2.2. Thực trạng quản lý nhà nướcđối với đầu tưphát triển hạtầng
2.2.2. Xây dựng, Ban hành chính sách trong đầu tưphát triển hạtầng
giao thơng đường bộ theo hình thức PPP tại Tỉnh Quảng Ninh
2.1.2.1. Chính sách huy động nguồn lực từ khu vực kinh tế tư nhân tham gia phát triển hạ tầng giao thông đường bộ tại Quảng Ninh qua các giai đoạn
Sau hơn 30 năm đổi mới, đến nay kinh tế tư nhân ở nước ta đã có sự phát triển mạnh mẽ. Khu vực kinh tế tư nhân đã và đang có sự đóng góp to lớn cho nền kinh tế về tạo việc làm, thu ngân sách nhà nước, tăng trưởng kinh tế, tăng vốn đầu tư. Chính sách phát triển kinh tế nhiều thành phần, khu vực kinh tế tư nhân được tham gia sản xuất, kinh doanh ở tất cả các lĩnh vực
mà pháp luật không cấm đã tạo điều kiện cho khu vực này tham gia vào lĩnh vực cung ứng dịch vụ hạ tầng đường bộ, một lĩnh vực thơng thường chỉ có nhà nước thực hiện.
Từ năm 2011- 2015, tại Tỉnh Quảng Ninh thu hút được lượng vốn tư nhân nhiều nhất vào đầu tư phát triển HTGTĐB. Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng Cộng sản Việt Nam xác định việc xây dựng đồng bộ hệ thống hạ tầng kinh tế, nhất là hệ thống giao thông - yếu tố đang gây ách tắc, cản trở sự tăng trưởng kinh tế, gây bức xúc trong xã hội, là một trong những nhiệm vụ trọng tâm phát triển đất nước năm năm giai đoạn 2011-2015. Chiến lược phát triển kinh tế- xã hội giai đoạn 2011 - 2020 tại Tỉnh Quảng Ninh đã khẳng định việc xây dựng hạ tầng đồng bộ, với một số cơng trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn là một trong ba khâu đột phá.
Nhằm thực hiện mục tiêu phát triển nhanh hệ thống hạ tầng, nhất là HTGT, chủ trương đẩy mạnh thực hiện xã hội hóa đầu tư được thể hiện rất rõ trong Nghị quyết số 13- NQ/TW Hội nghị lần thứ tư Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI ngày 16/01/2012. Nghị quyết nhấn mạnh xã hội hóa đầu tư để huy động nguồn lực ngoài ngân sách, coi đây là xu hướng tất yếu khách quan, là giải pháp hữu hiệu để đáp ứng nhu cầu về vốn đầu tư phát triển HTGT và nâng cao chất lượng dịch vụ trong lĩnh vực giao thông vận tải. Thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển hạ tầng, bảo đảm lợi ích thoả đáng của nhà đầu tư. Mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm. Sửa đổi, bổ sung các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính, thuế, giá, phí, lệ phí, nhượng quyền… để tăng tính thương mại của dự án và sự đóng góp của người sử dụng. Hồn thiện cơ chế, chính sách khuyến khích đầu tư theo các hình thức BT, BOT, BTO…trong đó hình thức BOT được áp dụng phổ biến nhất.
pháp luật như các thơng tư, nghị định, luật. Vì thế, khoảng thời gian từ năm 2014 đã từng bước khắc phục được các bất cập, bổ sung khoảng trống pháp lý. Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày10/4/2015 về đầu tư xây dựng HTGT theo hình thức BOT, BTO, BT đã có những quy định cụ thể hơn nhiều so với tất cả các Nghị định trước đó. Theo Nghị định này, các bộ, ngành, ủy ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm xây dựng đề xuất các dự án; lựa chọn nhà đầu tư, thẩm định, phê duyệt và công bố dự án; ký kết hợp đồng dự án; quản lý, triển khai xây dựng dự án và khai thác kinh doanh. Trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn điều chỉnh các luật liên quan như Luật xây dựng, Luật đất đai, Luật doanh nghiệp. Chính phủ đã ban hành nhiều Nghị định hướng dẫn thi hành, trong đó có các quy định điều chỉnh hoạt động đầu tư theo hình thức PPP nói chung, trong đó có hình thức hợp đồng BOT.
Trong các năm 2016- 2018 gần như không huy động được vốn tư nhân vào dự án BOT; thời gian này bộc lộ nhiều hạn chế trong hình thức đầu tư BOT nâng cấp, mở rộng trên các tuyến quốc lộ; thực tế này đòi hỏi nhà nước tiếp tục bổ sung, hoàn thiện thể chế về hình thức đầu tư này.
Như vậy, sau một thời gian thực hiện theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, xuất phát từ thực tế bộc lộ nhiều những hạn chế, địi hỏi Nhà nước phải có những sửa đổi bổ sung cho phù hợp. Nghị định 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 về PPP đã thay thế NĐ 15/2015/NĐ-CP có hiệu lực từ ngày 19/6/2018. Những điểm mới nổi bật nhất trong NĐ 63/2018/NĐ-CP này là bỏ chỉ định thầu, chỉ làm BOT trên đường mới. Như vậy, xuyên suốt thời gian dài thực hiện chủ trương xã hội hóa đầu tư hạ tầng giao thơng, Chính phủ đã dần có sự bổ sung, hồn thiện thể chế để thu hút các thành phần tham gia phát triển HTGTĐB ở nước ta.
Chủ thể tham gia hình thức PPP hiện nay là Nhà nước và đối tác tư nhân. Phía Nhà nước gồm: (1) Cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (2) đại diện cơ quan nhà nước có thẩm quyền như các Ban quản lý dự án; (3) các cơ quan thành viên
trong tổ công tác liên ngành, các Bộ, ngành và cơ quan liên ngành. Trong đó chủ thể trực tiếp tham gia Hợp đồng dự án là cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Phía đối tác tư nhân gồm Nhà đầu tư và Doanh nghiệp dự án.
2.1.2.2. Chính sách khuyến khích kinh tế tư nhân tham gia phát triển hạ tầng giao thông đường bộ tại Quảng Ninh
Chính sách phát triển các thành phần kinh tế nhằm huy động mọi nguồn lực trong xã hội để xây dựng và phát triển đất nước ngày càng được khẳng định vững vàng hơn. Chủ trương xã hội hóa đầu tư được thực hiện trong nhiều lĩnh vực dịch vụ cơng. Xã hội hóa ở nước ta lúc đầu chủ yếu ở ngành giáo dục đào tạo, y tế về sau mở rộng lĩnh vực hạ tầng như nhà máy điện, hạ tầng giao thông đường bộ. Đến nay, ngoài nguồn lực của Nhà nước cấp, đã và đang mở rộng sự tham gia của toàn xã hội vào lĩnh vực hạ tầng đường bộ. Nguồn vốn ODA chiếm tỷ trọng lớn nhất, tiếp đó đến nguồn vốn tư nhân, nguồn đóng góp tự nguyện của nhân dân vào HTGT nơng thơn, nguồn trái phiếu chính phủ, nguồn vốn từ các ngân hàng thương mại.
Trong điều kiện ngân sách còn hạn hẹp, Việt Nam xác định việc huy động vốn từ khu vực tư nhân là hết sức cần thiết trong những năm tiếp theo. Cơ chế chính sách về hình thức đối tác cơng tư trong thời gian vừa qua cơ bản đã được chính phủ rà sốt, điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện cho phù hợp với điều kiện thực tiễn và với thông lệ quốc tế. Thu hút khu vực tư nhân đầu tư theo hình thức PPP có nhiều ưu việt cần áp dụng khơng chỉ đối với lĩnh vực phát triển HTGTĐB mà còn ở nhiều lĩnh vực khác ở nước ta trong thời gian tới. Nguồn vốn tư nhân đang trở thành kỳ vọng mang tính đột phá trong huy động vốn cho phát triển kinh tế- xã hội. Tuy nhiên, chính sách, pháp luật về đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực HTGTĐB còn một số hạn chế sau:
(1) Hình thức thức đối tác cơng tư được điều chỉnh bởi rất nhiều luật, nghị định, thông tư. Một số nội dung quy định khi áp dụng vào thực tiễn nước ta khó
khả thi như nội dung đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dựa trên tổng mức đầu tư, quản lý chất lượng cơng trình. Nghị định số 15/2015/NĐ-CP là nghị định điều chỉnh hình thức đầu tư này được xây dựng trên cơ sở nhiều Luật. Nghị định này khá phù hợp với thông lệ quốc tế nhưng do hiệu lực pháp lý không cao so với các luật liên quan nên còn nhiều vướng mắc trong thực tế khi thực thi.
(2) Văn bản quy phạm pháp luật quy định về PPP ở nước ta hiện nay mới ở mức nghị định của Chính phủ. Thiếu khung pháp lý đầy đủ, đồng bộ, thống nhất điều chỉnh hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT và PPP. Hành lang pháp lý về PPP vẫn còn phụ thuộc nhiều luật chuyên ngành trong suốt vòng đời một dự án PPP từ bước chuẩn bị đến triển khai đầu tư và vận hành, khai thác dự án trong khi những văn bản này chủ yếu được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân là chủ yếu. Một trong những vấn đề cốt lõi là quy định về hình thức đối tác cơng tư mới dừng lại mức nghị định nên tính ổn định của chính sách khơng cao.
(3) Mặc dù Chính Phủ liên tục có sự điều chỉnh, bổ sung, hồn thiện quy định, quy chế thực hiện PPP, nhưng việc sửa đổi chưa được thực hiện kịp thời. Hạn chế này xuất phát từ các Luật của Việt Nam khi xây dựng phần lớn đều tiếp cận theo hướng điều chỉnh các hoạt động đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân là chủ yếu mà chưa xét đến đặc thù đầu tư hợp tác công tư, nên một số nội dung cịn bất cập. Hình thức đầu tư PPP phức tạp hơn đầu tư công truyền thống. Việc sửa đổi một số nội dung bất cập của các luật liên quan đòi hỏi mất nhiều thời gian nên trên thực tế quá trình ban hành các thông tư hướng dẫn thực hiện nghị định thường chưa kịp thời nên quá trình triển khai gặp nhiều khó khăn.
Do khung pháp lý chưa hoàn thiện, nhiều nội dung vượt thẩm quyền các bộ, ngành nên q trình triển khai gặp rất nhiều khó khăn. Sự vận dụng các văn bản quy phạm pháp luật đối với hình thức đầu tư PPP có những khác biệt, việc xác định trách nhiệm của các chủ thể tham gia dự án cũng khác nhau. Những
dự án triển khai trước năm 2010, các chủ thể đều khơng có kinh nghiệm về pháp lý hợp đồng, các quy định pháp luật còn bất cập nên các chế tài xử lý vi phạm đối với nhà đầu tư còn hạn chế, chưa đủ quyết liệt để giải quyết triệt để vấn đề.