1.3 Khái quát về pháp luật đấu thầu trong dự án đầu tư mua sắm công
1.3.4 Quy định về phương thức lựa chọn nhà thầu
Chú trọng phương thức đấu thầu “hai túi hồ sơ” là một trong những bước cải tiến
lớn của pháp luật đấu thầu hiện hành. Theo đó, mỗi nhà thầu tham gia sẽ nộp đồng thời hai túi hồ sơ được niêm phong riêng, bao gồm một túi đề xuất về kỹ thuật và một túi đề xuất tài chính (giá dự thầu), việc mở thầu cũng sẽ được tiến hành thành 2 vòng khác nhau. Ở vòng đầu tiên, chỉ có các hồ sơ đề xuất kỹ thuật được mở ngay vào thời điểm mở thầu, hồ sơ đề xuất tài chính vẫn tiếp tục được niêm phong và được Chủ đầu tư lưu giữ. Hồ sơ đề xuất giá chỉ được mở khi đề xuất về kỹ thuật vượt qua các tiêu chí đánh giá quy định rõ trong HSMT. Ưu điểm của phương thức này là khắc phục được tâm lý của Chủ đầu tư và Tổ chuyên gia chấm thầu bị chi phối trước những HSDT có giá thấp nhất trong q trình đánh giá hồ sơ thầu. Bởi trong thực tế, một số nhà thầu thường giăng bẩy bằng cách bỏ giá rất thấp để bằng mọi giá trúng thầu, sau đó viện đủ lý do để phát sinh thêm chi phí, khiến các chủ đầu tư vừa bị đọng vốn, vừa ảnh hưởng đến tiến độ dự án đầu tư. Với mục đích trên, Luật Đấu thầu các nước và Hướng dẫn của các định chế tài chính quốc tế đều đưa ra các phương thức đấu thầu như sau:
(i) Phướng thức một giai đoạn, một túi hồ sơ (single-stage, one-envelope) (ii) Phướng thức một giai đoạn, hai túi hồ sơ (single-stage, two-envelope) (ii) Phương thức hai giai đoạn (two-stage bidding)
Tuy nhiên, một trong những điểm mới của Luật Đấu thầu 2013 là tăng cường thêm một phương thức đấu thầu khác “hai giai đoạn, hai túi hồ sơ” nhằm mục đích tăng thêm tính linh hoạt cho hoạt động đấu thầu. Chính phương thức đấu thầu này sẽ là một nét đặc trưng của Luật Đấu thầu Việt Nam và chỉ tương đồng duy nhất với phương thức xét thầu của Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB). Đối với các nước, ngay cả Ngân hàng thế giới cũng không quy định phương thức đấu thầu này mà chỉ áp dụng phương thức đấu thầu hai giai đoạn (Two-stage bidding) cho các gói thầu mang tính kỹ thuật cao, cơng nghệ mới, đặc thù hoặc gói thầu có tính hỗn hợp (kỹ thuật với xây dựng).
31 Ministry of Finance Malaysia, Malaysia’s Government Procurement Regime 2010, item 6.2:
“Procurement of supplies and services above the value of RM50,000 and up to RM500,000 is done through calling of quotations and the minimum number of quotations to be invited is five”, p.4;
32 The Office for Infrastructure and Logistics Brussels (OIB) - European Commission, Guid for tenders, section 1.3.1, Page 9;
Với hình thức này, Luật mẫu và hướng dẫn xét thầu của Ngân hàng thế giới cũng chỉ ra rằng, việc chuẩn bị trước đầy đủ các yêu cầu thiết kế về tiêu chuẩn kỹ thuật trong phương thức đấu thầu hai giai đoạn có thể là một việc khơng cần thiết hoặc trở nên không thực tế.33 Chính vì thế, u cầu “trong giai đoạn một, nhà thầu nộp đồng thời hồ sơ đề xuất về kỹ thuật và hồ sơ đề xuất về tài chính riêng biệt theo yêu cầu của hồ sơ mời thầu”
là một quy định hồn tồn khơng hợp lý trên thực tiễn (Điều 31, Luật Đấu thầu 2013). Bởi mục đích của giai đoạn này chủ yếu nhằm mời gọi các phương án đề xuất về kỹ thuật sao cho tối ưu, có chất lượng, hiệu suất và phù hợp đặc tính đối tượng cần mua sắm (major of procurement); cũng như các điều khoản về cung cấp và những vấn đề liên quan đến năng lực kinh nghiệm làm cơ sở để Bên mời thầu thiết lập HSMT cho giai đoạn tiếp theo. Do đó, pháp luật các nước chỉ yêu cầu HSDT giai đoạn đầu chỉ bao gồm hồ sơ đề xuất kỹ thuật mà khơng u cầu đề xuất về tài chính. Hơn nữa, dù hồ sơ đề xuất tài chính đã được nộp nhưng Bên mời thầu vẫn không được phép mở ra ở giai đoạn này mà sẽ mở cùng đề xuất tài chính trong giai đoạn tiếp theo (Điều 31, Luật Đấu thầu 2013). Trong khi đó, việc dự tốn chi phí cho một dự án mang tính đặc thù, phức tạp về kỹ thuật như pháp luật đề ra là một việc hồn tồn khơng phải dễ. Do đó, quy định này có lẽ chưa phải hợp lý mà chỉ làm lãng phí nhiều thời gian, cơng sức của Nhà thầu và có thể sẽ kéo dài thời gian lựa chọn.
Cụ thể, nghiên cứu phương thức đấu thầu hai giai đoạn của Luật mẫu UNCITRAL tại khoản 2, Điều 48 cho thấy:
“The solicitation documents shall call upon suppliers or contractors to present, in the fist stage of two-stage-tendering proceedings, initial tenders containing their proposals without a tender price.”
Hoặc theo Hướng dẫn mua sắm của Ngân hàng Thế giới:34
“Due to the complex nature of such contracts and in order to avoid deviations from the Borrower’s specifications, the Bank may require the use of a two-stage bidding procedure. First, unpriced technical proposals on the basis of a conceptual design or performance specifications are invited, subject to technical as well as commercial clarifications and adjustments, to be followed by amended bidding documents and the submission of final technical and priced bids in the second stage.”
Ngoài ra, theo hướng dẫn của ADB, phạm vi áp dụng của phương thức đấu thầu “hai
giai đoạn, hai túi hồ sơ” được khuyến nghị rằng chỉ nên “áp dụng trong gói thầu mua sắm
hàng hóa khi có thể có phương án thay thế về kỹ thuật”; đối với các gói thầu đặc thù,
33 Ngân hàng thế giới, 2006, Hướng dẫn mua sắm bằng vốn vay IBRD và tín dụng IDA, tr.13;
34 The World Bank, 2011, Guilines Procurement of Goods, Works and Non-consulting Services, item 2.6, p.11;
mang tính phức tạp, địi hỏi cơng nghệ cao thì phương thức đấu thầu hai giai đoạn (two
stages) sẽ là phù hợp nhất.35 Trong khi đó, Điều 31 Luật Đấu thầu 2013 quy định rằng:
“Phương thức hai giai đoạn hai túi hồ sơ được áp dụng trong trường hợp đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế đối với gói thầu mua sắm hàng hóa, xây lắp, hỗn hợp có kỹ thuật, cơng nghệ mới, phức tạp, có tính đặc thù”. Vì thế, đây là phương thức khá bất cập mà
pháp luật Việt Nam nên hoàn chỉnh để phù hợp với các phương thức theo thông lệ đấu thầu quốc tế.