạch vốn Dư tạm ứng
đến 31/12 Tỷ lệ dư tạm ứng do với KH (%) 1 2 3 4=3/2 1 2017 407.329 69.513 17,1 2 2018 403.195 91.460 22,7 3 2019 393.638 95.217 24,2 4 2020 441.174 120.441 27,3 5 2021 436.734 133.192 30,5
Nguồn: Báo cáo tình hình giải ngân vốn đầu tư của Kho bạc Nhà nước
82
thực hiện đúng quy định về việc thu hồi vốn tạm ứng đảm bảo thu hồi hết số vốn đã tạm ứng khi thanh toán KLHT đạt 80% giá trị hợp đồng. Mối quan hệ giữa số dư tạm ứng lũy kế hàng năm được biểu hiện qua Biểu đồ 3.2.
Biểu đồ 3.2: Dư tạm ứng vốn đầu tư so với kế hoạch vốn hàng năm
Nguồn: Theo số liệu tại Bảng 3.7
Số dư tạm ứng VĐT hàng năm có xu hướng tăng cả mức tuyệt đối và tương đối. Mức tăng này phụ thuộc vào chế độ quy định về tỷ lệ tạm ứng, sự thương thảo trong hợp đồng giữa nhà thầu và CĐT và kế hoạch VĐT KBNN tiếp nhận hàng năm.
Lũy kế dư tạm ứng có xu hướng ngày càng tăng là do quy định tại Thông tư số 08/2016/TT-BTC, số 108/2016/TT-BTC và số 52/2018/TT-BTC của BTC chưa làm rõ một số vấn đề như: (i) Chưa quy định tiến độ phải thanh toán vốn đã tạm ứng trong giai đoạn từ khi tạm ứng đến thời điểm thanh toán khi chưa đạt 80% giá trị hợp đồng, dẫn tới dư tạm ứng trong giai đoạn chưa thanh toán đạt 80% giá trị hợp đồng cao; (ii) Phụ lục số 03.b ban hành kèm theo Thông tư 08/2016/TT-BTC không thiết kế cột ghi nhận thông tin “ngày chi trả” cho các đối tượng thụ hưởng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 400,000 450,000 500,000 2017 2018 2019 2020 2021
83
3.2.2.3. Kiểm soát thanh tốn khối lượng xây dựng cơ bản hồn thành
(1) Thực hiện quy định trong KSCĐT, KBNN căn cứ vào điều khoản quy định trong hợp đồng để thanh tốn. CĐT chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự tốn các loại cơng việc, chất lượng cơng trình; KSCĐT theo ngun tắc “thanh tốn trước, kiểm soát sau” cho từng lần thanh toán và “kiểm soát trước, thanh toán sau” đối với lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng; KHV hàng năm của dự án chỉ thanh toán cho KLHT được nghiệm thu đến ngày 31/12 năm kế hoạch; thời hạn thanh toán KLHT đến hết ngày 31/01 năm sau (trừ các dự án được phép kéo dài thời gian thực hiện và thanh toán); Số vốn thanh tốn khơng vượt dự tốn được duyệt hoặc giá gói thầu; tổng số vốn thanh tốn cho dự án khơng vượt tổng mức đầu tư. Số vốn thanh tốn cho dự án trong năm khơng vượt KHV cả năm. Thanh tốn cho dự án ODA khơng bị hạn chế bởi kế hoạch tài chính hàng năm nhưng khơng vượt q kế hoạch tài chính chung của tồn dự án. Sử dụng phương pháp KSC trên đã tác động tích cực đến thời gian KSC đầu tư.
(2) Giá trị KSCĐT qua các năm
i) KBNN KSCĐT giai đoạn 2017 đến 2021 theo số liệu tại bảng 3.8.
Bảng 3.8. Kiểm soát chi đầu tư qua Kho bạc Nhà nước
TT Năm Kế hoạch vốn đầu tư (tỷ đồng) Giá trị KSC qua KBNN (tỷ đồng) Tỷ lệ KSC (%) 1 2 3 4=3/2 1 2017 407.329 335.193 82,3 2 2018 403.195 331.827 82,3 3 2019 393.638 298.220 75,8 4 2020 441.174 435.484 98,7 5 2021 436.734 416.371 95,3 Cộng 2.082.070 1.817.095 87,3
84
Minh chứng số liệu tại cột 4 bảng 3.8 (tỷ lệ KSC) trên biểu đồ 3.3.
Biểu đồ 3.3: Tỷ lệ kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước
Nguồn: Theo số liệu tại Bảng 3.8
Tỷ lệ KSC có xu hướng tăng dần là tín hiệu tích cực trong sử dụng NSNN, kết quả đạt được như vậy do một số nguyên nhân trong tổ chức thực hiện dự án của CĐT cũng như sự đôn dốc thường xuyên của KBNN các cấp trong KSC.
ii) Kho bạc Nhà nước chưa KSC toàn bộ vốn từ NSNN đầu tư các dự án XDCB được Quốc phê chuẩn. Hàng năm vẫn còn VĐT từ NSNN không được KSC qua KBNN như: Vốn cấp thẳng qua Bộ Công An, Bộ Quốc Phòng, các dự án cấp bằng lệnh chi tiền (kiểm sốt chi qua cơ quan tài chính), phần cấp bù lãi suất qua Ngân hàng Phát triển và Ngân hàng Chính sách... số liệu báo cáo tình hình thực hiện và thanh tốn VĐT công năm 2019 và 2020 (các năm khác khơng có số liệu), cho thấy: Năm 2019, VĐT khơng kiểm sốt qua hệ thống KBNN là 29.974 tỷ đồng chiếm 7,6% so với VĐT được kiểm soát qua KBNN; Năm 2020, VĐT khơng kiểm sốt qua hệ thống KBNN là 25.732 tỷ đồng chiếm 5,8% so với VĐT được kiểm soát qua KBNN.
Vốn đầu tư không được KSC qua KBNN dễ dẫn tới chất lượng kiểm sốt khơng cao vì các đơn vị ngồi KBNN khơng có đội ngũ cơng chức
0 20 40 60 80 100 120 2017 2018 2019 2020 2021
85
chuyên sâu để tổ chức KSC. Mặt khác hoạt động thanh tra lĩnh vực KSCĐT đối với các đơn vị này từ Thanh tra Nhà nước, kiểm toán độc lập... bị hạn chế do vậy rủi ro trong KSCĐT càng cao. Các cơ quan thực hiện KSCĐT dự án sử dụng NSNN tại Việt Nam thể hiện qua sơ đồ 3.2.
Sơ đồ 3.2: Cơ quan kiểm soát chi đầu tư từ NSNN tại Việt Nam
Nguồn: Tác giả xây dựng
Mơ hình tổ chức KSC đầu tư trong và ngồi hệ thống KBNN có tác động tới chất lượng KSC đầu tư từ NSNN nói chung và qua KBNN nói riêng.
iii) Từ chối trong q trình kiểm sốt chi vốn đầu tư.
Trong 5 năm đã loại ra khỏi giá trị đề nghị thanh toán của CĐT là 502,6 tỷ đồng, chiếm 0,28‰. Giá trị này là khối lượng phát sinh chưa được phê duyệt, chưa đủ hồ sơ theo quy định....do vậy tỷ lệ này phụ thuộc vào chất lượng hồ sơ đề nghị thanh toán của CĐT gửi tới KBNN và chất lượng trong