2.2 Những nguyên nhân dẫn đến thực trạng:
2.2.1 Yêu cầu về công khai, minh bạch trong đấu thầu
Minh bạch, công khai là những nguyên tắc cơ bản trong hoạt động đấu thầu, nó khơng chỉ là mục tiêu mà còn là điều kiện để ngăn ngừa và phòng chống tham nhũng. Công khai, minh bạch hiểu một cách nôm na là không “che đậy, giấu giếm”, khơng bí mật vì lợi ích của một cá nhân hoặc tổ chức nào đó mà cần thể hiện, bày tỏ các nội dung thông tin theo quy định cho mọi người có liên quan.60
Để thực hiện tốt mục tiêu này, Luật Đấu thầu Việt Nam địi hỏi các gói thầu phải được đăng tải cơng khai đồng thời trên Báo đấu thầu và Cổng thông tin đấu thầu quốc gia về kế hoạch lựa chọn nhà thầu; thông báo mời thầu và kết quả lựa chọn nhà thầu nhằm bảo đảm mọi nhà thầu đều có cơ hội tiếp cận các thơng tin bình đẳng như nhau. Bên cạnh đó, “đối với các nhà thầu khơng được lựa chọn, trong thông báo kết quả lựa chọn nhà thầu phải nêu rõ lý do nhà thầu không trúng thầu”, (khoản 3, Điều 42, Luật Đấu thầu
2013). Ngược lại, đối với các nhà thầu muốn tham gia, “phải đăng ký thông tin trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia mới thỏa điều kiện tư cách hợp lệ của nhà thầu”, (khoản 1,
Điều 5, Luật Đấu thầu 2013). Đây là những bước cải tiến rất quan trọng trong pháp luật đấu thầu, nhằm tăng cường và bảo đảm nguyên tắc công khai minh bạch trong các thủ tục về đấu thầu.
Tuy nhiên, trong thực tế áp dụng pháp luật đấu thầu cho thấy, sự thiếu minh bạch vẫn có thể xảy ra ở bất cứ giai đoạn nào trong quy trình tổ chức lựa chọn nhà thầu, thể hiện ở các khâu sau:
Chuẩn bị HSMT: ngay từ khi chuẩn bị hồ sơ mời thầu, các thông số kỹ thuật của
HSMT đã được cấu thành từ những thông số kỹ thuật của một hoặc một số nhà thầu nào đó, mặc dù Luật Đấu thầu đưa ra quy định hết sức khách quan, “hồ sơ mời thầu không được nêu bất cứ điều kiện nào nhằm hạn chế sự tham gia của nhà thầu hoặc nhằm tạo lợi thế cho một hoặc một số nhà thầu gây ra sự cạnh tranh khơng bình đẳng” , (khoản 2,
Điều 12, Nghị định 63/2014/NĐ-CP), hoặc “hồ sơ mời thầu không được nêu yêu cầu cụ
thể về nhãn hiệu, xuất xứ hàng hóa trong hồ sơ mời thầu”, (khoản 6, Điều 89, Luật đấu
thầu), tuy nhiên, sau khi mua HSMT, các nhà thầu đều có thể suy đốn rằng HSMT đang
60 Bộ Tư pháp & Bộ Kế hoạch đầu tư, Đề cương giới thiệu luật đấu thầu sửa đổi, 2013, Quan điểm chỉ đạo xây dựng luật đấu thầu;
được định hướng cho một loại sản phẩm nào đó, nói chính xác hơn là đang định hướng một nhà thầu nào.
Phát hành HSMT: quảng bá thông tin mời thầu được xác định là một khâu quan
trọng trong pháp luật các nước và định chế tài chính quốc tế. Sự quảng bá càng rộng rãi, càng công khai sẽ là điều kiện cần thiết để thu hút tối đa số lượng nhà thầu. Tuy nhiên, các Bên mời thầu hiện nay vẫn ln tìm cách hạn chế các thơng tin, thậm chí cố tình đăng sai lệch nhằm giảm áp lực cạnh tranh như tác giả đã phân tích.
Đánh giá HSDT: theo nghiên cứu của ADB và OECD, đánh giá HSDT và xác định
đơn vị trúng thầu thường bị thao túng bởi các động cơ tham nhũng.61 Chẳng hạn, đối với quy định về làm rõ HSDT, Tư vấn đánh giá thường sẳn sàng cho phép các nhà thầu thân quen bổ sung làm rõ hồ sơ, trong khi những quyền hạn này đối với các nhà thầu khác dường như bị tước mất. Thậm chí trong trường hợp nhà thầu thân quen khơng đáp ứng được yêu cầu, Bên mời thầu cũng có thể cứu vãn bằng cách lợi dụng quy định cho phép làm rõ HSDT nhằm bổ sung, thay thế và việc này có thể dẫn đến làm thay đổi bản chất năng lực của HSDT. Đây là một hành vi bị cấm trong đấu thầu, tuy nhiên trên thực tế các đơn vị Tư vấn thường thực hiện một cách khá tinh vi và trong một số trường hợp còn được sự đồng ý của cả Chủ đầu tư nên những hành vi như thế này rất khó được phát hiện.
Bên cạnh đó, phương pháp đánh giá HSDT cũng là một vấn đề cần đáng nói khi pháp luật hầu hết các nước (25 nước được nghiên cứu theo báo cáo của ADB/OECD trong quyển Curbing corruption in public procurement in Asia and the Pacific) đều áp dụng hai loại tiêu chuẩn để lựa chọn nhà thầu: (i) tiêu chuẩn tích cực (positive criteria) được áp dụng để xác định giá nhà thầu có lợi thế nhất, trong khi (ii) tiêu chuẩn tiêu cực (negative
criteria) lại liên quan đến tính hợp lệ của nhà thầu. Cả hai tiêu chuẩn này đều có thể bị
lạm dụng để trao hợp đồng cho một nhà thầu hoặc tùy tiện loại bỏ các đối thủ cạnh tranh. Đối với Luật Đấu thầu 2013 của Việt Nam, một trường hợp tương tự khi luật hiện hành cho phép sử dụng đồng thời 2 phương pháp để đánh giá về năng lực kỹ thuật của nhà thầu (phương pháp chấm điểm và phương pháp tiêu chí đạt/khơng đạt quy định tại khoản 4, Điều 39, Nghị định 63/2014/NĐ-CP). Trong đó, phương pháp chấm điểm theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới cho rằng tiềm ẩn nhiều ý chí chủ quan, tùy tiện và ảnh hưởng đến tính khách quan của q trình đánh giá.
Suy cho cùng, những hành vi thiếu minh bạch trên đều xuất phát từ việc thiếu vắng một cơ chế giám sát chặt chẽ và thường xuyên của các cơ quan quản lý hoạt động đấu thầu, điều này đã dẫn đến một cơ chế đấu thầu tùy tiện, khép kín và bóp méo tính cạnh tranh. Ngồi những phạm vi trên, tính khơng minh bạch cịn thể hiện ngay từ những khâu
61 ADB/OECD, Curbing corruption in public procurement in Asia and the Pacific, Item d. Selection of
đầu tiên khi xin chủ trương đầu tư và công khai sử dụng ngân sách chính phủ để đầu tư gói thầu.62 Theo cơng bố của Tổ chức Hợp tác Ngân sách Quốc tế (IBP), chỉ số Công khai ngân sách (OBI) của Việt Nam năm 2015 chỉ đạt 18/100 điểm, thấp hơn nhiều so với điểm trung bình tồn cầu là 45 điểm và thấp hơn rất nhiều so với hầu hết các nước trong khu vực (Indonesia (59 điểm), Malaysia (46), Thái Lan (42), đặc biệt là Philippines thuộc nhóm các nước có mức cơng khai ngân sách đáng kể (đạt 62 điểm)).
Một trong những nguyên nhân dẫn đến OBI của Việt Nam thấp là do việc phân bổ, sử dụng ngân sách nhà nước chưa công khai, chưa minh bạch và hạn chế người dân tham gia vào những vấn đề về ngân sách.63 Qua đó, hạn chế các cơ hội giám sát của cộng đồng và các thể chế giám sát khác trong quy trình ngân sách. Có lẽ cũng chính vì thế mà gần đây Chính phủ đã đề xuất Bộ Tài chính và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải công khai báo cáo tài chính nhà nước cấp tỉnh (bắt đầu thực hiện từ 2018), cho thấy một bước tiến quan trọng trong việc minh bạch, công khai về ngân sách quốc gia.