Chính trị ban hành và Luật MTTQVN năm 2015.
- Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã chủ động, nâng cao năng lực trong việc thực hiện các chương trình phối hợp giám sát.
3.1.3. Hạn chế, bất cập của pháp luật về giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Việt Nam
3.1.3.1. Các quy định của pháp luật về giám sát của Mặt trận chưa toàn diện, đồng bộ, chủ yếu vẫn là những quy định chung, thiếu những quy định cụ thể về cơ chế, hậu quả pháp lý, cũng như điều kiện đảm bảo cho hoạt động giám sát của Mặt trận
Thực tiễn lý luận và thực tiễn đã cho thấy, các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của Mặt trận chưa toàn diện, đồng bộ, chủ yếu vẫn là những quy định chung và thiếu nhiều quy định cụ thể về trách nhiệm, cơ chế, hậu quả pháp lý, cũng như những điều kiện đảm bảo cho hoạt động giám sát của Mặt trận. Ngay trong Luật MTTQVN năm 2015, được coi là văn bản quy định đầy đủ nhất về giám sát của MTTQVN, song nhiều quy định có tính chất ngun tắc về: tính chất, mục đích và nguyên tắc giám sát; đối tượng, nội dung, phạm vi giám sát; hình thức giám sát; quy trình giám sát; quyền và trách nhiệm của MTTQVN trong hoạt động giám sát; quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân được giám sát; đặc biệt là cơ chế hậu kiểm. Nhiều nội dung quan trọng trong nhiệm vụ giám sát của Mặt trận chưa được quy định, cụ thể như việc phối hợp tham gia các đoàn giám sát của Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các ban của UBTVQH, HĐND các cấp thì trách nhiệm, quyền hạn của Mặt trận bao gồm những vấn đề gì, hậu quả pháp lý của các kiến nghị của Mặt trận đến đâu chưa được quy định rõ. Nhiều vấn đề bức xúc nhân dân có ý kiến nhưng chưa có cơ chế cụ thể để giám sát, như các
chương trình, dự án do Nhà nước đầu tư trực tiếp tới cơ sở, việc thu, chi ngân sách cấp xã, thu chi các loại quỹ, các khoản đóng góp của dân...
Pháp luật về hoạt động giám sát của Mặt trận còn thiếu nhiều quy định cụ thể về trách nhiệm của các CQNN trong việc giải quyết, trả lời những phát hiện, kiến nghị của Mặt trận và trách nhiệm trong việc đáp ứng các điều kiện cần thiết cho hoạt động giám sát của Mặt trận. Thực tế cho thấy, việc tiếp thu, phản hồi các kiến nghị sau giám sát của MTTQVN và các tổ chức CT-XH thời gian qua còn rất hạn chế.
Các quy định về hình thức giám sát, phương thức phản ánh kiến nghị giám sát của Mặt trận chưa đủ mạnh, chế tài ràng buộc trách nhiệm giữa các bên thiếu rõ ràng, phần nhiều thể hiện qua các phát hiện, nêu ý kiến tại các kỳ họp, phiên họp của các cơ quan, tổ chức thuộc đối tượng giám sát, chưa có những phương thức giám sát đúng nghĩa và chủ yếu ở cấp cơ sở. Nhiều đề xuất, kiến nghị của Mặt trận chưa được CQNN, chính quyền các cấp xem xét, giải quyết và trả lời, mặc dù một số lĩnh vực đã có quy định của pháp luật.
Các hình thức giám sát của MTTQVN được quy định trong Luật MTTQVN năm 2015 gồm 4 hình thức: (1) Nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân; (2) Tổ chức đồn giám sát; (3) Thơng qua hoạt động của Ban thanh tra nhân dân được thành lập ở cấp xã, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng; (4) Tham gia giám sát với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền và các hình thức được quy định trong Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị chưa có sự thống nhất với nhau. Thực tế cho thấy, việc thực hiện một số hình thức giám sát MTTQVN gặp rất nhiều khó khăn, nhất là hình thức thứ hai và thứ ba, vì vậy chưa thực hiện được nhiều và kết quả còn rất hạn chế.
3.1.3.2. Các quy định của pháp luật về giám sát Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cịn tản mạn, tính thống nhất cịn hạn chế
- Các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của MTTQVN không nhiều, nhưng tản mạn tại nhiều VBQPPL thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau, tính thống nhất, đồng bộ cịn rất hạn chế.
- Việc thể chế hóa quan điểm, chủ trương của Đảng về giám sát xã hội của MTTQVN và những định hướng, nội dung hình thức cụ thể được ghi trong các văn bản của Đảng chưa đầy đủ, dẫn đến tình trạng có sự khác biệt nhất định giữa những quy định của Đảng với quy định của pháp luật.
Ví dụ, về đối tượng giám sát, trong Quyết định 217-QĐ/TW, tại khoản 1,
Điều 5 quy định đối tượng giám sát của MTTQVN là các cơ quan, tổ chức từ Trung ương đến cơ sở (điểm a) và cán bộ, đảng viên, đại biểu dân cử, công chức, viên chức nhà nước (điểm b). Còn theo quy định của Luật MTTQVN và các văn bản pháp quy, đối tượng giám sát của MTTQVN không bao gồm giám sát hoạt động của các cơ quan, tổ chức đảng và đảng viên. Về hình thức giám sát, Luật MTTQVN quy định 4 hình thức như đã nêu ở trên, trong khi đó, Quyết định 217-QĐ/TW của Bộ Chính trị quy định rộng hơn, bao gồm: (1) MTTQVN và các đoàn thể CT-XH tiếp thu ý kiến phản ánh của các thành viên, đoàn viên, hội viên, ý kiến của nhân dân, ý kiến của các chuyên gia và tổ chức khảo sát thực tế để có cơ sở kiến nghị với Đảng, Nhà nước, cấp ủy chính quyền cùng cấp; (2) giám sát thơng qua việc thực hiện các VBQPPL về dân chủ ở cơ sở, hoạt động của ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng; (3) Giám sát thông qua nghiên cứu văn bản, tài liệu, báo cáo của các cơ quan, tổ chức; đơn thư khiếu nại, tố cáo, phản ánh, kiến nghị của các tổ chức, cá nhân gửi MTTQ và các đoàn thể CT-XH và qua phản ánh của các phương tiện thơng tin đại chúng; (4) MTTQVN và đồn thể CT-XH tham gia giám sát hoạt động do cơ quan dân cử đề nghị.
- Các quy định của pháp luật về cơ chế tổ chức, hoạt động giám sát của MTTQVN, nhất là cơ chế phối hợp giữa giám sát nhà nước với giám sát nhân dân còn thiếu và chưa thống nhất. Đối với cơ chế giám sát trực tiếp của công dân cũng chưa được quy định cụ thể về thẩm quyền, thủ tục, trình tự thực hiện. Đặc biệt, chưa có một văn bản luật quy định riêng về hình thức giám sát, phương pháp giám sát, hiệu quả pháp lý của hoạt động giám sát của nhân dân, do vậy khả năng kiểm soát quyền lực từ phía nhân dân vẫn mang nặng tính hình thức. Hơn nữa, quyền giám sát của nhân dân cũng bị hạn chế bởi chính những điều kiện hoạt động giám sát của các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng như: thiếu phương tiện, điều kiện và kinh phí cho cán bộ làm cơng tác giám sát, thiếu cán bộ có trình độ chun mơn.
- Một số quy định về tính chất, vai trị, trách nhiệm của MTTQVN, về nội dung và phương thức thực hiện hoạt động giám sát xã hội của MTTQVN được thể hiện ở các văn bản pháp luật cũng chưa có sự thống nhất, dẫn đến cách hiểu và vận dụng cũng khác nhau. Chẳng hạn, Khoản 1, Điều 25 Luật MTTQVN năm 2015 quy định: “Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là việc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam các cấp trực tiếp hoặc đề nghị các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam theo dõi, xem xét, đánh giá, kiến nghị đối với hoạt động của cơ
quan, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện
chính sách, pháp luật” có nghĩa là trong đó có việc giám sát trực tiếp việc bầu cử
đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND các cấp, để việc bầu cử được tiến hành theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, tại khoản 5, Điều 4, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND năm 2015 quy định: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia
giám sát việc bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp”.
Như vậy Luật MTTQVN quy định Mặt trận trực tiếp giám sát, còn Luật bầu cử và nhiều đạo luật chuyên ngành khác chỉ quy định Mặt trận tham gia giám sát. Sự thiếu thống nhất này cũng làm giảm tính chủ động và không đúng bản chất trong hoạt động giám sát của MTTQVN đối với toàn bộ các khâu trong quy trình các bước của cuộc bầu cử.
3.1.3.3. Các quy định về vai trò, quyền, trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong hoạt động giám sát trên các lĩnh vực cụ thể còn chưa cụ thể, một số quy định chưa phù hợp, thậm chí cịn mâu thuẫn, dẫn đến tính khả thi của pháp luật bị hạn chế; việc triển khai thực hiện hoạt động giám sát của Mặt trận gặp nhiều khó khăn và kém hiệu quả
- Đối với quy định của pháp luật về giám sát của Mặt trận liên quan đến vai
trị đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân
Trong Luật luật khiếu nại và Luật tố cáo năm 2011 (được sửa đổi, bổ sung năm 2018), có quy định về hoạt động giám sát của MTTQVN và các TCTV của Mặt trận đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của các CQNN có thẩm quyền. Tuy nhiên, những quy định này còn rất chung, chủ yếu vẫn là những quy định về “đầu việc” cho việc giám sát và tham gia giải quyết khiếu nại, tố cáo của MTTQVN mà chưa quy định cụ thể về cơ chế pháp lý có tính ràng buộc đối với các cơ quan, tổ chức nhà nước trong quá trình MTTQVN tham gia giải quyết khiếu nại, tố cáo; cơ chế giám sát của MTTQVN đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan, tổ chức nhà nước và chế tài áp dụng trong quá trình MTTQVN giám sát đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan, tổ chức nhà nước... Vì vậy, tính khả thi của các quy định này không cao và hoạt động giám sát của MTTQVN còn nhiều hạn chế, bất cập, hiệu quả thấp.
- Giám sát của MTTQVN trong việc xây dựng pháp luật
Đây là một trong những nhiệm vụ giám sát chủ yếu của MTTQVN. Hoạt động giám sát của MTTQVN và các TCTV góp phần làm giảm những sai sót trong q trình xây dựng và ban hành văn bản pháp luật, văn bản ban hành sẽ sát với thực tiễn xã hội góp phần bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân, tạo đồng thuận xã hội và tăng tính khả thi, sớm đi vào đời sống.
Tuy nhiên, mặc dù trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã có quy định về một số bảo đảm cho việc thực hiện quyền và trách nhiệm tham gia xây dựng pháp luật của MTTQVN nhưng những quy định này mới chỉ dừng ở mức nguyên tắc, thiếu tính cụ thể để MTTQVN thực hiện hoặc việc thực hiện lại phụ thuộc rất lớn vào ý chí của các cơ quan, tổ chức hữu quan khác mà khơng có tính bắt buộc đối với các cơ quan này.
Ví dụ, tại Điều 6 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có quy định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức có liên quan trong việc tạo điều kiện để MTTQVN, các TCTV của Mặt trận và nhân dân tham gia góp ý kiến nhưng cụ thể của trách nhiệm “tạo điều kiện” đó như thế nào thì
khơng rõ và khơng có điều khoản nào trong Luật này cụ thể hóa; Điều 7 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng VBQPPL phải tổ chức lấy ý kiến, tiếp thu, giải trình và phản hồi các ý kiến, góp ý và đề nghị của MTTQVN, các TCTV của Mặt trận và nhân dân tham, mà lại quy định việc cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền được đề nghị tham gia góp ý (trong đó có MTTQVN) phải “chịu trách
nhiệm về nội dung và thời hạn tham gia góp ý kiến” là rất bất hợp lý và mâu thuẫn.
Tại các Điều 36, Điều 37 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định nhiều việc quan trọng cần lấy ý kiến của các bộ, cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp đối, nhưng đều bỏ qua, không quy định về việc lấy ý kiến MTTQVN và các TCTV có liên quan.
Điều 74, 75, 76, 77 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định về trình tự xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH, nhưng khơng có quy định về việc đại diện MTTQVN được mời tham dự có quyền được phát biểu, góp ý về dự án, dự thảo đối với những vấn đề liên quan đến nhân dân, quyền và trách nhiệm của MTTQVN và các TCTV của Mặt trận.
- Giám sát của MTTQVN đối với công tác tổ chức bộ máy nhà nước
+ Giám sát của MTTQVN đối với công tác bầu cử đại biểu Quốc hội, bầu
cử đại biểu HĐND. Pháp luật quy định rõ vai trị của MTTQVN trong tồn bộ tiến
trình bầu cử. Tuy nhiên, cịn nhiều quy định của pháp luật chưa cụ thể, chưa hợp lý như: quy định về mức độ vi phạm pháp luật hoặc bị kỷ luật (đến mức nào?) không được ứng cử, vấn đề công khai tài sản; quy định về thời gian tiến hành công tác bầu cử và tiến hành hiệp thương còn eo hẹp và gấp gáp…Vì vậy, việc triển khai trên thực tế hoạt động giám sát của Mặt trận cịn gặp nhiều khó khăn và hiệu quả chưa cao.
+ Giám sát của MTTQVN đối với công tác tuyển chọn Thẩm phán, Kiểm sát
viên, lựa chọn, giới thiệu người để HĐND bầu làm Hội thẩm nhân dân Tòa án nhân dân.
Với quy định như hiện nay, sự tham gia của Ủy ban MTTQ và các cơ quan, tổ chức khác trong việc tuyển chọn Thẩm phán, Kiểm sát viên cịn mang tính hình thức, do khơng có quy định cứng, cụ thể về quy trình, thủ tục, trình tự và thời gian gửi xem xét hồ sơ tuyển chọn Thẩm phán, Kiểm sát viên để đảm bảo chất lượng, khách quan khi tham gia Hội đồng tuyển chọn. Trên thực tế, hồ sơ của Thẩm phán, Kiểm sát viên dự kiến được gửi cho đại diện MTTQVN chậm, gần sát ngày diễn ra buổi họp nên đại diện Mặt trận khơng có đủ thời gian để chuẩn bị ý kiến cũng như thu thập thêm thông tin cần thiết về hồ sơ tuyển chọn cũng như ý kiến của các hội viên của Mặt trận.
Pháp luật quy định UBMTTQVN có trách nhiệm hiệp thương lựa chọn giới thiệu người đủ tiêu chuẩn, điều kiện để HĐND (cấp tỉnh, cấp huyện) bầu làm Hội thẩm nhân dân. Theo quy định của pháp luật, Hội thẩm Tịa án nhân dân chỉ có ở cấp tỉnh, cấp huyện. Hội thẩm Tòa án nhân dân do HĐND bầu theo giới thiệu của UBMTTQVN cùng cấp. Theo quy định của pháp luật thì Hội thẩm nhân dân do UBMTTQVN cùng cấp giới thiệu, nhưng thực tế, danh sách những người được giới thiệu làm Hội thẩm nhân dân chủ yếu do Tòa án nhân dân địa phương lập, UBMTTQVN cùng cấp chỉ trình danh sách đó trước HĐND cùng cấp. Chính bởi từ những quy định thiếu chặt chẽ, chưa đầy đủ của pháp luật, nên việc Mặt trận giám sát như thế nào, bằng cách gì, có đủ mạnh hay không và trách nhiệm ràng buộc của các cơ quan phối hợp,... là những vấn đề đang chưa rõ và làm yếu đi vai trò giám sát của MTTQVN.
- Giám sát của MTTQVN đối với hoạt động của CQNN thực hiện quyền tư
pháp, thi hành án, xét đặc xá. Các văn bản pháp luật về tố tụng có một số quy định