7. Kết cấu của luận văn
2.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
2.2.1. Thực trạng quản lý đầu tư công từ ngân sách nhà nước Huyện Cái Nước, tỉnh
tỉnh Cà Mau
2.2.1.1. Công tác hoạch định đầu tư công
Xác định mục tiêu kinh tế - xã hội, ngành, lĩnh vực
Từ năm 2011 đến 2015, huyện đã phê duyệt mới và phê duyệt điều chỉnh 17 đồ án quy hoạch (gồm 8 đồ án quy hoạch xây dựng nông thôn mới cấp xã, 4 dự án quy hoạch điều chỉnh quy hoạch Trung tâm xã; quy hoạch trung tâm xã Khánh Thuận, 4 dự án quy hoạch ngành, 1 quy hoạch xây dựng chợ); nâng tổng số đồ án quy hoạch còn thời hạn thực hiện trên địa bàn huyện lên 45 đồ án.
Nhìn chung, cơng tác lập quy hoạch được chính quyền địa phương rất quan tâm. Tất cả các ngành, lĩnh vực then chốt đều có quy hoạch để định hướng hoạt động đầu tư song hầu hết các đồ án quy hoạch chỉ dừng lại ở quan điểm, mục tiêu, định hướng đầu tư và các giải pháp chung có tính ngun tắc để phục vụ cơng tác quản lý. Một số đồ án có xác định các dự án đầu tư cụ thể, dự kiến tổng mức vốn đầu tư nhưng không chỉ ra được nguồn vốn đầu tư và/hoặc giải pháp huy động vốn.
Cụ thể, Đồ án Quy hoạch thủy lợi huyện Cái Nước đến năm 2020 có tổng mức vốn đầu tư là 1.030 tỷ đồng, gấp 8,5 lần tổng vốn đầu tư thủy lợi do huyện Cái Nước quản lý trực tiếp giai đoạn 2011 -2015; đồ án Quy hoạch cấp nước nơng thơn
đến năm 2020 có tổng mức đầu tư là 74 tỷ đồng, gấp 8,7 lần tổng vốn đầu tư cấp nước cả giai đoạn 5 năm 2011-2015. Có thể nói rằng, hầu hết quy hoạch chưa tính đến khả năng tài chính nên khơng có tính khả thi.
Sự phù hợp của đề xuất dự án
Khảo sát 25 dự án khởi công mới giai đoạn 2011-2015 cho thấy, hầu hết dự án đầu tư đều phù hợp với quy hoạch nhưng có đến 17 dự án, tương đương tỷ lệ 68% dự án không nằm trong kế hoạch đầu tư cơng do UBND huyện phê duyệt, trong đó các ngành, lĩnh vực có dự án thực hiện ngồi kế hoạch nhiều nhất giao thơng vận tải với 8 dự án (chiếm 32,0%), văn hóa xã hội có 7 dự án (chiếm 28,0%) và an ninh quốc phịng có 2 dự án (chiếm 8,0%).
Điều này nói lên rằng, khơng chỉ quy hoạch kém mà ngay cả lựa chọn dự án đầu tư cơng cũng trong tình trạng khơng phù hợp với quy hoạch.
Thực trạng kế hoạch hóa vốn đầu tư cơng từ NSNN
Trong giai đoạn 2005 - 2015, việc lập kế hoạch vốn đầu tư công từ NSNN ở Huyện Cái Nước được thực hiện khá tốt. Kế hoạch vốn đầu tư công từ NSNN huyện được xây dựng đã bám sát kế hoạch và yêu cầu đầu tư công từ NSNN của huyện. Huyện Cái Nước xác định tập trung đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông, y tế, giáo dục đào tạo (UBND Huyện Cái Nước, 2005). Đây được xem là 3 lĩnh vực then chốt tạo điều kiện thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - xã hội của Huyện. Tùy theo tình hình thực hiện mà UBND huyện có văn bản đề nghị UBND tỉnh phê duyệt điều chỉnh phân bổ vốn cho các hạng mục cơng trình.
Tuy nhiên, việc lập kế hoạch ngân sách (trong đó có kế hoạch chi đầu tư cơng từ NSNN) trên địa bàn huyện vẫn được thực hiện theo kế hoạch ngân sách hàng năm mà chưa có kế hoạch ngân sách trung - dài hạn, nên vốn đầu tư công từ NSNN chủ yếu tập trung vào các vấn đề chi tiêu trước mắt. Giữa lập kế hoạch vốn đầu tư cơng và kế hoạch tài chính chưa có sự liên kết chặt chẽ.
Thực trạng phân bổ vốn đầu tư công từ NSNN
các đơn vị theo phân cấp. Hình 2.2 thể hiện vốn đầu tư cơng từ NSNN phân theo cấp quản lý ở Huyện Cái Nước trong giai đoạn 2005 – 2015, tổng nguồn vốn đầu tư công từ NSNN tại Huyện Cái Nước là 355 tỷ đồng, trong đó vốn ngân sách cấp tỉnh và Trung ương là 176,8 tỷ đồng, chiếm 49,8%; vốn ngân sách Huyện Cái Nước là 178,2 tỷ đồng, chiếm 50,2%.
Hình 2.2: Nguồn vốn đầu tư cơng từ NSNN Huyện Cái Nước 2005 - 2015
Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Cà Mau (2016)
Trong thời gian qua, Huyện Cái Nước đã thực hiện tốt việc giao sớm chỉ tiêu kế hoạch vốn đầu tư công ngay từ tháng 10 năm trước để không làm chậm thời gian thực hiện của các địa phương, đơn vị. Đây là một bước chuyển biến tích cực trong cơng tác quản lý vốn đầu tư công ở Huyện Cái Nước. Tuy nhiên, việc phân bổ vốn đầu tư công từ NSNN vẫn chưa quan tâm đầy đủ tới kết quả đầu ra của quá trình đầu tư. Việc đánh giá, phân tích và dự báo nguồn vốn đầu tư cơng từ NSNN cịn rất hạn chế.
Thực trạng quản lý quá trình chuẩn bị đầu tư cơng từ NSNN
Hình 2.3 cho thấy 3 lĩnh vực có tỷ lệ dự án khơng phân tích kinh tế nhiều nhất là: (1) Văn hóa du lịch (83,6%); (2) Giao thông (82,8%); (3) Quản lý nhà nước, an
ninh, quốc phòng (80,6%). Đa số các dự án không phân tích phân tích tài chính, kinh tế, xã hội mơi trường đều có vốn dưới 5 tỷ đồng.
Tỷ lệ dự án đầu tư chỉ lập báo cáo kinh tế kỹ thuật và đi thẳng vào thiết kế bản vẽ thi công mà khơng tiến hành các phân tích lựa chọn phương án đầu tư, phân tích tài chính, kinh tế, xã hội và môi trường là 394 dự án, tương đương với tỷ lệ 71,4%.
Ngoài ra, tất cả dự án đều không áp dụng khung logic trong lập, thẩm định, phê duyệt dự án và theo dõi, đánh giá kết quả thực hiện dự án đầu tư cơng (Phịng Kế hoạch – Kế hoạch huyện Cái Nước, 2016).
Hình 2.3: Tỷ lệ dự án đầu tư cơng có phân tích kinh tế
Nguồn: Phịng Tài chính – Kế hoạch huyện Cái Nước và tính tốn của tác giả, 2016
Nhìn chung cơng tác chấp thuận, phê duyệt chủ trương đầu tư đối với các dự án đầu tư công từ NSNN trên địa bàn Huyện Cái Nước đều tuân thủ các quy định của pháp luật, chưa phát hiện trường hợp nào thực hiện sai so với quy định (UBND Huyện Cái Nước, 2015).
Công tác lập, thẩm định dự án đầu tư công trên địa bàn Huyện Cái Nước được thực hiện đúng các quy định của Luật xây dựng, Luật Đầu tư công, Luật NSNN (UBND Huyện Cái Nước, 2015). Chỉ những tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện về năng lực hoạt động xây dựng, hành nghề xây dựng (chuyên môn, kinh nghiệm, đạo đức nghề nghiệp, tài chính, nhân lực) mới được tham gia các hoạt động xây dựng.
Nhiệm vụ thẩm định dự án đầu tư trên địa bàn huyện Cái Nước được giao cho Phòng Tài chính – Kế hoạch làm đầu mối thực hiện. Bộ máy thực hiện công tác thẩm định hiện có 4 người, trong đó có 2 kỹ sư xây dựng và 2 cử nhân kinh tế. Ngoại trừ được tập huấn các kiến thức pháp luật về đầu tư, đội ngũ này chưa qua đào tạo chuyên sâu về thẩm định dự án đầu tư, đặc biệt là thẩm định kinh tế.
Bảng 2.4: Năng lực thẩm định dự án của huyện Cái Nước giai đoạn 2005 – 2015 Khoản mục 2005 - 2010 2011 - 2015 Tổng
Tổng số dự án 268 284 552
Số lượng cán bộ thẩm định 4 4 4
Số lượng dự án thẩm đinh/1 cán bộ 67 71 138
Tỷ lệ dự án/cán bộ thẩm định/năm 11,2 14,2 12,5
Nguồn: Phịng Tài chính – Kế Hoạch Cái Nước và tính tốn của tác giả, 2016
Bảng 2.4 cho thấy, trong suốt giai đoạn 2005 – 2015 mỗi cán bộ thẩm định của huyện Cái Nước đã thực hiện thẩm định trung bình 138 dự án, tương đương với mỗi năm thực hiện thẩm định 12,5 dự án. Nếu tất cả các dự án đều ở nhóm C thì thời gian 1 cán bộ dành để thẩm định theo quy định là 12,5 dự án x 20 ngày/dự án = 250 ngày, trường hợp có dự án nhóm B thì thời gian sẽ tăng thêm. Số ngày làm việc thực tế chưa vượt quá 250 ngày/năm, dẫn đến chất lượng thẩm định không cao. Bảng 2.5: Kết quả thẩm định đầu tư công từ NSNN Huyện Cái Nước 2005 - 2015
Stt Chỉ tiêu 2005 - 2010 2011 - 2015 2005 - 2015 1 Tổng số dự án 268,0 284,0 552,0 2 Tổng mức đầu tư Chủ đầu tư trình 151,2 228,2 379,4 Kết quả thẩm định 148,4 224,4 372,8 3 Bị cắt giảm Tổng số 2,8 3,8 6,6 Tỷ lệ 1,9 1,7 1,8
Nguồn: Phòng TCKH Huyện Cái Nước (2016)
Bảng 2.5 cho thấy trong giai đoạn 2005 – 2015 tổng số dự án thẩm định là 552 dự án, tổng mức đầu tư do chủ đầu tư trình là 379,4 tỷ đồng; kết quả thẩm định tổng
mức đầu tư là 372,8 tỷ đồng. Số tiền bị cắt giảm qua thẩm định là 6,6 tỷ đồng bằng 1,8% tổng mức đầu tư do chủ đầu tư trình.
2.2.1.2. Cơng tác tổ chức thực hiện dự án đầu tư công
Về quản lý đấu thầu dự án đầu tư công
Công tác đấu thầu thực hiện theo đúng quy định. Ở cấp huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch chịu trách nhiệm thẩm định kế hoạch đấu thầu đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định đầu tư của UBND huyện.
Công tác chỉ định thầu được áp dụng đối với gói thầu tư vấn có giá trị khơng quá 03 tỷ đồng, gói thầu mua sắm hàng hóa có giá trị khơng q 02 tỷ đồng(gắn với dự án đầu tư xây dựng); gói thầu xây lắp có giá gói thầu khơng q 05 tỷ đồng. Bảng 2.6: Quản lý đấu thầu đầu tư công từ NSNN ở Huyện Cái Nước 2005 - 2015
TT Nội dung 2005 - 2010 2011 - 2015 Cộng
I Đấu thầu
1 Tổng số gói thầu (gói) 25,0 34,0 59,0 2 Tổng giá gói thầu (tỷ đồng) 69,7 105,5 175,2 3 Tổng giá trúng thầu (tỷ đồng) 69,4 105,0 174,4 4 Tiết kiệm trong đấu thầu (tỷ đồng) 0,3 0,4 0,8 5 Tỷ lệ giảm giá (%) 0,5 0,4 0,4
II Chỉ định thầu
1 Tổng số gói thầu (gói) 255,0 262,0 517,0 2 Tổng giá gói thầu (tỷ đồng) 78,6 118,9 197,6 3 Giá trị trung bình gói thầu (tỷ đồng) 0,3 0,5 0,4
Nguồn: Phòng TCKH Huyện Cái Nước, Tỉnh Cà Mau (2015)
Bảng 2.6 cho thấy công tác quản lý đấu thầu đầu tư công ở Huyện Cái Nước giai đoạn 2005 - 2015. Tỷ lệ chỉ định thầu ở mức cao trên 85% là do hầu hết các dự án đầu tư công ở Huyện Cái Nước chủ yếu là các dự án có vốn đầu tư nhỏ. Số lượng dự án đấu thầu là 59 dự án với tổng giá trị dự thầu là 175,2 tỷ đồng; tổng giá trị trúng thầu là 174,4 tỷ đồng. Tiết kiệm trong đấu thầu là 0,8 tỷ đồng, bằng 0,4% so với giá trị mời thầu. Số lượng dự án chỉ định thầu là 517 dự án với tổng giá trị chỉ định thầu là 197,6 tỷ đồng, bình quân mỗi dự án chỉ định thầu có giá trị 0,4 tỷ đồng.
Triển khai thực hiện dự án đầu tư cơng
Trình tự xây lắp, quy trình và quy phạm trong thi cơng, nghiệm thu kỹ thuật, quản lý chất lượng được thực hiện theo quy định hiện hành của Nhà nước. Hầu hết các cơng trình xây dựng đều tiến hành kiểm tra thí nghiệm vật liệu trước khi đưa vào thi công xây lắp.
Bảng 2.7: Tiến độ một số dự án đầu tư công từ NSNN giai đoạn 2005 - 2015
Stt Tên dự án Tiến độ (tháng) Kế hoạch Thực hiện Thời gian chậm % chậm tiến độ
1 Đường ô tô đến trung tâm xã Tân Hưng 12 22 10,0 83,3 2 Đường ô tô đến trung tâm xã Đông Hưng 12 19 7,0 58,3 3 Xây dựng tuyến nối lộ Tân Duyệt - Bệnh viện
đa khoa khu vực Cái Nước 12 14 2,0 16,7 4 Nâng cấp, mở rộng lộ Bệnh viện đa khoa khu
vực Cái Nước 12 14 2,0 16,7
5 Trụ sở làm việc các phòng, ban trực thuộc
UBND Huyện Cái Nước 12 20 8,0 66,7 6 Xây dựng cầu Đền thờ Bác Hồ Huyện Cái
Nước 12 19 7,0 58,3
Nguồn: Phòng TCKH Huyện Cái Nước (2016)
Tuy nhiên, công tác quản lý tiến độ thi công tại các dự án đầu tư công từ NSNN trên địa bàn Huyện Cái Nước thường trễ hạn so với kế hoạch. Bảng 2.7 cho thấy tiến độ một số dự án đầu tư công từ NSNN trên địa bàn Huyện Cái Nước giai đoạn 2005 – 2015. Những dự án này bị chậm tiến độ rất lớn. Điển hình như Dự án Đường ô tô đến trung tâm xã Tân Hưng chậm 10 tháng; dự án Đường ô tô đến trung tâm xã Đông Hưng chậm tiến độ đến 7 tháng; Trụ sở làm việc các phòng, ban trực thuộc UBND Huyện Cái Nước chậm 8 tháng; Xây dựng cầu Đền thờ Bác Hồ Huyện Cái Nước chậm 7 tháng.
Năng lực chủ đầu tư, tư vấn và đơn vị thi công
lắp có tư cách pháp nhân, có năng lực và kinh nghiệm đảm nhận. Các nhà thầu đã chú trọng đầu tư mua sắm trang thiết bị, máy móc phục vụ thi công, bảo đảm an toàn lao động, nâng cao chất lượng cơng trình xây dựng. Nhiều đơn vị thi cơng đã thành lập bộ phận quản lý chất lượng và tổ chức học tập cho cán bộ công nhân về quản lý chất lượng cơng trình.
Trong thi công đã quan tâm bố trí giám sát cơng trình, qua đó làm giảm và phát hiện xử lý những nội dung thi công sai thiết kế, sai quy chuẩn tiêu chuẩn, chấn chỉnh bảo đảm chất lượng cơng trình.
Về quản lý cơng tác nghiệm thu, bàn giao, đưa vào sử dụng dự án đầu tư công
Trên thực tế ở Huyện Cái Nước trong những năm vừa qua, đây là một thủ tục rất nặng về mặt hành chính mà lại nhẹ về mặt quản lý (UBND Huyện Cái Nước, 2015). Trong công tác thực hiện nghiệm thu các cơng trình xây dựng chưa làm chặt chẽ, một phần là do thiếu các phương tiện kỹ thuật thiết bị, để phục vụ cho công tác nghiệm thu này. Mặt khác, do thiếu tinh thần trách nhiệm quản lý, nên làm cho chất lượng nghiệm thu các công trình xây dựng chưa cao.
Về bàn giao các cơng trình đã hồn thành đưa vào sử dụng đơi khi cịn chậm điều này là do vốn ngân sách cấp phát khơng kịp, nên có nhiều cơng trình đã xây dựng xong và đưa vào sử dụng, nhưng lại chưa làm các thủ tục bàn giao hoặc đôi khi thì các cơng trình hồn thành đến đâu thì đưa vào sử dụng đến đó mà chưa thực hiện thủ tục bàn giao theo quy định.
Về duy tu, bảo dưỡng các dự án đầu tư công
Bảng 2.8: Chi duy tu bảo dưỡng tài sản huyện Cái Nước giai đoạn 2005 – 2015
Khoản mục 2005 - 2010 Giai đoạn
Giai đoạn 2011 - 2015
Bình quân giai đoạn 2005 - 2015
Tỷ lệ chi duy tu bảo dưỡng 2,5% 4,7% 3,6%
Nguồn: Phòng Kế hoạch – Kế hoạch huyện Cái Nước, 2016
Bảng 2.8 cho thấy, giai đoạn 2005 – 2015 tỷ lệ chi duy tu bảo dưỡng/tổng giá trị đầu tư công từ NSNN là 3,6%. Kết quả trên cho thấy, bên cạnh quan tâm đến đầu tư mới, Huyện Cái Nước cũng đã quan tâm đến chi duy tu, bảo dưỡng các dự án
đầu tư công từ NSNN nhằm đảm bảo các dự án được khai thác lâu dài, bền vững.
Thanh tốn vốn đầu tư cơng từ NSNN
Về giải ngân nguồn vốn đầu tư cơng từ NSNN, nhìn chung tỷ lệ giải ngân trên địa bàn là tương đối cao. Các năm từ 2005 – 2010 tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư cơng mặc dù có xu hướng giảm nhưng vẫn đạt trên 91%; giai đoạn 2011 – 2015 tỷ lệ giải ngân đạt rất cao trên 95% (hình 2.4) cho thấy sự quan tâm chỉ đạo, đơn đốc của cấp ủy chính quyền địa phương, sự phối hợp triển khai nhiệm vụ quyết liệt của các cấp các ngành có liên quan đến quản lý vốn đầu tư cơng từ NSNN trên địa bàn.
Hình 2.4: Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công từ NSNN ở Cái Nước 2005 - 2015
Nguồn: Phòng TCKH Huyện Cái Nước (2016)
Trong giai đoạn 2005 – 2015 tổng số tiền đầu tư công từ NSNN chủ đầu tư đề nghị thanh toán là 375,7 tỷ đồng, số tiền KBNN chấp nhận thanh toán là 370,6 tỷ