3.1. Thực trạng quản lý di sản tại khu vực nghiên cứu
3.1.1. Thực trạng quản lý tại Vịnh Hạ Long, Quảng Ninh
a) Về Công tác bảo tồn và phát huy giá trị di sản
Trong nhiều năm qua, Nhà nước và chính quyền tỉnh Quảng Ninh cũng như Thành phố Hạ Long đã ban hành một số văn bản thể hiện rõ chủ trương, chính sách và quy định về cơng tác quản lý, khai thác khu Di sản và xây dựng cơ chế chính sách, cơng tác nghiên cứu, quy hoạch định hướng cho quản lý, phát huy Di sản. Vịnh Hạ Long được Bộ Văn hóa-Thơng tin Việt Nam xếp hạng di tích danh thắng cấp quốc gia với diện tích 1553 km² bao gồm 1969 hòn đảo từ rất sớm (1962). Các đảo trong vùng vịnh Hạ Long được quy hoạch là khu bảo tồn các di tích văn hố- lịch sử và cảnh quan quốc gia, theo Quyết định Số 313/VH-VP của Bộ Văn hố- Thơng tin Việt Nam ngày 28 tháng 4 năm 1962 (ADB 1999). Các đảo này cũng có trong danh sách các khu rừng đặc dụng theo Quyết định Số 194/CT, ngày 9 tháng 8 năm 1986 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ). Ngày 21/12/1991 Chính phủ Việt Nam đã cho phép xây dựng hồ sơ Vịnh Hạ Long để trình Hội đồng Di sản thế giới xét duyệt. Năm 1993, hồ sơ khoa học về Vịnh Hạ Long được hoàn tất và chuyển đến UNESCO để xem xét. Trong quá trình hồn chỉnh hồ sơ Vịnh Hạ Long, UNESCO lần lượt cử các đoàn chuyên gia đến Quảng
Ninh để khảo sát, hướng dẫn, nghiên cứu, thẩm định hồ sơ tại chỗ. Hồ sơ Vịnh Hạ Long được chấp nhận đưa vào xem xét tại hội nghị lần thứ 18 của Hội đồng di sản thế giới. Ngày 17 tháng 12 năm 1994 trong kỳ họp thứ 18 tại Phù-kẹt, Thái Lan ủy ban Di sản thế giới đã công nhận Vịnh Hạ Long vào danh mục di sản thiên nhiên thế giới với giá trị ngoại hạng về mặt thẩm mĩ theo tiêu chuẩn của Công ước Quốc tế về bảo vệ Di sản tự nhiên và văn hóa của thế giới [12].
Với những giá trị nổi bật về địa chất, địa mạo đã được nghiên cứu từ rất sớm, Ban quản lý Vịnh Hạ Long và IUCN, tháng 9/1998 đã đề nghị UNESCO được tiếp tục hỗ trợ nghiên cứu và công nhận vịnh Hạ Long về tiêu chí địa chất-địa mạo. Theo đề nghị đó, GS. Tony Waltham, chuyên gia đầu ngành về địa chất học trường đại học Trent Nottingham đã tiến hành nghiên cứu địa chất vùng đá vôi Karst Vịnh Hạ Long. GS. Tony Waltham đã gửi bản báo cáo về giá trị địa chất Vịnh Hạ Long tới UNESCO tại Pari, Văn phòng IUCN tại Thụy Sĩ và Hà Nội, Ban quản lý Vịnh Hạ Long. Ngày 25/2/1999, sau khi nhận được báo cáo của GS. Tony Waltham, UNESCO đã gửi thư tới UBND tỉnh Quảng Ninh, ủy ban quốc gia UNESCO Việt Nam và Ban quản lý Vịnh Hạ Long yêu cầu xúc tiến việc chuẩn bị hồ sơ trình UNESCO cơng nhận về giá trị địa chất, địa mạo vùng đá vôi Vịnh Hạ Long (Karst).
Tháng 7 năm 1999, hồ sơ trình Hội đồng Di sản thế giới cơng nhận Vịnh Hạ Long về giá trị địa chất đã được hoàn tất và được gửi đến Trung tâm Di sản thế giới tại Pari. Tháng 12/1999 tại hội nghị lần thứ 23 Hội đồng Di sản thế giới họp tại thành phố Maraket của Marơc, Hội đồng Di sản thế giới đã chính thức xác nhận vấn đề này và đưa việc thẩm định hồ sơ để công nhận giá trị địa chất Vịnh Hạ Long vào năm 2000. Tháng 3/2000 GS. Erery Hamilton Smith, chuyên gia của tổ chức IUCN được cử đến Hạ Long để thẩm định tính xác thực của hồ sơ, giá trị địa chất cũng như đánh giá về thực trạng quản lý Di sản và đưa ra một số khuyến nghị. Tháng 7/2000, trong kỳ họp giữa năm của Trung tâm Di sản thế giới tại Pari đã chính thức đề nghị ủy ban Di sản thế giới công nhận Vịnh Hạ Long là Di sản thế giới bởi giá trị toàn cầu về địa chất địa mạo.
Ngày 2/12/2000, tại Hội nghị lần thứ 24 của Hội đồng Di sản thế giới tại thành phố Cairns, bang Queensland, Australia, Hội đồng Di sản thế giới đã công nhận Vịnh Hạ Long là Di sản thế giới lần thứ 2 theo tiêu chuẩn (i) về giá trị địa chất địa mạo của Công ước Quốc tế về bảo vệ Di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới.
Việc 2 lần được công nhận là di sản thiên nhiên thế giới và các danh hiệu khác đã góp phần khơng nhỏ đến các chiến lược, kế hoạch bảo tồn di sản thiên nhiên quan trọng này của Việt Nam đồng thời góp phần quảng bá hình ảnh thúc đẩy phát triển du lịch và kinh tế xã hội của vùng di sản.
Ngay từ năm 2002, sau khi được công nhận là Di sản thiên nhiên Thế giới lần thứ 2, UBND tỉnh Quảng Ninh đã xây dựng Quy hoạch bảo tồn và phát huy giá trị di sản Vịnh Hạ Long đến năm 2020 và trình Chính phủ phê duyệt và được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và ban hành theo quyết định số Quyết định 142/2002/QĐ-TTg. Trên cơ sở đó, Hội đồng Nhân dân tỉnh Quảng Ninh ra Nghị quyết số 09 ngày 30/11/2002 của Tỉnh ủy Quảng Ninh về công tác quản lý, bảo tồn và khai thác Vịnh Hạ Long;
Tiếp tục định hướng quản lý và bảo tồn di sản, ngày 12/12/2012 Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ninh đã ban hành Nghị quyết 68/2012/NQ-HĐND về quản lý, bảo tồn và phát huy giá trị Vịnh Hạ Long giai đoạn 2013-2015, tầm nhìn đến 2020. Điều đó chứng tỏ, chính quyền địa phương đã nhận ra rõ được tầm quan trọng của việc bảo vệ và bảo tồn giá trị Di sản Vịnh Hạ Long nhằm khai thác hiệu quả, lâu dài giá trị của Vịnh. Quyết định số 4216/2016/QĐ-UBND ngày 15/12/2016 về việc ban hành Quy chế quản lý, bảo vệ, phát huy di sản vịnh Hạ Long; Quyết định số 2633/QĐ-UBND ngày 07/07/2017 về việc phê duyệt Kế hoạch quản lý Di sản thiên nhiên thế giới Vịnh Hạ Long, giai đoạn 2017-2021; Quyết định số 1906/QĐ-UBND ngày 27/06/2016 về việc điều chỉnh, bổ sung Quy hoạch chi tiết Bảo tồn và phát huy giá trị Di sản Vịnh Hạ Long đến năm 2020 và nhiều văn bản, quyết định khác của các cơ quan thẩm quyền ban hành nhằm phát triển bền vững Di sản thiên nhiên thế giới Vịnh Hạ Long.
Ban quản lý Vịnh Hạ Long đã thường xuyên phối hợp, liên kết với các Viện nghiên cứu, Trường đại học, các nhà khoa học trong và ngoài nước nhằm triển khai các hoạt động nghiên cứu khoa học, từng bước làm rõ những giá trị Di sản như: Đa dạng sinh học; Văn hóa – Lịch sử; Địa chất – địa mạo,… Đến nay, Ban đã độc lập và phối hợp nghiên cứu thực hiện trên 20 đề tài, chuyên đề nghiên cứu khóa học về Vịnh Hạ Long. Bên cạnh đó, việc ứng dụng khoa học cơng nghệ vào quản lý, bảo vệ Di sản luôn được Ban quan tâm, chú trọng [5].
Nhằm nâng cao nhận thức cộng đồng trong việc tham gia, bảo vệ Vịnh Hạ Long nhiều hoạt động tuyên truyền đã được Ban quản lý Vịnh Hạ Long phối hợp với các ngành, địa phương liên quan thực hiện bằng nhiều hình thức, nội dung phong phú. Từ năm 2002, BQLVHL đã phối hợp với Sở Giáo dục và Đào tạo Quảng Ninh, Tổ chức bảo tồn động thực vật quốc tế (FFI) triển khai chương trình
“Giáo dục Di sản trong trường học” tại 154 trường học trong tỉnh Quảng Ninh;
Phối hợp với Tổ chức FFI thực hiện dự án “Con thuyền sinh thái - Ecoboat” – giáo dục bảo vệ môi trường Hạ Long [5].
Việc quản lý chặt chẽ hướng dẫn viên du lịch trong khu vực Di sản cũng được Ban Quản lý thực hiện khá tốt. Hướng dẫn viên du lịch tại đây đều tuân thủ đúng theo Luật Du lịch 2017. Theo phỏng vấn một số hướng dẫn viên tại khu vực, hầu hết các hướng dẫn viên làm việc cho doanh nghiệp tư nhân hay hướng dẫn viên trực tiếp làm việc tại Ban quản lý Vịnh đều được cấp giấy phép hoạt động của Ban quản lý Vịnh. Định kỳ hàng năm, các đơn vị, cơ quan có thẩm quyền, BQLVHL đều tổ chức các buổi tuyên truyền về việc bảo vệ môi trường và bảo vệ tài nguyên khu vực Vịnh Hạ Long cho toàn bộ hướng dẫn viên hoạt động trong khu vực Di sản. Đồng thời, các hướng dẫn viên đều nắm bắt được tầm quan trong của việc bảo tồn, bảo vệ di sản và truyền đạt, tuyên truyền lại với khách du lịch về giá trị di sản to lớn của Vịnh Hạ Long và giữ gìn vệ sinh môi trường trong khu vực Vịnh.
Theo Báo Quảng Ninh [21] và thông tin thu thập được từ BQLVHL, ngày 14/9/2018 Ủy ban nhân dân Thành phố Hạ Long đã có Thơng báo số 554/TB- UBND về việc không được thực hiện các hoạt động khai thác thủy sản tại khu vực
Di sản thiên nhiên thế giới vịnh Hạ Long, thời gian bắt đầu tực hiện lệnh cấm là ngày 01/10/2018. Theo ơng Phó Chủ tịch UBND TP Hạ Long cho biết, việc cấm đánh bắt thủy sản trong vùng lõi vịnh Hạ Long đã được Tỉnh ủy, UBND tỉnh quyết định từ năm 2017, tại Chỉ thị 18-CT/TU ngày 01/09/2017 của Ban Thường vụ Tỉnh ủy đã nêu rõ: Từ năm 2018, chấm dứt toàn bộ hoạt động khai thác, đánh bắt thủy sản trên vịnh Hạ Long để bảo vệ nguồn lợi thủy sản bền vững (Hình 3.1).
Hình 3.1: Sơ đồ khu vực cấm khai thác thủy sản tại Vịnh Hạ Long [21]
Bên cạnh việc ban hành thông báo cấm hoạt động khai thác, đánh bắt thủy sản trên vịnh Hạ Long, trước đó, năm 2014, Tỉnh Quảng ninh đã triển khai đề án “di dời nhà bè trên vịnh Hạ Long” với mục tiêu sẽ đưa hàng nghìn người dân ở các làng chài trong vùng Vịnh lên bờ sinh sống tại khu tái định cư làng chài phường Hà Phong, TP Hạ Long.
Việc di dời thành công hàng trăm hộ dân sinh sống bao đời nay trên Vịnh lên bờ có cuộc sống ổn định, thuận tiện hơn vừa đạt được mục tiêu đảm bảo an sinh xã hội cho người dân, vừa làm cho môi trường sạch đẹp mà vẫn giữ được các giá trị văn hóa của các làng chài phục vụ cho hoạt động du lịch. Người dân làng chài được xóa nạn mù
chữ, sống một cuộc sống trong mơi trường không gian đầy đủ tiện nghi như hệ thống điện, đường, trường học, trạm y tế,… đầy đủ phục vụ người dân. Giảm thiểu được tình trạng đơ thị hóa, tình trạng q tải khách du lịch tác động đến Di sản; hạn chế việc xả rác và những ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường Vịnh.
b) Về Công tác quản lý môi trường
Công tác quản lý môi trường cũng được chính quyền quan tâm, chú trọng. Việc quản lý, bảo tồn giá trị của Di sản thiên nhiên thế giới Vịnh Hạ Long trước hết đều phải dựa trên các Công ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia ký kết như: Công ước về quản lý bảo tồn Di sản văn hóa và tự nhiên thế giới; Cơng ước về quản lý vùng đất ngập nước – RAMSA; Công ước về đa dạng sinh học; Công ước về buôn bán quốc tế những loại động thực vật có nguy cơ bị đe dọa; Cơng ước về ngăn ngừa ô nhiễm dầu; Công ước về kiểm soát vận chuyển các chất độc hại xuyên biên giới,.v.v và rất nhiều văn bản pháp luật, cơ chế chính sách do Chính phủ, địa phương ban hành như Luật Môi trường; Luật Thủy sản; Luật Giao thông đường thủy nội địa,… [37].
UBND tỉnh Quảng Ninh cũng đã chú trọng đến công tác bảo vệ môi trường từ tương đối sớm, thể hiện ở Chỉ thị 07/2006/CT-UBND về tăng cường bảo vệ môi trường sinh thái Vịnh Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh năm 2006. Ngoài ra, Tỉnh và Thành phố đã ban hành một số văn bản về vấn đề bảo vệ môi trường như: Quy hoạch môi trường Vịnh Hạ Long đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 kèm Nghị quyết phê duyệt của Hội đồng nhân dân tỉnh số 145/NQ-HDND; Quy hoạch môi trường tỉnh Quảng Ninh đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 kèm Quyết định phê duyệt của UBND tỉnh số 1799/QĐ-UBND.
Nhằm hạn chế ảnh hưởng của hoạt động tàu thuyền phục vụ du lịch đến chất lượng môi trường vịnh Hạ Long, UBND tỉnh đã ban hành hàng loạt văn bản quyết định về việc quản lý hoạt động tàu du lịch trên Vịnh Hạ Long và Vịnh Bái Tử Long được ban hành và sửa đổi liên tục từ 2006-2017 (Phụ lục 3). Các văn bản trên đều đã quy định rõ và đầy đủ cụ thể hơn qua các năm về việc quản lý tàu thuyền hoạt động trên khu vực Vịnh Hạ Long và Vịnh Bái Tử Long như: Các tàu phải đủ điều
kiện về an toàn kỹ thuật, phòng cháy chữa cháy, bảo vệ môi trường,… Trong các quyết định cũng yêu cầu rõ các đơn vị quản lý phải định kỳ kiểm tra hoạt động của các tàu thuyền hoạt động trên khu vực Vịnh, các tàu thuyền đều cần có giấy phép mới được phép hoạt động và đình chỉ hoạt động đối với những tàu thuyền không đủ điều kiện đã nêu rõ trong Quyết định. Từ khi UBND tỉnh ban hành Quyết định 110 năm 2017, UBND TP Hạ Long là cơ quan thường trực UBND tỉnh nhận chức năng quản lý nhà nước đối với hoạt động vận chuyển khách du lịch trên khu vực Vịnh. Mặc dù trong các quyết định đều quy định rõ về vấn đề bảo vệ môi trường như vấn đề xả thải, thu gom rác, xử lý chất thải trên tàu,… nhưng gần đây theo báo Lao động (2018) [32] đưa tin, phần lớn tàu du lịch khơng có hệ thống xử lý nước thải sinh hoạt, hay báo Quảng Ninh (2018) [33] cũng đưa tin cán bộ của UBND tỉnh cũng chỉ ra rằng việc quản lý tàu thuyền cũng chưa được chặt chẽ, chất lượng dịch vụ chưa cao. Vấn đề ô nhiễm môi trường nước vịnh Hạ Long như phân tích ở mục 2.1.4 cũng cho thấy việc quản lý hoạt động du lịch và các hoạt động kinh tế khác chưa được quản lý một cách chặt chẽ.
c) Về vấn đề phân cấp quản lý và chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Ban Quản lý Vịnh Hạ Long
Ủy ban Nhân dân tỉnh Quảng Ninh đã ra Quyết định số 2796/QĐ-UB ngày 09/12/1995 về việc thành lập Ban quản lý Vịnh Hạ Long và Quyết định số 419/QĐ- UB ngày 02/03/1999 quy định chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của Ban Quản lý Vịnh Hạ Long ngay sau khi UNESCO công nhận Vịnh Hạ Long là di sản thiên nhiên Thế giới vào ngày 17/12/1994. Theo như Quyết định 419, Ban quản lý Vịnh Hạ Long là cơ quan trực thuộc UBND Tỉnh, có chức năng giúp UBND tỉnh quản lý Nhà nước, bảo tồn, khai thác và phát huy giá trị của Vịnh Hạ Long. Đến tháng 7/2007, UBND tỉnh Quảng Ninh đã ban hành Quyết định 2390/QĐ-UBND về việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của BQLVHL. Quyết định mới của UBND tỉnh quy định rõ ràng và cụ thể hơn về nhiệm vụ của BQL và cơ cấu tổ chức của Ban được chia thành nhiều Phòng, Ban, Trung tâm chịu trách nhiệm cho từng lĩnh vực cụ thể do BQL quy định và phân cơng (Hình 3.2).
Hình 3.2: Sơ đồ tổ chức bộ máy của Ban Quản lý Vịnh Hạ Long
Nguồn : BQLVHL
Ngày 25/11/2015, UBND tỉnh đã ra Quyết định số 3736/QĐ-UBND về việc chuyển chức năng quản lý nhà nước đối với Vịnh Hạ Long từ Ban quản lý Vịnh Hạ Long sang Ủy ban nhân dân Thành phố Hạ Long. Theo đó, chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức bộ máy, biên chế, nhân sự, cơ sở vật chất, kinh phí và các nội dung có liên quan của BQLVHL được chuyển nguyên trạng sang UBND TP Hạ Long và nằm trong cơ cấu của bộ máy UBND thành phố từ ngày 01/12/2015. Trưởng Ban là