7. Kết cấu của luận văn
1.2. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.2.5. Quy trình quản lý đầu tư cơng
- Xác định mục tiêu kinh tế - xã hội, ngành, lĩnh vực:
Chỉ tiêu này được đánh giá rất kém cho trường hợp khơng có quy hoạch, kế hoạch; kém cho trường hợp có quy hoạch và kế hoạch trong các ngành, lĩnh vực then chốt nhưng khơng có ước tính chi phí; khá cho trường hợp có quy hoạch, kế hoạch và ước tính chi phí cho những ngành, lĩnh vực then chốt; tốt cho trường hợp có quy hoạch, kế hoạch đầu tư công bao gồm tất cả các ngành, lĩnh vực với đầy đủ ước tính chi phí đầu tư và chi phí vận hành, bảo dưỡng.
- Sự phù hợp của đề xuất dự án:
Tỷ lệ % dự án được phê duyệt chủ trương đầu tư phù hợp với quy hoạch, kế hoạch được sử dụng để đánh giá hiệu quả đề xuất dự án.
- Phân tích kinh tế dự án đầu tư:
Theo chuẩn mực chung, phân tích kinh tế (phân tích lợi ích - chi phí hoặc chi phí – hiệu quả) là bắt buộc đối với dự án cơng nhằm tìm ra một phương án (chọn ra một đề xuất) sử dụng nguồn lực công tốt hơn trên cơ sở gia tăng thặng dư người tiêu dùng đối với những hàng hóa, dịch vụ thích hợp (Nguyễn Hồng Thắng, 2010). Theo
quy định hiện hành của Chính phủ, đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội dự án đầu tư công là bắt buộc. Trong thực tế, đối với dự án đầu tư mà lợi ích đo được bằng tiền (xây dựng hệ thống cấp nước, cấp điện, viễn thơng, cầu - đường có thu phí,…) thì phân tích lợi ích - chi phí thường được áp dụng; đối với dự án đầu tư mà lợi ích khơng đo được bằng tiền thì phương án đầu tư có chi phí thấp nhất được chọn; đối với dự án đầu tư nhỏ (dưới 15 tỷ đồng), phân tích kinh tế thường bị lờ đi.
- Năng lực thẩm định dự án đầu tư:
Đo lường năng lực thẩm định dự án bằng tỷ lệ % đội ngũ chuyên gia thẩm định của cấp quyết định đầu tư được đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng thẩm định, bao gồm thẩm định kinh tế, tài chính và các khía cạnh khác của dự án đầu tư.
- Sự độc lập trong thẩm định dự án công:
Theo chuẩn mực chung, cơ quan thẩm định dự án phải độc lập trong đánh giá dự án nhằm đảm bảo sự vơ tư, loại bỏ hồn tồn mọi sự thiên lệch và đảm bảo cho kết quả thẩm định đáng tin cậy. Chỉ tiêu này được đánh giá rất kém cho trường hợp khơng có thẩm định dự án, trung bình cho trường hợp có thẩm định nhưng có sự thỏa hiệp trong quá trình thẩm định và tốt cho trường hợp dự án được thẩm định bởi một cơ quan thẩm định độc lập.
- Chi ngân sách cho hoạt động và duy tu, bảo dưỡng tài sản:
Việc lựa chọn dự án đầu tư để phân bổ vốn thực hiện phải gắn liền với chu trình ngân sách nhằm đảm bảo sự bền vững của đầu tư về kinh tế, tài chính, mơi trường, xã hội và các lợi ích khác. Do vậy, ngân sách dành cho hoạt động và duy tu bảo dưỡng tài sản hiện có phải được ưu tiên. Sự ưu tiên ngân sách cho vận hành, bảo dưỡng tài sản công thể hiện ở tỷ lệ tăng trưởng ngân sách vốn so với tỷ lệ tăng trưởng ngân sách cho vận hành, bảo dưỡng tài sản hiện có.
- Trình tự ưu tiên trong đầu tư cơng:
Căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, chính quyền địa phương xác lập các ưu tiên trong đầu tư công được quy định bằng các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu tư trong mỗi giai đoạn 5 năm để làm cơ sở lập, phân bổ vốn đầu tư hằng năm đảm bảo sự cơng khai, minh bạch, đúng trình tự, thủ
tục. Tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả là tỷ lệ vốn đầu tư được phân bổ cho các ngành, lĩnh vực, mục tiêu ưu tiên theo đúng nguyên tắc đã xác lập ban đầu.
- Tỷ lệ hồn thành chương trình, dự án đầu tư cơng:
Theo quy định của Chính phủ, các dự án đầu tư nhóm C bố trí vốn thực hiện khơng q 3 năm, dự án nhóm B khơng quá 4 năm nhằm đảm bảo sự tập trung vốn đầu tư, tránh tình trạng dàn trải trong đầu tư gây thất thốt, lãng phí vốn. Luận văn sử dụng tỷ lệ giữa tổng ngân sách vốn hằng năm so với tổng mức đầu tư của tất cả các dự án được bố trí kế hoạch vốn để đánh giá sự tập trung và hiệu quả phân bổ nguồn lực.
- Đấu thầu dự án công:
Đấu thầu lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hóa và xây lắp dự án các dự án cơng là bắt buộc. Tùy theo quy mơ, tính chất của gói thầu mà bên mời thầu áp dụng các hình thức lựa chọn nhà thầu phù hợp: đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu, mua sắm trực tiếp, chào hàng cạnh tranh và tự thực hiện. đối với các gói thầu có giá trong hạn mức chỉ định thầu nhưng xét thấy khơng cần thiết thì tổ chức đấu thầu (Nghị định 85/2009/NĐ-CP). Các trường hợp được chỉ định thầu bao gồm: dịch vụ tư vấn dưới 3 tỷ đồng, mua sắm hàng hóa dưới 2 tỷ đồng, xây lắp dưới 5 tỷ đồng và gói thầu bí mật quốc gia, cấp bách vì lợi ích quốc gia và một số trường hợp đặc biệt khác.
Ở cấp độ địa phương, vì khơng có dự án thuộc bí mật quốc gia, dự án cấp bách vì lợi ích quốc gia nên hình thức đấu thầu rộng rãi là mặc định và thông dụng nhất. Do vậy, tỷ lệ % tổng giá trị các hợp đồng được triển khai thực hiện trên cơ sở đấu thầu rộng rãi được chọn làm thước đo hiệu quả thực hành đấu thầu dự án công.
- Tiến độ giải ngân vốn đầu tư:
Tiến độ giải ngân vốn đầu tư thể hiện sự kịp thời và năng lực tổ chức thực hiện dự án của chủ đầu tư. Theo quy định hiện hành, ngân sách vốn năm t phải giải ngân xong trước 31/01 năm t+1. Do vậy, tỷ lệ giữa tổng số vốn đầu tư bị điều chuyển và được phép chuyển nguồn sang năm sau so với tổng ngân sách vốn được sử dụng.
Tỷ lệ giải ngân, đây là một chỉ tiêu tổng hợp phản ánh kết quả giải ngân nguồn vốn của một ngành hoặc địa phương tại một một thời điểm, được tính bằng tỷ số vốn đã giải ngân trên tổng số vốn kế hoạch được giao hàng năm
- Sự hiệu quả của q trình kiểm sốt nội bộ:
Pháp luật quy định rằng, giải ngân vốn đầu tư chỉ được thực hiện cho các chi phí liên quan đến dự án, cho những khoản chi thích hợp nhằm thực hiện các mục tiêu của dự án đầu tư, đảm bảo tính kinh tế và hiệu quả, đồng thời tuân thủ đúng trình tự, thủ tục, hồ sơ thanh toán vốn đầu tư. Tuy nhiên, đơi khi vì lý do khách quan hay có chủ ý, chủ đầu tư đề nghị cơ quan tài chính thanh tốn vượt khối lượng, định mức, khơng đúng quy định gây thất thốt vốn đầu tư. Nhằm đo lường hiệu quả của quá trình kiểm sốt nội bộ, luận văn sử dụng tỷ lệ vốn đầu tư bị cơ quan tài chính từ chối thanh tốn so với đề nghị thanh toán của chủ đầu tư.
- Điều chỉnh dự án đầu tư:
Trong quá trình thực hiện dự án, có thể xuất hiện những thay đổi làm phát sinh chi phí đầu tư như thay đổi quy mô, công nghệ, thiết kế, trượt giá,…Tỷ lệ dự án đầu tư phải điều chỉnh trong quá trình triển khai thực hiện do thay đổi mục tiêu, quy mô, tiến độ, tổng mức vốn, nguồn vốn…được sử dụng để đánh giá sự phù hợp, hiệu suất và hiệu quả của dự án đầu tư trong quá trình thực hiện, đồng thời phản ảnh chất lượng của công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư.
- Sự tham gia của công chúng:
Công khai nội dung dự án đầu tư, ngân sách đầu tư, loại hợp đồng, thời gian thực hiện,…cho công chúng là biện pháp hữu hiệu để nhân dân tham gia giám sát, phát hiện và ngăn chặn tham nhũng, thất thốt, lãng phí. Tỷ lệ xã có tổ chức thực hiện công tác giám sát đầu tư cộng đồng được sử dụng để đánh giá mức độ tiếp cận các thơng tin về chương trình, dự án đầu tư và sự tham gia của người dân đối với các chương trình, dự án đầu tư cơng. Sự tham gia của công chúng đối với đầu tư công được thực hiện theo Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18/4/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng.
Khi dự án hoàn thành giai đoạn xây dựng, các kiểm tra, đối chiếu kết quả đầu ra với dự án được duyệt sẽ được tiến hành nhằm đảm bảo khối lượng, chất lượng dự án, đồng thời hiệu chỉnh các sai lệch trước khi nghiệm thu đưa vào khai thác sử dụng. Do vậy, luận văn đo lường tỷ lệ phần trăm dự án phù hợp tiêu chuẩn chất lượng để đánh giá chất lượng sản phẩm đầu ra của dự án đầu tư cơng.
- Quyết tốn dự án hồn thành:
Theo quy định của Chính phủ, chủ đầu tư phải lập báo cáo quyết toán dự án hoàn thành sau 12 tháng kể từ ngày nghiệm thu đưa vào sử dụng đối với dự án quan trọng quốc gia, 9 tháng đối với dự án nhóm A, 3 tháng đối với dự án dưới 1 tỷ đồng và 6 tháng đối với dự án còn lại.
- Đánh giá đầu tư:
Theo quy định của Chính phủ, dự án đầu tư từ nhóm B trở lên phải tiến hành đánh giá ban đầu và đánh giá kết thúc. Nội dung đánh giá ban đầu gồm: đánh giá quá trình chuẩn bị đầu tư, khả năng huy động các nguồn lực để thực hiện các mục tiêu dự án, vướng mắc phát sinh mới xuất hiện so với thời điểm duyệt dự án, đề xuất biện pháp giải quyết. Nội dung đánh giá kết thúc gồm cả 5 tiêu chí: hiệu suất, hiệu quả, tác động, mức độ phù hợp và tính bền vững của dự án, đồng thời rút ra bài học kinh nghiệm và đề xuất các khuyến nghị cần thiết. Chủ đầu tư tự thực hiện các đánh giá này Phân loại dự án theo Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng dự án. Nội dung đánh giá đầu tư thực hiện theo Nghị định 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 của Chính phủ hoặc thuê đơn vị tư vấn có đủ năng lực để thực hiện đánh giá. Luận văn xem xét chỉ tiêu này bằng tỷ lệ % dự án nhóm B có đánh giá đầu tư.
- Kiểm tốn chi đầu tư cơng:
Theo thông lệ chung, chi tiêu cơng nói chung và chi đầu tư công phải được kiểm toán 100% theo đúng chuẩn mực kiểm toán; phạm vi kiểm toán bao gồm kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động.