2.2 Những nguyên nhân dẫn đến thực trạng:
2.2.3 Năng lực của tổ chức, cá nhân tham gia lựa chọn nhà thầu
Như phân tích trên, đấu thầu là hoạt động mang tính chun nghiệp, bài bản, địi hỏi người hành nghề phải hội đủ những tiêu chuẩn nhất định về trình độ chun mơn, kinh nghiệm và đạo đức nghề nghiệp trong lĩnh vực tư vấn. Bởi đây là đội ngũ trực tiếp có vai trị quyết định chất lượng của hoạt động đấu thầu khi pháp luật đấu thầu đang tin cậy và giao phó một số quyền năng cho chính đội ngũ này. Bên cạnh đó, hầu hết các chủ đầu tư đều không đáp ứng các điều kiện năng lực nên thường thuê Tư vấn để thực hiện thay các cơng việc liên quan đến tồn bộ q trình tổ chức lựa chọn nhà thầu.
Song bên cạnh các Công ty tư vấn đáp ứng được các điều kiện năng lực kinh nghiệm, hiểu biết pháp luật đầy đủ thì trong nhiều trường hợp cũng xuất hiện các Công ty tư vấn chưa đáp ứng được yêu cầu, hạn chế kiến thức pháp luật, thậm chí thấp kém về đạo đức đã sẳn sàng đứng ra dàn xếp, thông đồng và thực hiện các hành vi môi giới dẫn đến chất lượng hoạt động đấu thầu chưa đạt các mục tiêu mong muốn.
Cần nói thêm rằng, về chất lượng đội ngũ đấu thầu, trong một thời gian dài Nghị định 85/2009/NĐ-CP quy định điều kiện năng lực cá nhân tham gia mời thầu một cách rất đơn giản, chỉ cần “am hiểu pháp luật đấu thầu; có kiến thức về quản lý dự án và có trình
độ chun mơn phù hợp với yêu cầu của gói thầu”, (khoản 1, Điều 9, Nghị định
85/2009/NĐ-CP ) là có thể tham gia mà bất chấp quy mơ, tính chất, giá trị gói thầu là bao nhiêu. Đối với thành viên “tổ chuyên gia”, mặc dù có yêu cầu cao hơn nhưng cũng chỉ buộc phải trải qua lớp học 03 ngày (điều kiện để cấp chứng chỉ đấu thầu theo quy định tại khoản 3, Điều 5, Nghị định 85/2009/NĐ-CP) và có tối thiểu 3 năm kinh nghiệm trong lĩnh vực liên quan. Vì thế khi lập HSMT, hầu hết các Bên mời thầu đều không thể tự mình thiết lập các đặc tính kỹ thuật của hồ sơ mà phải nhờ từ chính các Nhà thầu tham gia, tư vấn giúp HSMT. Với hành vi này, Tư vấn vừa vi phạm nguyên tắc xung đột lợi ích, vừa vi phạm nguyên tắc cạnh tranh dẫn đến kết quả đấu thầu không công bằng và đảm bảo minh bạch như thời gian qua. Thậm chí có Tư vấn cịn khơng nắm vững quy định pháp luật, kiến thức nghề nghiệp không đầy đủ dẫn tới chất lượng HSMT, công tác chấm thầu và lựa chọn nhà thầu không được đảm bảo.
Với Luật Đấu thầu năm 2013, mặc dù mới được sửa đổi nhưng nhìn chung vẫn không mang lại một bước cải cách nào đáng kể. Cụ thể, khoản 1, Điều 16, Luật Đấu thầu 2013 quy định rằng: “Cá nhân tham gia hoạt động đấu thầu phải có chứng chỉ đào tạo về
đấu thầu và có trình độ chun mơn, năng lực, kinh nghiệm, ngoại ngữ phù hợp với yêu cầu của gói thầu”. Trong khi đó, khoản 2, Điều 7, thông tư 03/2016/TT-BKHĐT vẫn tiếp
tục quy định “thời lượng của mỗi khóa đào tạo đấu thầu cơ bản tối thiểu là 24 tiết học tương đương 03 ngày”. Chỉ đối với cá nhân thuộc tổ chức đấu thầu chuyên nghiệp, doanh
nghiệp, đơn vị hoạt động tư vấn đấu thầu thì địi hỏi trình độ đại học trở lên và phải có chứng chỉ hành nghề hoạt động đấu thầu.
Ngồi các hạn chế về chun mơn, chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp cũng là vấn đề cần đáng nói trong lĩnh vực tư vấn hoạt động đấu thầu. Bởi một số đơn vị tư vấn, dù đáp ứng được các yêu cầu về năng lực chun mơn, song cũng chủ yếu hoạt động vì mục đích mơi giới, đứng ra dàn xếp, thơng đồng giữa Chủ đầu tư với các Nhà thầu, lồng ghép các tiêu chí hoặc yêu cầu quá đáng nhằm "giăng bẫy" các nhà thầu khác trong quá trình thiết lập hồ sơ. Bên cạnh đó, khơng thực hiện đúng các quy định về đảm bảo cạnh tranh như
không cho phép các Nhà thầu khác quyền được bổ sung làm rõ HSDT hoặc nếu có cũng là đánh đố vì khơng nhà thầu nào đáp ứng kịp thời gian.66
Chính những nguyên nhân trên làm cho hoạt động đấu thầu chưa thật sự mang lại hiệu quả, bởi kinh nghiệm và trình độ của Tư vấn đấu thầu đơi khi cịn thấp hơn cả các Nhà thầu tham gia. Cộng thêm các công tác nghiệm thu dễ dãi đã góp phần làm cho chất lượng hàng hố dịch vụ sau đấu thầu khơng tương xứng với chi phí đầu tư.
2.2.4 Trách nhiệm quản lý của các cơ quan nhà nước về hoạt động đấu thầu:
Một trong những biện pháp quyết tâm phòng chống tham nhũng được thể hiện trong Luật Đấu thầu đó là tăng cường phân cấp quản lý cho các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương về nhiệm vụ theo dõi, quản lý hoạt động đấu thầu, cụ thể:
Bộ Kế hoạch và Đầu tư “chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về hoạt động đấu thầu trên phạm vi cả nước” (Điều 83, Luật Đấu thầu
2013).
Bộ, cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đấu thầu, (Điều 84, Luật Đấu thầu 2013).
Đối với Người có thẩm quyền, có trách nhiệm“cử cá nhân hoặc đơn vị có chức năng
quản lý về hoạt động đấu thầu tham gia giám sát, theo dõi việc thực hiện của chủ đầu tư, bên mời thầu trong quá trình lựa chọn nhà thầu.”, (khoản 1, Điều 126, Nghị định 63/2014/NĐ-CP).
Bên cạnh đó, kiểm tốn, dù không phải là cơ quan được giao nhiệm vụ trực tiếp giám sát các thủ tục đầu tư mà chỉ là một gói thầu phục vụ cho việc quyết toán dự án. Song với trách nhiệm giám sát tài chính của mình, kiểm tốn cũng có vai trị kiểm tra tính chấp hành các thủ tục lựa chọn nhà thầu trong quá trình Chủ đầu tư thực hiện dự án.
Như vậy, với một quy trình kiểm sốt chặt chẽ như trên, vấn đề đặt ra là liệu cơ chế giám sát này có phát hiện kịp thời và chấn chỉnh các hành vi tiêu cực xảy ra trong thực tế hay không? Câu trả lời nếu không né tránh sẽ là Không, mà hầu hết các vụ án nghiêm trọng đều bắt nguồn từ việc khiếu nại, khiếu kiện của các nhà thầu hoặc thông qua giám sát cộng đồng và các kênh truyền thơng báo chí. Chẳng hạn như những nghi vấn tham nhũng và sai phạm của Ban Quản lý dự án PMU Đông Tây trước đây lại bắt nguồn từ một vụ án điều tra ở Nhật theo yêu cầu của Tòa án Quận hạt Tokyo vào năm 2008; hay vụ án PMU18 lại bắt nguồn từ một vụ việc khác có liên quan đến cá độ bóng đá. Trong khi đó, khiếu kiện Chủ đầu tư và Bên mời thầu lại là một điều tối kỵ trong cách suy nghĩ của các nhà thầu, bởi chắc chắn rằng sẽ để lại một điều tiếng khơng tốt. Chính vì thế, trong đa số
66 Cần “siết” quản lý hoạt động tư vấn đấu thầu, http://baodautu.vn/can-siet-quan-ly-hoat-dong-tu-van-
trường hợp các Nhà thầu đều lặng lẽ trôi qua để giữ mối quan hệ tốt đẹp và còn gặp lại ở những gói thầu khác. Do đó, cơ chế bảo đảm minh bạch trong đấu thầu một lần nữa đã giảm đi tính hiệu quả.
Bên cạnh đó, quy phạm về trách nhiệm kiểm tra, giám sát của người có thẩm quyền dường như chưa phải là một quy định mang tính bắt buộc, bởi “Người có thẩm quyền quyết định và chỉ đạo việc giám sát, theo dõi hoạt động đấu thầu đối với các gói thầu khi thấy cần thiết”, (khoản 2, Điều 126, Nghị định 63/2013/NĐ-CP). Với những quy phạm
mang tính tùy nghi như trên, có thể hiểu rằng khơng phải bất cứ gói thầu nào cũng được tiến hành theo dõi, giám sát. Những quy định thế này sẽ vừa rất khó thực hiện, vừa tạo khe hở cho một số đối tượng cố ý lợi dụng để thực hiện các hành vi vi phạm. Trên thực tế việc “không cần thiết” có lẽ cũng xảy ra nhiều, khi các chủ đầu tư thường được cấp trên ủy quyền “chịu trách nhiệm về tồn bộ q trình tổ chức lựa chọn nhà thầu” nhằm đơn giản hóa các thủ tục đầu tư dự án.67 Hơn nữa, cơ chế “kiểm tra” cũng không phải được tiến hành một cách thường xuyên mà chỉ tiến hành “theo kế hoạch định kỳ hoặc đột xuất khi
có vướng mắc, kiến nghị hoặc yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, người có thẩm quyền của cơ quan kiểm tra”, (khoản 1, Điều 125, Nghị định
63/2014). Do đó, với cơ chế này, các Chủ đầu tư và Tư vấn mời thầu sẽ còn nhiều cơ hội tạo ra những luật chơi riêng hoặc hình thành những quy trình đấu thầu đầy khép kín.
So với các tổ chức tài chính quốc tế, một cơ chế giám sát sẽ hoàn toàn khác biệt khi sự kiểm sốt dường như đã ln sẵn sàng ở bất cứ giai đoạn nào trong quy trình đấu thầu. Cụ thể, tất cả các hồ sơ trước khi ban hành đều phải được kiểm soát một cách kỹ lưỡng, mặc dù bên vay đã sử dụng các mẫu hồ sơ quy định từ các tổ chức này ban hành. Theo hướng dẫn của Ngân hàng Thế giới, trong quyển Guilines Procurement of Goods, Works, and Non-consulting Services 2011, quy trình kiểm tra này được thể hiện ở các giai đoạn như sau:
- Giai đoạn đăng tải thông tin mời thầu (Notification and Advertising): “Bên vay phải
chuẩn bị và nộp lên Ngân hàng một Thông báo đấu thầu chung. Ngân hàng sẽ sắp xếp để đăng tải thông báo này trên báo điện tử Kinh doanh Phát triển của Liên Hợp Quốc (UNDB online) và trên trang web liên kết bên ngoài của Ngân hàng”, mục
2.7, tr.11;
- Chuẩn bị phát hành HSMT: “trước khi mời thầu, Bên vay phải nộp lên cho Ngân hàng nhận xét bản dự thảo hồ sơ mời thầu, bao gồm thư mời thầu; chỉ dẫn cho nhà thầu, trong đó mơ tả căn cứ để đánh giá hồ sơ dự thầu và trao thầu; các điều kiện hợp đồng và thơng số kỹ thuật cho cơng trình xây lắp, cung cấp hàng hóa, hoặc lắp
67 Tờ trình số 202/TTr-CP, ngày 21/5/2013 của Chính phủ về các nội dung đổi mới của dự thảo sửa đổi luật, “Dự thảo Luật tiếp tục giao người quyết định đầu tư (người có thẩm quyền), chủ đầu tư chịu trách nhiệm về tồn bộ q trình tổ chức lựa chọn và thực hiện gói thầu”, tại khoản 10, Phần V.
đặt thiết bị, v.v. Bên vay cũng phải sửa đổi các tài liệu nói trên khi Ngân hàng có yêu cầu. Các sửa đổi tiếp theo phải được Ngân hàng ra quyết định không phản đối trước khi phát hành”, Phụ lục 1, tr.38;
- Công bố kết quả lựa chọn nhà thầu: “trước khi chính thức trao quyết định thầu, Bên
vay phải cung cấp cho Ngân hàng một báo cáo chi tiết vào thời điểm phù hợp để Ngân hàng đủ thời gian xem xét về việc đánh giá và so sánh các hồ sơ dự thầu”,
Phụ lục 1, tr.38; hoặc trong trường hợp hủy thầu “Cần phải có quyết định khơng phản đối của Ngân hàng trước khi loại bỏ tất cả mọi hồ sơ dự thầu, để mời thầu lại”, mục 2.64, tr.26.
Với quy trình giám sát như trên, có lẽ sẽ phịng ngừa được tối đa các hành vi tiêu cực trong hoạt động đấu thầu, đồng thời bảo đảm thu hút được tối đa số lượng nhà thầu tham gia, vì thế sẽ đảm bảo nguồn vốn đầu tư được hiệu quả. Thiết nghĩ, đây sẽ là một quy trình mẫu cho pháp luật đấu thầu Việt Nam, nhằm góp phần cải thiện chất lượng hoạt động đấu thầu và đảm bảo việc sử dụng nguồn vốn có hạn của Nhà nước được hiệu quả.