1.2.1. Khái niệm
Trước yêu cầu cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, vốn dự án ĐTXD bằng NSNN có vai trị quan trọng hơn bao giờ hết. Chính vì vậy, cơng tác quản lý vốn dự án ĐTXD càng có ý nghĩa, vì nó quyết định hiệu quả sử dụng của những đồng vốn mà NSNN chi ra để đầu tư.
Quản lý là một thuật ngữ và có nhiều khái niệm, cách hiểu khác nhau: quản lý là hoạt động của một hoặc một số người tác động vào cơng việc của mình để tạo ra kết quả tốt; quản lý là các hoạt động được thực hiện nhằm hồn thành cơng việc; quản lý là sự phối hợp có hiệu quả về cơng việc giữa
21
một nhóm người hoặc các tổ chức với nhau... Tổng hợp các cách hiểu trên, với ý nghĩa thơng thường, phổ biến thì quản lý là sự tác động có chủ đích, có tổ chức của chủ thể quản lý lên đối tượng và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các tiềm năng, cơ hội của hệ thống để đạt được mục tiêu đặt ra trong điều kiện biến động của môi trường.
Quản lý vốn dự án ĐTXD bằng NSNN là một bộ phận quan trọng của quản lý nhà nước đối với lĩnh vực đầu tư XDCB, trong đó Nhà nước đóng vai trị là chủ thể quản lý. Tuy nhiên, quản lý là ý muốn chủ quan, nhưng phải phù hợp với quy luật khách quan và đặt trong điều kiện lịch sử cụ thể để quản lý có hiệu quả. Theo phân tích ở trên cho thấy quản lý vốn dự án ĐTXD bằng NSNN gồm các yếu tố cấu thành cơ bản sau:
- Chủ thể quản lý là các cơ quan nhà nước, các đơn vị với cơ cấu tổ chức nhất định, có chức năng, nhiệm vụ quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN theo phân cấp; gồm quản lý vĩ mô là quản lý của Nhà nước; quản lý vi mô là quản lý của cơ quan chủ đầu tư đối với vốn dự án ĐTXD bằng NSNN.
+ Các cơ quan chức năng của Nhà nước, thực hiện quản lý Nhà nước theo chức năng được phân công như: Quốc hội ban hành Luật, các Nghị quyết về quản lý kế hoạch chi ĐTXD bằng NSNN; Chính phủ ban hành các Nghị định, quyết định và giao dự toán chi NSNN theo kế hoạch trung hạn và hàng năm; Bộ Kế hoạch và Đầu tư quản lý kế hoạch đầu tư và phân bổ vốn đầu tư; Bộ Xây dựng quản lý kỹ thuật, chất lượng xây dựng; Bộ Tài chính quản lý thanh tốn, kiểm sốt thanh tốn và quyết tốn vốn đầu tư.
+ Người có thẩm quyền quyết định đầu tư, là người đại diện theo pháp luật của tổ chức, cơ quan Nhà nước hoặc các doanh nghiệp tùy theo nguồn vốn đầu tư.
22
+ Chủ đầu tư là người sở hữu vốn, người vay vốn hoặc người được giao trách nhiệm trực tiếp quản lý và sử dụng, để thực hiện đầu tư theo quy định của pháp luật.
+ Cơ quan cấp vốn, thực hiện việc cấp vốn theo đề nghị của chủ đầu tư, thanh toán trực tiếp cho nhà thầu. Riêng đối với lực lượng vũ trang, do tính chất đặc thù và để đảm bảo bí mật, một số dự án thuộc BQP và Bộ Công an được cấp phát và kiểm sốt thanh tốn qua hệ thống tài chính và ngành dọc của hai Bộ này.
+ Các nhà thầu là người bán sản phẩm cho Nhà nước. Một dự án có thể có một hoặc nhiều nhà thầu như: nhà thầu tư vấn cung cấp cho chủ đầu tư các dịch vụ tư vấn lập dự án, thiết kế, giám sát chất lượng cơng trình.; nhà thầu cung cấp máy móc thiết bị, vật tư; nhà thầu xây lắp.
- Đối tượng quản lý là tồn bộ q trình phân phối và sử dụng NSNN để ĐTXD; bao gồm lập kế hoạch vốn, cấp phát thanh toán vốn đầu tư và quyết toán vốn đầu tư XDCB; hoặc quản lý chi chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và đưa cơng trình XDCB vào khai thác sử dụng; hoặc đối tượng quản lý là các khoản chi xây dựng, chi mua sắm thiết bị, chi khác... từ ngân sách các cấp đầu tư XDCB.
- Mục đích quản lý là đảm bảo vốn dự án ĐTXD bằng NSNN được sử dụng đúng đối tượng, đúng mục tiêu, đúng kế hoạch, đúng nguồn vốn, tiết kiệm, hiệu quả, tránh thất thoát, lãng phí nhằm đáp ứng yêu cầu tốt nhất về phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
- Môi trường và điều kiện tổ chức: làm rõ cho các câu hỏi là quản lý trong hoàn cảnh nào; phương pháp quản lý ra sao. Chủ thể quản lý phải tổ chức quản lý chặt chẽ trước, trong và sau khi cấp phát vốn dự án ĐTXD bằng NSNN; chủ thể quản lý sử dụng các phương pháp tổ chức, phương pháp hành chính, phương pháp kinh tế.để quản lý. Phương pháp quản lý vốn dự án
23
ĐTXD bằng NSNN, là tổng thể các cách thức tác động có chủ đích của các cơ quan quản lý Nhà nước lên đối tượng quản lý, nhằm đạt được các mục tiêu quản lý vốn dự án ĐTXD bằng NSNN. Các phương pháp quản lý thường được dùng bao gồm: phương pháp hành chính, phương pháp kinh tế và phương pháp tuyên truyền vận động, trong đó mỗi phương pháp quản lý đều có những ưu điểm và hạn chế cụ thể.
+ Phương pháp hành chính: là phương pháp tác động trực tiếp bằng hệ thống luật pháp, các quyết định, mang tính chất bắt buộc thực hiện của các cơ quan quản lý Nhà nước nhằm đạt được các mục tiêu đề ra. Phương pháp này có vai trị là xác lập lên hệ thống kỷ cương, trật tự, giải quyết các vấn đề nhanh chóng, dứt khốt và kết nối các phương pháp khác lại với nhau. Hình thức biểu hiện của phương pháp này bao gồm hệ thống pháp luật, hệ thống quy chế, các tiêu chuẩn...
+ Phương pháp kinh tế: là phương pháp quản lý mà trong đó Nhà nước sử dụng hệ thống địn bẩy kinh tế và các lợi ích kinh tế lên các chủ thể tham gia vào quá trình ĐTXD, nhằm tạo động lực thúc đẩy họ chủ động, sáng tạo, nâng cao trách nhiệm trước các kết quả đầu tư và sử dụng vốn vốn dự án ĐTXD bằng NSNN. Thơng qua phương pháp này, các chủ thể đó có thể phát huy được tính độc lập, sáng tạo trong quá trình sử dụng vốn dự án ĐTXD bằng NSNN. Hình thức biểu hiện của các địn bẩy kinh tế đó là, các chính sách khen thưởng, phạt về kinh tế, sử dụng các công cụ lãi suất, thuế hoặc hỗ trợ tín dụng.
+ Phương pháp vận động tuyên truyền: là phương pháp tác động vào tâm tư nhận thức của các chủ thể tham gia vào quá trình ĐTXD, nhằm làm cho các chủ thể đó phân biệt được đúng sai; phải trái; nên, không nên... và nâng cao tinh thần trách nhiệm của họ, trong quá trình quản lý vốn dự án ĐTXD bằng NSNN. Mục đích của phương pháp này là làm cho các chủ thể tự
24
giác, nhiệt tình tập trung vào quá trình quản lý và sử dụng vốn dự án ĐTXD bằng NSNN một cách hiệu quả, tiết kiệm theo luật và định hướng của Nhà nước. Phương pháp này có vai trị làm cho các chủ thể từ thiếu tinh thần chủ động, sang chủ động nhiệt tình sáng tạo. Cách thức là tuyên truyền, vận động thông qua các kênh khác nhau, nhằm tác động trực tiếp và gián tiếp đến các chủ thể có liên quan.
Trong quá trình quản lý vốn dự án ĐTXD bằng NSNN, cần phải kết hợp hài hòa các phương pháp, nhằm đạt được các mục tiêu cụ thể đã đặt ra với hiệu quả cao nhất. Tuy nhiên, trong 3 phương pháp nêu trên thì phương pháp hành chính, quản lý nghiêm về pháp luật và chế tài là quan trọng nhất. Hệ thống luật pháp nghiêm có tác dụng ngăn ngừa hành vi làm sai của người thực hiện luật pháp theo phương châm “không thể làm sai, không dám làm sai, không nên làm sai và không cần làm sai”
- Công cụ quản lý là các cơ chế, chính sách được Nhà nước ban hành bởi các Luật, văn bản dưới Luật, các đề án quy hoạch, bản đồ quy hoạch; các dự tốn, thiết kế bản vẽ thi cơng; các chế độ tài chính, kế tốn; các tiêu chuẩn định mức; các hoá đơn, chứng từ và các giấy tờ khác có liên quan...
Cơng cụ quản lý vốn dự án ĐTXD bằng NSNN là tổng thể những phương tiện hữu hình và vơ hình được các cơ quan Nhà nước sử dụng để tác động lên đối tượng quản lý. Nhà nước thực hiện việc quản lý vốn đầu tư XDCB bằng việc thiết lập hệ thống pháp lý, kỷ cương để các chủ thể có liên quan lấy đó làm cơ sở thực hiện. Hệ thống luật pháp là nhân tố thuộc môi trường vĩ mơ, có vai trị rất quan trọng khơng thể thiếu trong quản lý kinh tế nói chung và quản lý vốn dự án ĐTXD bằng NSNN. Để đạt được hiệu quả trong công tác quản lý vốn dự án ĐTXD bằng NSNN cần phải có hệ thống các cơng cụ pháp lý quản lý thích hợp. Hệ thống các cơng cụ quản lý vốn dự án ĐTXD bằng NSNN bao gồm:
25
Thứ nhất, các chương trình, dự án xây dựng cơ bản bằng NSNN và kế
hoạch trung hạn, hàng năm. Các chương trình, dự án và kế hoạch ln là căn cứ quan trọng để Nhà nước thực hiện việc quản lý thông qua các hoạt động như theo dõi tạm ứng, thanh quyết toán vốn đầu tư XDCB. Do vậy các chương trình, đề án và kế hoạch được coi là công cụ trong hệ thống quản lý này.
Thứ hai, hệ thống văn bản pháp luật về quản lý vốn dự án ĐTXD bằng
NSNN gồm các bộ luật, các chính sách, các quy định có liên quan đến quản lý XDCB. Các Bộ luật hiện hành có liên quan như: Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật NSNN. Bên cạnh đó có các thơng tư, nghị định về quản lý ĐTXD và quản lý vốn dự án ĐTXD. Các chính sách có liên quan như: chính sách thuế, chính sách tín dụng, đất đai, các chính sách ưu đãi trong q trình đầu tư.
Thứ ba, hệ thống các định mức kinh tế kỹ thuật. Trong thực tế quản lý,
hệ thống các định mức kinh tế kỹ thuật là công cụ quan trọng trong việc quản lý giám sát cơng trình xây dựng và chất lượng cơng trình. Định mức kinh tế kỹ thuật là lượng lao động sống và lao động quá khứ biểu hiện bằng thời gian lao động, bằng giá trị, bằng hiện vật được phép sử dụng để sản xuất ra một lượng sản phẩm hoặc khối lượng công việc theo tiêu chuẩn, chất lượng được quy định theo quy trình cơng nghệ thích hợp. Các định mức kinh tế kỹ thuật có liên quan trong quản lý vốn vốn dự án ĐTXD bằng NSNN như định mức vật tư, định mức chi phí quản lý dự án, tư vấn đầu tư, các loại đơn giá XDCB...
Thứ tư, qui trình kiểm tra, giám sát được coi là một trong những công
cụ quan trọng nhất, quyết định đến chất lượng cơng trình. Qui trình giám sát các cơng trình XDCB cũng rất quan trọng, giúp cho việc minh bạch, công khai các hoạt động đầu tư XDCB, phát hiện, ngăn chặn các vi phạm trong quá
26
trình đầu tư XDCB, kiến nghị với Nhà nước để hoàn thiện các cơ chế và chính sách hiện hành.
Từ những phân tích trên có thể rút ra kết luận: Quản lý vốn dự án đầu tư xây dựng bằng NSNN là hoạt động của chủ thể quản lý thông qua việc sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý tác động vào đối tượng quản lý là quá trình phân phối và sử dụng vốn đầu tư xây dựng bằng NSNN để điều khiển các hoạt động đầu tư XDCB có hiệu quả nhằm thực hiện các mục tiêu của Nhà nước.
Quản lý vốn dự án ĐTXD bằng NSNN là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động XDCB của con người; do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện; nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu vốn Nhà nước trong các dự án đầu tư; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn Nhà nước nhằm tránh thất thốt, lãng phí NSNN.