7. Kết cấu của luận án
4.1. Chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước Việt Nam đến năm 2030
4.1.1. Quan điểm xây dựng và mục tiêu phát triển Kho bạc Nhà nước Việt Nam Việt Nam
Thủ Tướng Chính phủ phê duyệt Quyết định số 455/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 về Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030 [69], với những nội dung cơ bản hướng tới bao gồm:
Một là, quan điểm xây dựng Chiến lược phát triển KBNN cần: (i) Bám
sát các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, Quốc hội và Chính phủ; phù hợp với Chiến lược phát triển KTXH 2021 – 2026; là một bộ phận của Chiến lược tài chính đến năm 2030 đã được phê duyệt tại Quyết định số 368/QĐ-TTg ngày 18/3/2022 của Thủ tướng Chính phủ và đồng bộ với chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực có liên quan; (ii) Phát triển KBNN hiện đại, đóng vai trị là một bộ phận quan trọng trong hệ thống quản lý tài chính cơng, góp phần khơi thơng, huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính nhà nước; (iii) Kết hợp hài hòa giữa kế thừa, ổn định với đổi mới và tiếp thu, tiếp cận trình độ phát triển tiên tiến của khu vực và thế giới, dựa trên phương thức quản trị hiện đại, đáp ứng yêu cầu quản lý tài chính quốc gia, nâng cao chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp và các cơ quan nhà nước; (iv) Lấy hiện đại hóa CNTT là khâu đột phá, cải cách cơ chế, chính sách quy trình nghiệp vụ là nền tảng; gắn hiện đại hóa các chức năng với đổi mới mơ hình tổ chức của KBNN để tạo động lực phát triển KBNN đồng bộ, toàn diện.
Hai là, mục tiêu phát triển KBNN bao gồm mục tiêu tổng quát và mục
tiêu cụ thể như sau:
109
hiệu quả; đổi mới đồng bộ cơ chế, chính sách, quy trình nghiệp vụ quản lý quỹ NSNN, ngân quỹ nhà nước; nâng cao hiệu quả huy động vốn cho NSNN; thực hiện tốt chức năng tổng kế tốn nhà nước; kiện tồn bộ máy tổ chức gắn với tăng cường ứng dụng nền tảng CNTT hiện đại, có sự kết nối, liên thơng với hệ thống cơ sở dữ liệu khác của ngành tài chính, cơ sở dữ liệu quốc gia, phục vụ tốt người dân, doanh nghiệp và các cơ quan nhà nước, góp phần xây dựng nền tài chính quốc gia an tồn, bền vững.
(ii) Mục tiêu cụ thể, đó là:
- Đến năm 2025, KBNN vận hành dựa trên dữ liệu số và hoàn thành nền tảng Kho bạc số; cơ bản toàn bộ các giao dịch thu, chi NSNN qua KBNN được thực hiện theo phương thức điện tử (trừ các giao dịch thuộc phạm vi bí mật nhà nước); liên thơng dữ liệu số của các khâu lập dự toán, phân bổ, chấp hành, kế toán, kiểm toán và quyết tốn NSNN; chia sẻ thơng tin, dữ liệu thu, chi NSNN theo thời gian thực; hoàn thiện cơ chế KSC NSNN theo hướng kiểm soát theo rủi ro. Sau năm 2025, tập trung nghiên cứu, phát triển các dịch vụ theo nhu cầu của người dân, doanh nghiệp và các CQNN; đến năm 2030, hoàn thành xây dựng Kho bạc số.
- Phấn đấu kỳ hạn phát hành bình quân trái phiếu Chính phủ đạt từ 9 - 11 năm, lãi suất và chi phí phát hành hợp lý, góp phần cơ cấu lại, tăng tính an tồn, bền vững nợ cơng.
- Đến năm 2025, kết quả dự báo luồng tiền của ngân quỹ nhà nước chênh lệch không quá 10% so với thực tế; đến năm 2030, kết quả dự báo chênh lệch không quá 5% so với thực tế và số dư ngân quỹ nhà nước nhàn rỗi cuối ngày bình qn khơng vượt q số chi ngân quỹ nhà nước bình quân 01- 02 ngày.
- Cung cấp đầy đủ, kịp thời và chính xác thơng tin về tài chính - ngân sách nhà nước phù hợp với chuẩn mực kế tốn cơng để phục vụ tốt công tác
110
lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của các cơ quan có thẩm quyền và hoạt động kiểm tra, giám sát, nâng cao tính cơng khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước. Phấn đấu đến năm 2030, thời gian lập và trình báo cáo quyết tốn NSNN, báo cáo tài chính nhà nước hàng năm giảm từ 6 -12 tháng so với năm 2020.
- Trước năm 2025, chuẩn bị đầy đủ, sẵn sàng các điều kiện về cơ chế, chính sách, quy trình nghiệp vụ, ứng dụng CNTT để đến năm 2030, cơ bản hoàn thành sắp xếp tổ chức bộ máy theo mơ hình kho bạc 2 cấp và giảm được ít nhất 15% biên chế so với năm 2020.
4.1.2. Định hướng, mục tiêu hồn thiện kiểm sốt chi đầu tư
4.1.2.1. Định hướng hồn thiện kiểm sốt chi đầu tư
Định hướng KSCĐT từ NSNN qua KBNN phải tiếp cận thông lệ quốc tế, mục tiêu chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030 và giải quyết được những hạn chế trang ngắn hạn cụ thể như sau: Đổi mới quản lý, kiểm sốt CKC phù hợp thơng lệ quốc tế theo hướng kiểm soát CKC trước thời điểm CĐT phát sinh nghĩa vụ trả nợ (ký kết hợp đồng kinh tế với nhà thầu, thi công, mua sắm thiết bị); tổ chức KSCĐT theo mơ hình KBNN hai cấp; KSCĐT theo mức độ rủi ro của các khoản chi; thống nhất đầu mối KSCĐT; nâng cao chất lượng DVCTT trong KSCĐT và giải quyết những hạn chế trong tổ chức KSCĐT từ NSNN qua KBNN giai đoạn 2017-2021.
4.1.2.2. Mục tiêu hồn thiện kiểm sốt chi đầu tư
Mục tiêu hoàn thiện KSCĐT được xác định trên cơ sở tổ chức thực hiện các văn bản có liên quan và ban hành, triển khai các văn bản theo thẩm quyền gắn với cải cách, hiện đại hóa KSC NSNN, cụ thể:
(1) Đổi mới cơ chế quản lý CKC đầu tư từ NSNN; cung cấp đầy đủ thông tin CKC đầu tư phục vụ cho việc lập, phân bổ và thực hiện kế hoạch ngân sách trung hạn, hàng năm theo thông lệ quốc tế.
111
(2) Thống nhất đầu mối, quy trình và số hóa cơng tác kiểm soát, thanh toán các khoản chi đầu tư qua KBNN, tạo thuận lợi cho các ĐVSDNS; thực hiện chia sẻ và liên thông dữ liệu số trong toàn bộ quá trình quản lý chi NSNN, đảm bảo hiệu quả, công khai, minh bạch trong quản lý và sử dụng kinh phí NSNN.
(3) Đổi mới phương thức đầu tư theo hướng chuyển từ “tiền kiểm” sang “hậu kiểm”, gắn với việc tăng cường phân cấp, giao trách nhiệm giải trình cho ĐVSDNS và tương ứng với mức độ phát triển chức năng kiểm toán nội bộ tại các bộ, ngành, địa phương, đi đơi với việc kiểm sốt rủi ro, tăng cường thanh tra, kiểm tra các trường hợp có dấu hiệu vi phạm.
(4) Tiếp tục đẩy mạnh ứng dụng các phương thức thanh toán điện tử trong chi trả ngân sách nhà nước cho các đối tượng thụ hưởng, đặc biệt là các phương thức áp dụng đối với các đối tượng thụ hưởng ở vùng sâu, vùng xa hoặc khơng có tài khoản ngân hàng.
4.2. Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
4.2.1. Kiểm soát cam kết chi đầu tư theo ngân sách trung hạn
Tiếp cận bài học kinh nghiệm thứ nhất cho Việt Nam tại chương 2 “Phương pháp quản lý CKC theo hướng kiểm soát tại đầu nguồn” cũng như như phân tích và đánh giá thực trạng tại Chương 3, hạn chế thứ nhất cho thấy, “kiểm soát cam kết chi đầu tư từ NSNN chưa đáp ứng yêu cầu đối với quản lý ngân sách trung hạn”, đồng thời xuất phát từ mục tiêu trong dài hạn, KBNN cần chủ động tham mưu cho BTC trình Chính phủ cần ban hành cơ chế quản lý với cách tiếp cận mới theo hướng sau: Quy định thời điểm tiến hành CKC của CĐT phải được thực hiện trước khi xác lập nghĩa vụ pháp lý phải trả nợ trong tương lai (trước khi ký kết hợp đồng), cụ thể:
112
thông tin dữ liệu về DAĐT, kế hoạch VĐT công trung hạn và hàng năm được chia sẻ giữa hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quốc gia về đầu tư công với hệ thống CNTT của BTC và các Bộ, ngành, địa phương.
* Trước khi CĐT tổ chức đấu thầu, lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng, hệ thống quản lý mua sắm tài sản công sẽ kết nối với hệ thống quản lý ngân sách để kiểm tra kế hoạch trung hạn được giao để đảm bảo nguồn lực cho hợp đồng được ký kết. Việc kiểm tra KHV trung hạn sẽ biết được khả năng CĐT còn được phép sử dụng KHV tối đa là bao nhiêu.
Như vậy, vấn đề quản lý ngân sách trung hạn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc sử dụng vốn này đã được giải quyết. Người cung cấp hàng hóa, dịch vụ biết được CĐT đã cam kết sử dụng nguồn lực tài chính của mình thơng qua Hệ thống quản lý mua sắm tài sản cơng. Chính phủ cần giao cho 01 Bộ có chức năng quản lý về quỹ NSNN để triển khai xây dựng Hệ thống quản lý mua sắm tài sản công, làm cơ sở để các Bộ, ngành, địa phương, CĐT có căn cứ triển khai thực hiện.
* Sau khi đã tổ chức đấu thầu thành công, người mua và người bán sẽ thương thảo và ký kết hợp đồng kinh tế. Khi thực hiện KSC qua KBNN cho hợp đồng đã được ký kết, ngân sách trung hạn sẽ được trừ đi với giá trị tương ứng với giá trị đề nghị thanh toán theo hợp đồng đã ký kết và từ đây bài toán quản lý theo ngân sách trung hạn được giải quyết triệt để.
Như vậy, từ cách tiếp cận này, khơng cịn những hợp đồng kinh tế được ký kết khi chưa thực hiện kiểm sốt nguồn lực tài chính, CKC NSNN do vậy khơng thể có nợ đọng trong XDCB.
Thực hiện giải pháp trên cần tiến hành giải quyết những vấn đề mang tính kết nối và đồng bộ như sau:
- Xây dựng hệ thống quản lý mua sắm tài sản cơng với chức năng chính là quản lý thông tin về mua sắm tài sản cơng tập trung và quy trình mua sắm,
113
theo đó mở rộng chức năng quản lý CKC NSNN của hệ thống KBNN. Danh mục các loại hàng hóa, dịch vụ nào đó sẽ được tổng hợp tại đây để phục vụ cho công tác đấu thầu;
- Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia do Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang quản lý (Cục Quản lý đấu thầu tổ chức thực hiện đấu thầu tài sản công). Hệ thống này được kết nối với Hệ thống quản lý mua sắm tài sản công và hệ thống quản lý ngân sách điện tử của KBNN. Việc kết nối thông tin vào thời điểm nào cần quy định rất cụ thể để tránh lộ, lọt thơng tin trong q trình tổ chức đấu thầu;
- Sau khi đã tổ chức đấu thầu và lựa chọn nhà thầu, thông tin về nhà thầu, về hợp đồng kinh tế được ký kết (hợp đồng điện tử) giữa CĐT với nhà thầu cung cấp hàng hóa, dịch vụ, thơng tin về: nhà cung cấp, thông tin về giá trị hợp đồng,… được ghi nhận trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia và chia sẻ thông tin với Hệ thống Quản lý mua sắm tài sản công.
Hệ thống này có kết nối với nhiều cơ quan QLNN có thẩm quyền về các lĩnh vực như: Kế hoạch, Tài chính (để quản lý nguồn lực), đồng thời kết nối chặt chẽ với hệ thống quản lý ngân sách của KBNN để thực hiện KSC NSNN. Từ 2 hệ thống này, KBNN sẽ được sử dụng cơ sở dữ liệu chính xác về hợp đồng kinh tế, tiết kiệm được nguồn lực (nhập dữ liệu, không gian lưu giữ hồ sơ giấy...). Việc ghi nhận và liên thông dữ liệu điện tử trong suốt quá trình quản lý NSNN (từ khâu phân bổ, kiểm soát dự toán trước khi đấu thầu, ký kết và ghi nhận thông tin hợp đồng, tiếp nhận hàng hóa, dịch vụ, tiếp nhận hóa đơn điện tử, gửi đề nghị thanh toán, thực hiện thanh toán, kế toán và quyết toán tại các đơn vị sử dụng NSNN và KBNN) thông qua hệ thống quản lý mua sắm công và chi NSNN, đảm bảo hiệu quả, công khai, minh bạch trong quản lý và sử dụng NSNN;
114
- Bộ Tài chính xây dựng theo lộ trình và triển khai nâng cấp, phát triển hệ thống TABMIS thành hệ thống quản lý ngân sách điện tử có khả năng cung cấp thông tin, báo cáo đa chiều và mở rộng khả năng truy cập (trực tiếp hoặc gián tiếp) tới người dân, doanh nghiệp và các cơ quan, đơn vị; đóng vai trị là hệ thống lõi trong kiến trúc CNTT của BTC, tích hợp, kết nối dữ liệu tự động với các hệ thống, ứng dụng CNTT có liên quan thông qua Cổng thông tin điện tử phát triển cả về chiều rộng và chiều sâu, các ứng dụng CNTT hiện đại nhằm nâng cao tính cơng khai, minh bạch và đáp ứng yêu cầu quản lý tài chính- ngân sách.
4.2.2. Xây dựng quy trình kiểm sốt chi đầu tư theo mơ hình Kho bạc Nhà nước hai cấp Nhà nước hai cấp
Nội dung trình bày, phân tích và đánh giá trong Chương 3 cho thấy, phân cơng, phân cấp có tác động mạnh nhất đến KSCĐT từ KBNN và trong giai đoạn nghiên cứu Luận án, bộ máy và quy trình KSCĐT đã được KBNN quan tâm thay đổi cho phù hợp hơn với thực tiễn theo từng thời kỳ thể hiện qua các Phụ lục 1, 2 và 3. Đồng thời, với mục tiêu chung của KBNN đến năm 2030 là “Xây dựng kho bạc hiện đại, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và tổ chức bộ máy thống nhất theo mơ hình kho bạc khu vực, hướng tới mơ hình kho bạc 2 cấp” cụ thể:
(i) Tại Trung ương, KBNN chịu trách nhiệm xây dựng, chỉ đạo và hướng dẫn thực hiện các cơ chế, chính sách thuộc lĩnh vực hoạt động của KBNN và thực hiện một số chức năng, nhiệm vụ chủ yếu phát sinh tại TW;
(ii) Tại mỗi tỉnh, thành phố có một đơn vị KBNN cấp 1 thực hiện toàn bộ các nhiệm vụ thu, chi, thanh tốn, cung cấp thơng tin báo cáo,…
Vì vậy, để thực hiện được mục tiêu này, KBNN cần đột phá trong ứng dụng CNTT vào các lĩnh vực quản lý và hoạt động nghiệp vụ, đồng thời cải cách TTHC, tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tượng thụ hưởng ngân sách.
115
Thực hiện KSCĐT theo mơ hình hai cấp, mơ hình Kho bạc số phải được thực hiện nhằm tận dụng các ưu thế của dữ liệu số trong việc tối ưu hóa, chuyển đổi và tạo ra các dịch vụ để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của KBNN. Khi đó điện tử hóa hồn tồn các nghiệp vụ trên cơ sở số hóa hồ sơ và sự kết nối giữa các khâu của tồn bộ q trình quản lý đầu tư và xây dựng; quản lý tài chính cơng hoạt động trên kiến trúc hệ thống ứng dụng CNTT, có thể theo sơ đồ 4.1 dưới đây.
Sơ đồ 4.1: Mơ hình hệ thống ứng dụng cơng nghệ thơng tin
Nguồn: Tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia
Để quy trình KSCĐT có hiệu quả cần thực hiện các giải pháp cụ thể: (1) Số hóa từ nguồn và chia sẻ dữ liệu số hóa: Các thơng tin xuất hiện tại cơ quan nào thì số hóa ngay tại cơ quan đó và được chia sẻ cho các bên cần sử dụng, tại hệ thống ngồi KBNN như: KHĐT cơng trung hạn, KHV đầu
116
tư hàng năm, hợp đồng điện tử... được số hóa trên hệ thống CNTT của Bộ KHĐT; hóa đơn điện tử cung cấp hàng hóa cho khu vực cơng được số hóa bởi doanh nghiệp và kết nối với hệ thống cơ sở dữ liệu hóa đơn điện tử của cơ quan thuế; hồ sơ pháp lý được số hóa tại cơ quan có thẩm quyền phê duyệt… và chia sẻ để phục vụ KSCĐT qua KBNN.
(2) Đối với các yếu tố trong KSCĐT cần được đảm bảo, cụ thể:
- Về hồ sơ pháp lý của DAĐT XDCB: như quyết định phê duyệt dự án, quyết định cho phép thực hiện cơng tác CBĐT, quyết định phê duyệt dự tốn, quyết định phê duyệt dự tốn đối với từng cơng việc, hạng mục cơng trình, cơng trình đối với trường hợp chỉ định thầu hoặc tự thực hiện và các công việc