2.2 Những nguyên nhân dẫn đến thực trạng:
2.2.2 Nguyên nhân trong quá trình lập HSMT
Theo quy định của Luật Đấu thầu, để đảm bảo cạnh tranh công bằng và minh bạch,“hồ sơ mời thầu phải quy định rõ về tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ dự thầu, bao gồm
tiêu chuẩn đánh giá về năng lực và kinh nghiệm; tiêu chuẩn đánh giá về kỹ thuật; phương pháp xác định giá thấp nhất; tiêu chuẩn xác định giá đánh giá. Trong hồ sơ mời thầu không được nêu bất cứ điều kiện nào nhằm hạn chế sự tham gia của nhà thầu hoặc nhằm tạo lợi thế cho một hoặc một số nhà thầu gây ra sự cạnh tranh khơng bình đẳng”, (Khoản
2, Điều 12, Nghị định 63/2014). Đây là điểm pháp lý rất quan trọng nhằm đảm bảo tính minh bạch và củng cố lòng tin của các nhà thầu. Bởi trên thực tế, khơng ít Bên mời thầu đã lợi dụng các tiêu chuẩn đánh giá nhằm loại bỏ hoặc hạn chế cạnh tranh từ các nhà thầu không thân quen. Những hành vi này thường thông qua các tiêu chuẩn đánh giá như sau:
Tiêu chuẩn đánh giá về năng lực, kinh nghiệm và kỹ thuật:
Các tiêu chuẩn đánh giá này như một loạt điều kiện nhằm sàn lọc Nhà thầu có đủ năng lực kinh nghiệm của trước khi đi tiếp vào vịng trong (vịng đánh giá về tài chính). Do đó, ở vịng đánh giá này HSDT phải đáp ứng tối thiểu các điều kiện do Bên mời thầu đề ra, bao gồm các tiêu chí đánh giá về năng lực, kinh nghiệm thực hiện các gói thầu tương tự trên thực tế; các tiêu chí đánh giá về năng lực của cán bộ kỹ thuật dự kiến thực hiện gói thầu; tiêu chí đánh giá về kỹ thuật, năng lực tài chính…
62 Đây là vấn đề đã từng cảnh báo của World Bank đối với Việt Nam về trách nhiệm công khai sử dụng thu nhập của Chính phủ đối với dân chúng theo những tiêu chuẩn tối thiểu của Luật minh bạch tài chính của Quỹ tiền tệ quốc tế, Cải cách đấu thầu mua sắm công, 2002, tr.31.
63 Công bố Báo cáo chỉ số Công khai ngân sách 2015 (chỉ số OBI)
http://www.ngansachvietnam.net/index.php/tin-t-c/46-cong-b-bao-cao-ch-s-cong-khai-ngan-sach- 2015-obi-2015
Tuy nhiên, sẽ khơng phải là vấn đề đáng nói nếu như các tiêu chí được xây dựng dựa trên một khung quy chuẩn do Nhà nước ban hành, có cơ sở khoa học và được kiểm chứng bằng những gói thầu cụ thể. Nhưng thực tế cho thấy, các tiêu chí này hồn tồn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của Bên mời thầu mà không được trải nghiệm bởi bất kỳ cơ sở thực tiễn nào. Trong khi đó, những khn mẫu HSMT do Bộ Kế hoạch & Đầu tư ban hành cũng chỉ nhằm định hướng, mang tính định khung để thống nhất áp dụng trên phạm vi tồn quốc nên khơng thể theo sát với từng đặc điểm kỹ thuật của mỗi gói thầu. Do đó, pháp luật đấu thầu hiện nay đang trao quyền cho Bên mời thầu “căn cứ vào từng gói thầu
cụ thể, khi lập hồ sơ mời thầu phải cụ thể hóa các tiêu chí làm cơ sở để đánh giá về năng lực kỹ thuật”, (khoản 3, Điều 12, Nghị định 63/2014/NĐ-CP). Theo đó, đối với gói thầu
mua sắm hàng hóa, các tiêu chí này có thể dựa trên cơng suất, hiệu suất, thiết bị, đặc tính, thơng số kỹ thuật, tiêu chuẩn sản xuất, cơng nghệ; chi phí vận hành, duy tu bảo dưỡng... Đối với gói thầu xây lắp, có thể lựa chọn các yếu tố như kinh nghiệm thực hiện các gói thầu tương tự về quy mơ, tính chất kỹ thuật, điều kiện địa lý; trình độ cán bộ chun mơn chủ chốt; năng lực tài hính của nhà thầu…(khoản 4, Điều 12, Nghị định 63/2014/NĐ-CP). Do vậy, tiêu chí đánh giá HSMT dường như là một vấn đề hiện đang cịn “để ngỏ”.
Chính sự mở cửa này đã tạo cho Tư vấn mời thầu nhiều cơ hội hơn, và trong nhiều trường hợp, Tư vấn mời thầu sẽ “cài cắm” một số thông số đặc thù nhằm triệt tiêu khả năng cạnh tranh của các nhà thầu không thân quen. Chẳng hạn gần đây, trong vai trị Nhà thầu tham gia gói thầu xây lắp trụ sở Ngân hàng BIDV tại Nam Kỳ Khởi Nghĩa, Quận 1, tác giả nhận thấy rằng Bên mời thầu đã đưa ra một số yêu cầu khá đặc biệt về số lượng xe bơm bê tông tự hành (10 chiếc) trong khi mặt sàn xây dựng của trụ sở này chỉ khoảng 330m2. Về chuyên môn cho thấy, với diện tích mặt sàn tương tự ở các cơng trình khác thì số lượng xe yêu cầu được cho là quá nhiều và trên mức cần thiết. Bên cạnh đó, HSMT cũng không tuân thủ quy định về thẩm định HSMT trước khi ban hành cũng như tư cách hợp lệ của nhà thầu khi tham gia (Phụ lục 4 - Bảng dữ liệu đấu thầu, mục CDNT 4.1(d) và 4.1(e)) tại Điều 13, Nghị định 63/2014/NĐ-CP: “Hồ sơ mời thầu phải được thẩm định theo quy định tại Điều 105 của Nghị định này trước khi phê duyệt ban hành”;
Khoản 1, Điều 5, Luật đấu thầu 2013 về tư cách hợp lệ của nhà thầu, nhà đầu tư: “Nhà thầu, nhà đầu tư là tổ chức có tư cách hợp lệ khi đã đăng ký trên hệ thống mạng đấu
thầu quốc gia;”. Trong khi đó, Thơng tư liên tịch 07/2015/TTLT-BKHĐT-BTC, ngày 08
tháng 09 năm 2015 quy định lộ trình áp dụng bắt buộc nhà thầu phải có tên trên hệ thống đấu thầu quốc gia kể từ ngày 01/7/2016.
Qua gói thầu này, làm tác giả khơng thể liên tưởng đến gói thầu “dự án nâng cấp, cải tạo đường vào thị trấn Châu Hưng” (huyện Vĩnh Lợi, Bạc Liêu) đăng trên Báo Pháp luật
TP.HCM, do Trung tâm Dịch vụ đô thị Bạc Liêu làm chủ đầu tư.64 Bên mời thầu đưa ra tiêu chí Nhà thầu phải sở hữu xe cẩu trên 250 tấn để loại bỏ hầu hết các nhà thầu khác. Bởi theo các nhà thầu cùng tham gia, ai cũng biết rằng Công ty Khang Long đang sở hữu đúng xe cẩu trục như HSMT yêu cầu. Trong khi đó, các thiết bị khác như máy lu bánh sắt, máy lu bánh lớp, máy rải đá, máy bóc xúc, xe tưới... lại khơng được quan tâm đúng mức. Đặc biệt hơn, Nhà thầu này cũng trúng với mức giá sát với giá gói thầu được phê duyệt (giá phê duyệt là 3,7 tỉ đồng, nhà thầu này trúng với giá 3,6 tỉ đồng).
Những hành vi trên đã trở nên rất phổ biến trong hoạt động đấu thầu hiện nay. Dù không là mới mẽ, song đến nay nó vẫn là một thách thức lớn cho các nhà hoạch định chính sách lẫn các cơ quản quản lý nhà nước về hoạt động đấu thầu.
Hệ số quy đổi giá đánh giá trong đấu thầu:
Trước khi nghiên cứu khái niệm này, cần khẳng định rằng đấu thầu không phải là việc lựa chọn nhà thầu có giá thấp nhất như phương thức đấu giá. Mà đấu thầu là kết quả của quá trình xem xét, đánh giá các giải pháp được đề xuất thông qua so sánh chất lượng và chi phí thực hiện để xác định đơn vị được trúng thầu. Do đó, có thể nói rằng, pháp luật đấu thầu không chỉ là những quy phạm mang tính bắt buộc mà cịn thể hiện ở tính khoa học pháp lý của các quy phạm đó.
Một trong những điểm khoa học nói trên đó là Luật Đấu thầu đòi hỏi Bên mời thầu phải xác lập và công khai các tiêu chuẩn đánh giá HSDT sao cho vừa mang tính khoa học, vừa đảm bảo tính cơng bằng, minh bạch nhưng phải phù hợp với điều kiện gói thầu thực tế. Trong đó, tiêu chuẩn xác định “giá đánh giá” là vấn đề mang tính quan trọng nhất. Bởi theo quy định của luật đấu thầu, “đối với các HSDT đã vượt qua bước đánh giá về kỹ thuật thì sẽ căn cứ vào giá đánh giá để so sánh, xếp hạng. Nhà thầu có giá đánh giá thấp nhất sẽ được xếp hạng thứ nhất”, (khoản 2, Điều 39, Luật đấu thầu) và được đề nghị trúng
thầu “nếu như giá đề nghị trúng thầu không vượt quá giá gói thầu được phê duyệt”. Như vậy, cần khẳng định rằng “giá đánh giá” không phải là “giá dự thầu” mà là “giá dự thầu sau khi đã được sửa lỗi, hiệu chỉnh sai lệch, trừ đi giá trị giảm giá (nếu có), cộng với các yếu tố để quy đổi trên cùng một mặt bằng cho cả vịng đời sử dụng của hàng hóa, cơng trình”, tức cùng một điều kiện cạnh tranh như nhau, (Điều 4, Luật đấu thầu).
Phương pháp đánh giá này được giới chuyên môn đánh giá hiệu quả nhất và được áp dụng rộng rãi ở các nước hiện nay.65
64 Báo pháp luật TP.HCM, Chủ đầu tư bị tố đưa ra tiêu chí lạ, số báo 099 (4559), ngày 18/4/2016;
65 The World Bank, “2.59 The Borrower shall award the contract to the bidder who meets the appropriate standards of capability and resources and whose bid has been determined (i) to be substantially responsive to the bidding documents and (ii) to offer the lowest evaluated cost.”, Guidelines Procurement of Goods, Works and Non-consulting Services 2011, p.25; Asian Development Bank, Procurement Guidelines 2015, item 2.59 Award of contract, p.28;
Trên thực tế, đối với các gói thầu mua sắm hàng hóa cho thấy, khơng thể phủ nhận rằng những hàng hóa xuất xứ từ các nước khác nhau tất yếu sẽ dẫn đến chất lượng và giá cả khác nhau. Chẳng hạn, các hàng hóa có xuất xứ từ EU, G7 thông thường sẽ có chất lượng và giá cả cao hơn những nước khác. Bên cạnh đó, chính sách thuế nhập khẩu từ các nước này vào Việt Nam cũng cao hơn, ngoại trừ Việt Nam gia nhập các Hiệp định thương mại tự do (FTA).
Từ thực tế nói trên, Tư vấn mời thầu phải có nhiệm vụ xây dựng cơng thức quy đổi giá cho tất cả hàng hóa xuất xứ từ những nước khác nhau về chung cùng một mặt bằng giá để so sánh. Các yếu tố quy đổi này có thể bao gồm: chi phí cần thiết để vận hành, bảo dưỡng, chi phí liên quan đến xuất xứ hàng hóa, tiến độ, chất lượng của hàng hóa, uy tín của nhà thầu thơng qua tiến độ và các yếu tố khác (khoản 2, Điều 39, Luật đấu thầu). Đặc biệt, đối với những gói thầu có quy mơ lớn, khi giá máy móc, thiết bị chiếm tỷ trọng gần như là tuyệt đối trong tổng mức đầu tư, việc xác định một công thức phù hợp là một vấn đề không hề đơn giản.
Cho đến nay, hệ số quy đổi này vẫn chưa được pháp luật quy định rõ ràng mà tùy thuộc vào tính chất của từng gói thầu, Tư vấn mời thầu sẽ dựa vào các điều kiện kỹ thuật, tài chính và thương mại để thiết lập cơng thức sao cho phù hợp nhất (xem Phụ lục 5A). Chẳng hạn như ở gói thầu “cung cấp thiết bị cho giải pháp tăng tốc bảo mật hệ thống website Báo Thanh Niên điện tử”, đơn vị tư vấn đề ra công thức như sau: (xem Phụ lục 5B)
GĐánh giá = GDT + ∑ GĐCi Trong đó:
GDT : là giá dự thầu sau khi sửa đổi hiệu chỉnh sai lệch
GĐCi: là giá điều chỉnh về một mặt bằng giá, được xác định theo công thức sau: GĐCi = Gxuất xứ + Gtiến độ + Gbảo hành
Trong đó, Gxuất xứ được xác định theo hệ số K có tính đến từng nhóm nước ưu tiên, tùy thuộc vào quan điểm Tư vấn mời thầu mà cơng thức này có nhiều cách thức xác định khác nhau. Trong gói thầu này, Tư vấn mời thầu xác định như sau:
Gxuất xứ = Gchào thầu x (1 - k) xem phụ lục 5B Ở các gói thầu khác, Tư vấn mời thầu thường đưa ra công thức chuyển đổi giá đánh giá như sau:
Gxuất xứ = Gchào thầu x k
Trong đó: K = 1,3 cho các nước sản xuất từ Asia; K = 1,2 cho các nước EU, G7 nhưng gia công lắp ráp ở Trung Quốc và K =1 cho các nước EU, G7.
Các hệ số (k) này hoàn toàn phụ thuộc vào quan điểm, kinh nghiệm và khả năng nhận thức của đơn vị Tư vấn. Mỗi Tư vấn khác nhau cũng sẽ có những sản phẩm khác nhau. Chính vì thế, cơng thức xác định giá đánh giá đang tiềm ẩn rất nhiều rủi ro và trong nhiều trường hợp, công thức này mang tính rất chủ quan sẽ loại bỏ một số Nhà thầu dù đủ khả năng đáp ứng được các tiêu chuẩn về chất lượng hàng hóa.
Vấn đề này, mặc dù Cục quản lý đấu thầu cũng nhận thức rõ trong Kết luận kiểm tra số 5580/BKHĐT-QLĐT về gói thầu máy phát điện của Đài phát thanh truyền hình An Giang và Ngân hàng VietinBank: “việc đưa ra hệ số này khơng có khoa học (như căn cứ
vào kinh nghiệm thực hiện trước đây, các công bố, nghiên cứu đã được công nhận về chất lượng liên quan đến xuất xứ hàng hóa…) dẫn đến khơng đảm bảo cơng bằng đối với hàng hóa có xuất xứ khác nhau, đặc biệt là hàng hóa sản xuất trong nước” (trang 4, Phụ
lục 6). Thế nhưng, những kết luận này cho đến nay vẫn chưa có biện pháp nào giải quyết tốt hơn trên thực tế.
Trong khi đó, thẩm định và phê duyệt HSMT dù pháp luật quy định rõ trong Luật đấu thầu năm 2013 và Nghị định 63/2014/NĐ-CP, thế nhưng, những điểm pháp lý này vẫn chưa được chú trọng một cách nghiêm túc trên thực tế, hoặc dù có thẩm định nhưng kết quả cũng hết sức qua loa, theo kiểu hình thức. Có ý kiến cho rằng nên thành lập một Hội đồng khoa học kinh tế - kỹ thuật tập hợp những chuyên gia giỏi, chuyên gia sâu về lĩnh vực máy móc, thiết bi ̣ cơng nghệ liên quan, như thế sẽ nâng cao tính khoa học và tính thuyết phục trong cơng thức xác định giá đánh giá. Tuy nhiên, với số lượng gói thầu triển khai rất nhiều và thời gian nghiên cứu xây dựng cũng không phải là tối ưu, ngoại trừ một số dự án mang tính đặc biệt. Do đó, chính “lỗ hỏng” pháp lý này đã trở thành cơ hội cho các bên thao túng và dẫn đến hoạt động đấu thầu kém chất lượng như hiện nay.