7. Kết cấu của luận án
3.4. Đánh giá thực trạng kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc
3.4.2. Hạn chế trong kiểm soát chi đầu tư qua Kho bạc Nhà nước
Thứ nhất, kiểm soát cam kết chi đầu tư từ ngân sách nhà nước chưa đáp
ứng yêu cầu đối với quản lý ngân sách trung hạn
Thực hiện quản lý, kiểm sốt CKC đầu tư nói riêng và CKC NSNN nói chung theo cách thực kiểm soát tại cơ quan KSC, điều đó có nghĩa là việc cam kết của CĐT với nhà thầu thi công xây dựng, lắp đặt, tư vấn, cung cấp thiết bị…sau khi hợp đồng đã ký kết, trong khi nội dung hợp đồng kinh tế ln có sự ràng buộc điều khoản thanh toán. Như vậy việc CKC được thực hiện sau khi xác định nghĩa vụ trả nợ của CĐT là quy trình ngược. Mặt khác việc quản lý kế hoạch trung hạn không thuộc chức năng của KBNN và đây là giai đoạn cuối của quy trình xuất quỹ NSNN nên kiểm sốt tại giai đoạn này không mang đến hiệu quả.
Vấn đề thực hiện quy trình ngược và kiểm sốt khơng đúng thời điểm trong quản lý NSNN dẫn tới chưa tiếp cận mục tiêu quản lý ngân sách trung hạn, nợ đọng trong XDCB. Nên lựa chọn kinh nghiệm của Cộng hòa Liên bang Nga và khuyến cáo của tổ chức quốc tế trong vấn đề này.
Thứ hai, tổ chức KSCĐT hiện nay chưa đáp ứng mơ hình tổ KBNN hai
cấp (cấp điều hành và cấp thực hiện).
Thực hiện Quyết định số 455/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030, theo đó mục tiêu cụ thể là “Trước năm 2025, chuẩn bị đầy đủ, sẵn sàng các điều kiện về cơ chế, chính sách, quy trình nghiệp vụ, ứng dụng CNTT để đến năm
99
2030, cơ bản hoàn thành sắp xếp tổ chức bộ máy theo mơ hình kho bạc 2 cấp và giảm được ít nhất 15% biên chế so với năm 2020” [69, tr 2].
Hiện nay hệ thống KBNN tổ chức theo mơ hình 3 cấp: Trung ương (điều hành); cấp tỉnh, huyện (thực hiện). Vấn đề giao dịch trong KSCĐT giữa KBNN với CĐT, các cơ quan QLNN về đầu tư & xây dựng thường trong một phạm vi nhất định, hồ sơ pháp lý và hồ sơ thanh toán chủ yếu bằng giấy.
Mơ hình KBNN hai cấp có sự khác biệt lớn nhất là đối với cấp thực hiện, khi đó một KBNN cấp thực hiện có thể chịu trách nhiệm KSCĐT trên địa bàn một tỉnh hoặc nhiều tỉnh khi đó quy trình, cách thức tổ chức, hình thức giao nhận hồ sơ cần có sự tiếp cận mới do khoảng cách về vị trí địa lý giữa KBNN với CĐT, các cơ quan xa nhau.
Thứ ba, KSCĐT hiện nay chưa phân biệt mức độ kiểm soát đối với từng khoản chi trong đầu tư.
Xét về thứ tự các lần thanh toán, KBNN thực hiện nguyên tắc trong KSCĐT là “thanh toán trước, kiểm soát sau” và “kiểm soát trước, thanh toán sau”;
Xét về mức độ rủi ro, KBNN ban Quyết định số 2626/QĐ-KBNN ngày 31/5/2021 về Quy định kiểm sốt, phịng ngừa rủi ro trong công tác KSC NSNN, kế toán và thanh toán tại hệ thống KBNN, theo đó mới quy định nhận biết các đơn vị và các khoản chi thường xuyên có mức độ rủi ro cao;
Với cách làm hiện nay phần nào giúp giảm được thời gian thanh toán (nhất là nguyên tắc “thanh toán trước, kiểm soát sau”), phát hiện những khoản chi có độ rủi ro cao để phịng ngừa. Như vậy tất cả các khoản chi, các CĐT đều phải thực hiện trình tự, cách thức..kiểm sốt như nhau. Trong khi cơng chức KSC theo lộ trình phải tỉnh giảm nhưng khối lượng công việc trong KSC ngày một tăng dẫn tới tình trạng khơng đủ thời gian để kiểm soát tất cả các món chi qua KBNN từ đó tạo rủi ro trong KSCĐT.
100
Thứ tư, KBNN chưa thực hiện kiểm soát tất cả các khoản chi từ NSNN. Hiện nay có 6 cơ quan cùng kiểm soát các khoản chi NSNN nên không tận dụng được nguồn nhân lực của hệ thống KBNN (được chun mơn hóa sâu về KSCĐT).
Mặt khác, việc qua KSC các cơ quan khác nhau sẽ phải thực hiện các quy trình, thủ tục KSC khác nhau dẫn tới bất bình đẳng đối với các đơn vị thi cơng, cung cấp hàng hóa dịch vụ…Trong khi nhiệm vụ của KBNN được Thủ tướng Chính phủ giao “Kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của NSNN và các nguồn vốn khác được giao theo quy định của pháp luật” tại điểm b, khoản 6, Điều 2, Quyết định 26/2015/QĐ-TTg ngày 8/7/2015.
Vì vậy, KBNN cần có giải pháp để tập trung đầu mối để KSCĐT tất cả các khoản chi từ NSNN.
Thứ năm, việc giao nhận hồ sơ, chứng từ giữa CĐT và KBNN qua DVCTT của KBNN gặp nhiều khó khăn dẫn tới có lúc, có nơi bên cạnh việc đẩy hồ sơ trên DVC CĐT vẫn phải chuyển hồ sơ giấy đến KBNN đặc biệt vào những thời điểm cuối năm do chất lượng DVCTT chưa đảm bảo.
Thứ sáu, một số hạn chế khác trong KSCĐT từ NSNN như:
(1) Một số KBNN cấp huyện vùng sâu, vùng xa gặp khó khăn trong giao nhận hồ sơ, chứng từ KSC đầu tư do ứng dụng CNTT chưa hoàn thiện chưa bao quát được toàn bộ tác nghiệp trong KSCĐT; cơ sở hạ tầng CNTT chưa đáp ứng được yêu cầu ứng dụng CNTT trong KSCĐT; trang thiết bị của CĐT chưa đồng bộ và chưa tương thích với hệ thống KBNN.
(2) Chất lượng KSC của các đơn vị KBNN một số thời điểm chưa tốt do vấn đề tổ chức bộ máy KSCĐT của hệ thống KBNN thường xuyên thay đổi dẫn tới chất lượng công chức KSCĐT có chiều hướng giảm sút.
Việc nhập vào, tách ra nhiệm vụ KSC đầu tư và KSC một cách thường xuyên đã tạo ra áp lực lớn đối với công chức KSC: Trong giai đoạn nghiên
101
cứu tổ chức bộ máy KSCĐT thường xuyên tách ra rồi lại nhập vào tạo áp lực lớn đến lĩnh vực đào tạo, bồi dưỡng và công chức KSC; việc liên tục thay đổi mơ hình tổ chức trong KSC tạo ra tâm lý không an tâm đối với công chức KSCĐT dẫn tới chất lượng KSC khơng tốt.
Bên cạnh đó cơng tác đào tạo, bồi dưỡng cơng chức KSCĐT cịn hạn chế. Nhu cầu đào tạo lớn, trong khi KBNN tổ chức nhiều lớp trong cùng thời điểm, với phạm vi rộng; đội ngũ giảng viên kiêm chức luôn thay đổi; giảng viên thiếu kỹ năng truyền đạt kiến thức nghiệp vụ KSC. Các đơn vị KBNN chưa tổ chức công tác tự đào tạo cho cơng chức của mình. Đăng ký nhu cầu ĐTBD của các đơn vị khơng chính xác, thời gian lập dự tốn ĐTBD thực hiện trước thời gian phê duyệt kế hoạch ĐTBD đã gây khó khăn trong tổ chức thực hiện ĐTBD. Việc đào tạo cơng chức KSC mang tính chun mơn sâu, địi hỏi giảng viên vừa phải có kỹ năng sư phạm vừa có trình độ chun môn sâu nhưng trên thực tế vấn đề này không được đảm bảo.
(3) Chất lượng hồ sơ, chứng từ đề nghị chi của CĐT gửi đến KBNN cịn thấp do cơng tác xử phạt VPHC của KBNN chưa nghiêm; cải cách TTHC chưa triệt để; cơ chế, chính sách chưa bám sát thực tế, chồng chéo; trình độ chuyên môn của viên chức biên chế tai CĐT chưa đạt yêu cầu...
- Trong q trình KSC, cơng chức thực hiện nhiệm vụ có từ chối các khoản chi do CĐT đề nghị thanh toán do những nguyên nhân về hồ sơ và giá trị của các khoản chi chưa đúng với quy định hiện hành. Về nguyên tắc trách nhiệm của công chức phải lập biên bản để tiến hành xử phạt VPHC.
Trong công tác thanh tra, kiểm tra, khi tiến hành xem xét hồ sơ chi của đơn vị KBNN hoặc của CĐT nếu phát hiện sai phạm, cơng chức thanh tra có trách nhiệm của cơng chức thanh tra phải lập biên bản để tiến hành xử phạt VPHC. Chưa tách bóc được giá trị tiết kiệm cho NSNN trong giá trị từ chối chi, mặt khác các tiêu chí đó chưa kết nối với các tiêu chí trong báo cáo về xử
102
phạt VPHC trong lĩnh vực KBNN.
Trên thực tế, một số đơn vị KBNN có từ chối trong thanh tốn nhưng khơng có số liệu về xử phạt VPHC trong lĩnh vực KSCĐT, vấn đề này dẫn tới chất lượng hồ sơ KSCĐT không tốt, dễ sinh ra chất lượng KSC giảm.
- Cải cách hành chính trong lĩnh vực KSCĐT như xây dựng cơ chế chính sách chưa đồng bộ, TTHC trong KSCĐT chưa gọn nhẹ, các bước trong quy trình nghiệp vụ chưa rõ ràng...những vấn đề này ảnh hưởng tới KSCĐT.
(4) Quy trình kiểm sốt CKC và KSC đang có sự tách rời nhau là rào cản trong việc tiếp nhận thông tin của bản thân công chức KSC trong hệ thống KBNN cũng như nhân viên thực hiện giao dịch với KBNN khi đề nghị thanh tốn. Ngay đối với quy trình KSCĐT mỗi quy trình ứng với từng mơ hình KBNN (cấp huyện) là khó khăn cho việc áp dụng để KSCĐT.