3.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nướcđối với đầu tưphát triến
3.2.3. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác
giao thông đường bộ
Ở bất kỳ lĩnh vực nào, con người ln đóng vai trị then chốt quyết định sự thành, bại của tổ chức. Ngành giao thông vận tải, với số lượng dự án PPP ngày càng tăng, cần đẩy mạnh phát triển nguồn nhân lực có năng lực, kiến thức, kinh nghiệm về nghiệp vụ quản lý chuyên ngành, chuyên môn sâu về công tác quản lý nhà nước. Chất lượng thực thi công việc là yếu tố quan trọng hàng đầu của bất cứ tổ chức nào, mục tiêu của tổ chức có đạt được hay không phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng thực thi cơng việc của từng cá nhân trong tổ chức đó. Chất lượng đi từ giáo dục, đào tạo như là một chân lý trong thời đại ngày nay, trong các nhân tố ảnh hưởng đến chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý, nhóm nhân tố về đào tạo, giáo dục, bồi dưỡng là nhân tố cơ bản, trực tiếp.
Hình thức PPP trong đầu tư phát triển HTGTĐB ở nước ta còn khá mới mẻ, đội ngũ cán bộ, cơng chức có chun mơn sâu về lĩnh vực này cịn khá ít,
để đảm bảo hiệu quả cho các dự án PPP thỏa mãn được các mục tiêu của các bên tham gia dự án, đảm bảo quyền lợi cho người thụ hưởng dịch vụ. Đồng thời, tiến tới mục tiêu dài hạn, là phải sử dụng hồn tồn đội ngũ cán bộ cơng chức của bộ máy nhà nước, điều này được thực hiện thông qua tuyển dụng, đào tạo có tính chiến lược như sau:
Thứ nhất, tổ chức thi tuyển công chức trên nguyên tắc cạnh tranh, công
khai, minh bạch để tuyển chọn được những người có đạo đức cơng vụ, đủ khả năng về trình độ chun mơn phù hợp với vị trí cơng việc đảm nhiệm.
Thứ hai, đối với các dự án có quy mơ lớn, cơ quan nhà nước có thẩm
quyền xem xét sử dụng phương án thu các cố vấn giao dịch hoặc cố vấn chuyên môn là các luật sư, các nhà phân tích tài chính, các chuyên gia tài chính, các nhà kinh tế, các chuyên gia kỹ thuật, các nhà xã hội học trong nước và quốc tế để hỗ trợ nhà nước trong việc phân tích các phương án, hỗ trợ việc đấu thầu, đàm phán hợp đồng. Việc tuyển dụng này có thể theo hình thức riêng lẻ hoặc theo nhóm, tham gia vào quy trình dự án từ khi có quy hoạch các dự án đầu tư phát triển HTGTĐB theo hình thức PPP, phân tích các dự án để lựa chọn mơ hình PPP phù hợp các bên tham gia, hỗ trợ đấu thầu, đàm phán hợp đồng, có thể cả giám sát dự án khi thực hiện, bàn giao dự án sau khi kết thúc hợp đồng. Đồng thời, cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với hình thức PPP phân cơng đội ngũ cán bộ công chức tham gia làm việc với vai trò phụ tá để học hỏi để học tập kiến thức, kinh nghiệm của các chuyên gia, tiến tới mục tiêu dài hạn sử dụng toàn bộ đội ngũ cán bộ công chức trong những dự án PPP tương lai.
Thứ ba, thơng qua các chương trình đào tạo, bồi dưỡng để trang bị hoặc
bổ sung, cập nhật những kiến thức, kỹ năng cần thiết cho thực thi cơng việc. Chương trình đào tạo bồi dưỡng nên kéo dài ít nhất 03-06 tháng/khóa đào tạo, chương trình đào tạo, bồi dưỡng phải được dựa trên cơ sở nhu cầu đào tạo, bồi dưỡng của tổ chức và của từng cá nhân trong tổ chức, gắn liền với vị trí cơng
việc, chương trình được thiết kế mang tính cập nhật về lý thuyết giới thiệu cập nhật những nội dung cơ bản xung quanh hệ thống các văn bản pháp luật về PPP và thực tiễn chú trọng mời các chuyên gia chia sẻ thêm kiến thức, kinh nghiệm thực tiễn trong công tác đầu tư, để giải quyết, tháo gỡ những vướng mắc trong thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của cán bộ thanh, kiểm tra.
3.2.4. Hồn thiện cơng tác thanh tra, kiểm tra, giám sát trong quản lý nhà nước đối với các dự án hợp tác công tư trong đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ
Công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực đầu tư phát triển hạ tầng giao thơng đường bộ theo mơ hình hợp tác cơng tác có hiệu quả hay khơng phụ thuộc rất nhiều vào công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát của Nhà nước. Không thể phủ nhận những lợi ích mà các dự án đầu tư phát triển HTGTĐB theo hình thức PPP đem lại trong phát triển kinh tế-xã hội, nhưng những bất cập về tổng mức đầu tư, mức thu phí, lộ trình tăng phí và khoảng cách giữa các trạm thu phí đã và đang là vấn đề gây nhiều bức xúc cho xã hội. Trong quá trình triển khai thực hiện dự án thì vai trị giám sát của nhà nước rất quan trọng để đảm bảo dự án đi đúng hướng cũng như giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện một cách kịp thời.Việc tăng cường kiểm soát nhà nước về đầu tư xây dựng, các dự án đầu tư theo hình thức PPP cần được kiểm sốt chặt ch trong tất cả các giai đoạn: chuẩn bị đầu tư, khảo sát thiết kế, lập và phê duyệt dự án, tổ chức thi công, nghiệm thu... theo đúng quy định của pháp luật về đầu tư xây dựng, trên nguyên tắc đảm bảo lợi ích của nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng, xác định đúng tổng mức đầu tư và minh bạch trong lựa chọn nhà đầu tư, nhà thầu. Với các cơng trình hạ tầng giao thơng đường bộ thực hiện mơ hình đầu tư BOT hoặc BTO, việc xác định mức thu phí và thời gian thu phí là mối quan tâm hàng đầu của cả nhà đầu tư và người dân. Nhà đầu tư ln mong muốn tối đa hóa lợi nhuận, tức là mong muốn kéo dài thời gian thu
phí và xác định mức thu phí cao. Người dân mong muốn được sử dụng đường bộ ở mức thu phí phù hợp.
Thứ nhất, tăng cường hiệu quả công tác kiểm tra, giám sát về hiệu quả đầu tư đối với các dự án PPP, hợp nhất khung pháp lý cho hoạt động kiểm toán đối với mọi dự án PPP; Việc đánh giá dự án phải được áp dụng cho mọi dự án, đối với những dự án đặc biệt quan trọng cần có một hội đồng đánh giá độc lập; Rút ngắn thời gian đánh giá và kiểm toán dự án để tăng hiệu lực của các biện pháp chế tài đối với những sai phạm nếu có; So sánh các dự án vừa hoàn thành với các dự án khác (trong nước và quốc tế) về một số phương diện quan trọng như chí phí, tiến độ, chất lượng, khả năng cung ứng dịch vụ sau khi hoàn thành; Các dự án PPP trong đầu tư xây dựng CSHT khơng có Hội đồng thẩm định đầu tư độc lập, về mặt pháp lý, trong các văn bản pháp quy về đầu tư hiện nay, khơng có quy định về đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án PPP. Để tăng tính minh bạch, cần sớm ban hành văn bản pháp quy quy định đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án PPP; Cần có cơ chế kiểm tra quyết tốn cơng trình xây dựng sao cho đảm bảo khách quan, độc lập và có sự kiểm tra, giám sát lẫn nhau. Theo đó, cần sử dụng cả kiểm toán độc lập, thanh tra tra chuyên ngành và Kiểm tốn Nhà nước trong kiểm tra quyết tốn cơng trình xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ.
Thứ hai, cần đổi mới các hoạt động thanh tra, kiểm tra theo hướng là “nhà
tư vấn” q trình thực hiện dự án. Để cơng tác thanh tra, kiểm tra phát huy được ý nghĩa quan trọng của nó, các đơn vị thanh tra, kiểm tra cần có một quy trình hướng dẫn cụ thể hoạt động thực thi trách nhiệm của mình.
Thứ ba, đội ngũ làm công tác thanh tra, kiểm tra cần được chú trọng xây
dựng, đào tạo đủ năng lực, kinh nghiệm, dám nghĩ, dám làm, không ngại va chạm và có phẩm chất đạo đức qua việc đào tạo, bồi dưỡng về chuyên môn nghiệp vụ, trang bị và cập nhật những kiến thức, kỹ năng đáp ứng nhiệm vụ
Thứ tư, tăng cường cơ chế giám sát đối với các dự án đầu tư trong lĩnh
vực HTGTĐB của các cơ quan dân cử (bao gồm Quốc hội, Hội đồng nhân dân tỉnh-thành phố và Hội đồng nhân dân quận-huyện), đồng thời phát huy quyền được thông tin và quyền giám sát của người dân đối với các dự án đầu tư HTGT theo hình thức PPP thơng qua quy định cơng khai dự toán tổng mức đầu tư ban đầu, quyết toán thực tế giá trị đầu tư, thời gian thu phí, mức phí của từng dự án để người dân giám sát.
Thứ năm, Hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát được tăng cường, nhiều
biện pháp thanh tra, kiểm tra, giám sát đa dạng với sự phối hợp giữa các cơ quan chức năng giúp phát hiện và xử lý, điều chỉnh những bất cập khi triển khai phương thức đầu tư hợp tác công tư trong lĩnh vực xây dựng HTGTĐB tăng cường cơ chế phối hợp giữa các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với dự án PPP trong đầu tư phát triển HTGTĐB.
3.3. Kiến nghị
3.3.1. Đối với Quốc hội
Đôn đốc, thúc đẩy và giám sát Bộ Kế hoạch & Đầu tư sớm ban hành thông tư hướng dẫn thực hiện Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/03/2021 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển hạ tầng giao thơng đường bộ
Việc áp dụng mơ hình hợp tác công tư vào cải cách khu vực công ở Việt Nam để nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của khu vực này đáp ứng các đòi hỏi của sự phát triển và thực hiện thành công công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội. Vì đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư trong cung cấp cơ sở hạ tầng ở nước ta hiện nay còn tương đối mới, nguồn vốn đầu tư lớn, thời gian hợp đồng kéo dài, rủi ro khơng nhỏ. Để khuyến khích, tạo niềm tin cho các nhà đầu tư tư nhân, xây dựng thể chế quản lý nhà nước đối với đầu tư theo hình thức PPP cần quan tâm những yêu cầu cơ bản:
Thứ nhất, xây dựng môi trường pháp lý, quy định và chính sách thuận lợi,
đủ tin cậy là yếu tố quan trọng cho một mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân bền vững. Với một hệ thống thể chế chính sách tốt, khả thi, hồn thiện, quy trình QLNN đối với hình thức PPP nói chung, hình thức PPP trong đầu tư phát triển HTGTĐB nói riêng có động lực để thực hiện tốt, có cơ sở minh bạch, rõ ràng về trách nhiệm của các bên tham gia đầu tư, giúp ích cho q trình thanh tra, kiểm tra. Nhà nước chuyển từ vai trò là người trực tiếp cung cấp dịch vụ cơng sang vai trị người đưa ra luật và giám sát việc thực hiện, do đó khn khổ điều tiết hay pháp luật liên quan đến PPP đòi hỏi phải tương đối ổn định, rõ ràng và có năng lực thực thi.
Thứ hai, thể chế quản lý nhà nước cần phải được nghiên cứu, ban hành
theo hướng tạo thuận lợi cho việc chuyển dịch từ hình thức cung cấp dịch vụ cơng từ chính phủ cung cấp sang hình thức cung cấp dịch vụ công do tư nhân cung cấp, PPP khơng phải là tư nhân hóa, nhà nước khơng rũ bỏ trách nhiệm mà vẫn chịu trách nhiệm cuối cùng về cung cấp hạ tầng cơ sở và dịch vụ cơng. Ở mức độ ban đầu, cần phải có một mơi trường pháp lý có thể hỗ trợ sự tham gia của khu vực tư nhân trong các lĩnh vực dịch vụ công quan trọng, đặcbiệt đối với đầu tư phát triển HTGTĐB, lĩnh vực đầu tư đòi hỏi nguồn vốn lớn, rất cần sự hỗ trợ tích cực của đối tác Nhà nước.
Thứ ba, đầu tư theo hình thức PPP thu hút sự quan tâm của các nhà đầu
tư tư nhân vì mặc dù đầu tư vào các dự án PPP thường lâu thu hồi vốn và lợi nhuận có thể thấp hơn so với đầu tư ở nhiều hình thức khác nhưng mức độ rủi ro lại thấp hơn khi có mơt khung pháp lý ổn định vì đây là những hoạt động cung cấp dịch vụ thiết yếu phục vụ nhu cầu phát triển chung của tồn xã hội và có sự tham gia của nhà nước. Khu vực tư nhân cần được bảo đảm về nguồn đầu tư, có khả năng thu lợi nhuận và đóng góp cơng sức vào sự phát triển chung. Trong bối cảnh đó, vai trị của nhà nước là xây dựng một khung pháp lý minh
bạch, rõ ràng và cơng bằng, bên cạnh đó việc đảm bảo một tiến trình phù hợp thể hiện cam kết lâu dài đối với hợp tác PPP cũng làm tăng thêm tính hấp dẫn đối với khu vực tư nhân.
3.3.1.2. Rà soát hệ thống thể chế quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác cơng tư trong đầu tư phát triển hạ tầng giao thông
Về thể chế chính sách, đây được xem là chìa khóa để đẩy mạnh và thực hiện thành công việc huy động vốn đầu tư của khu vực tư nhân. Sau khi ban hành Thông tư hướng dẫn thực hiện Nghị định số 35/2021/NĐ-CP, đối với các bên tham gia PPP một thời gian nhất định cần tiến hành rà soát, sửa đổi, bổ sung các Điều cho phù hợp với thực tiễn để đẩy nhanh tiến độ đưa Luật PPP vào hoạt động đầu tư phát triển HTGTĐB. Những vấn đề nếu không phù hợp với cơ chế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế cần sửa đối nhằm tháo gỡ vướng mắc về cơ chế, chính sách tạo động lực hấp dẫn các bên tham gia thực hiện các dự án phát triển HTGTĐB theo hình thức PPP, (đặc biệt là khu vực tư). Thực hiện triển khai các dự án thí điểm PPP theo Luật PPP mới được ban hành sau đó cần tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm hồn thiện (nếu cần thiết thì bổ sung và sửa đổi, trên căn cứ thực tiễn thực hiện thí điểm Luật). Các điều khoản hợp đồng hết sức cụ thể, trong đó thiết lập các nghĩa vụ, mục tiêu hoạt động, cơ cấu biểu phí dịch vụ và mức phí dịch vụ, quy tắc thay đổi biểu phí, thủ tục giải quyết tranh chấp, sẽ giúp khu vực tư nhân dự đốn chính xác hơn mức lợi nhuận khi đầu tư và quyết định xem hợp đồng đó có giá trị hay khơng. Ngun tắc cơ bản là mức độ nhu cầu đối với dịch vụ và các chi phí cho những Do các dự án hạ tầng chịu nhiều tác động của chính sách cũng như hồn cảnh xã hội nên các điều khoản trong hợp đồng cần linh hoạt, có biên độ điều chỉnh để tránh thiệt hại cho nhà đầu tư cũng như chính quyền. Hợp đồng hiệu quả sẽ dẫn đến tăng giá trị vốn đầu tư và điều này sẽ góp phần giảm chi phí giao dịch, tăng tính minh bạch cho các mơ hình PPP và khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia tích cực hơn.
Trong NĐ số 35/2021/NĐ-CP nên có áp dụng thí điểm thực hiện điều khoản chia sẻ rủi ro, các điều khoản về gia hạn hợp đồng, chấm dứt hợp đồng và can thiệp của chính phủ. Mặc dù theo Luật PPP Chính phủ đã được quyền được gia hạn, can thiệp hay chấm dứt hợp đồng trong những điều kiện nhất định. Tuy nhiên nếu lĩnh vực tư bị tổn thất vì sự can thiệp hay chấm dứt hợp đồng này thì họ phải được bồi thường thỏa đáng. Một khn khổ pháp lý và chính sách thực thi hợp đồng và giải quyết tranh chấp, khung quy định về các khu vực rõ ràng là yếu tố quan trọng đảm bảo sự thành công của dự án PPP. Cần đảm bảo yêu cầu về giá trị đồng tiền, minh bạch, công bằng, bền vững của dự án. Những điều khoản hạn chế sự tham gia của tư nhân ngoài ý muốn cần phải loại bỏ.
Xây dựng một bộ quy tắc triển khai đầu tư theo hình thức PPP chung, trong đó phân khúc các loại dự án khơng có sự tham gia vốn của nhà nước và loại dự án có sự tham gia vốn của nhà nước. Nếu không thống nhất thành một bộ cơ chế PPP chung, dù có xây dựng một bộ cơ chế PPP hồn hảo vẫn khơng thể chuyển hướng đầu tư theo cách BOT, BOT, BT truyền thống sang hình thức PPP.