Các Di sản văn hóa bao gồm các Danh lam thắng cảnh, Di sản thiên nhiên thế giới ở Việt Nam được giao cho Bộ Văn hóa-Thơng tin (hiện nay là Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch) quản lý đồng thời giao cho UBND các cấp nơi có Di sản chịu trách nhiệm Quản lý trong phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn của mình [39]. Muốn xem xét mơ hình quản lý Di sản của vịnh Hạ Long, trước hết ta cần xem xét xem Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch và UBND các cấp nơi có di sản đặc biệt là cấp tỉnh đã xác định mục tiêu quản lý Di sản như thế nào. Tiếp theo chúng ta sẽ xem xét các kế hoạch, chính sách và quy định do các cơ quan có thẩm quyền ban hành có thể hiện nỗ lực trong việc bảo tồn di sản và bảo vệ môi trường hay khơng.
a) Mơ hình quản lý di sản tại Di sản thiên nhiên thế giới vịnh Hạ Long
Mục tiêu quản lý di sản vịnh Hạ Long có thể thấy rõ là bảo tồn và giữ gìn các giá trị nổi bật của vịnh Hạ Long phục vụ phát triển kinh tế xã hội thể hiện qua việc xếp hạng danh lam thắng cảnh từ rất sớm (1962), qua những nỗ lực của Bộ Văn hóa-Thơng tin và UBND tỉnh Quảng Ninh trong việc đệ trình các hồ sơ đề nghị công nhận vịnh Hạ Long là Di sản thiên nhiên thế giới và việc đưa các hệ sinh thái trên các đảo của vịnh Hạ Long vào danh mục các rừng đặc dụng của Việt Nam.
Như đã phân tích ở phần Thực trạng Quản lý di sản có thể thấy Nhà nước và UBND tỉnh Quảng Ninh đã có nhiều nỗ lực trong việc xây dựng các kế hoạch, chủ
trương, chính sách trong phát triển kinh tế, bảo tồn di sản và bảo vệ môi trường vịnh Hạ Long. Tuy nhiên, vấn đề ô nhiễm môi trường đặc biệt là rác thải vẫn là vấn đề nổi cộm và làm xấu hình ảnh của Hạ Long trong con mắt của khách du lịch trong nước và quốc tế. Gần đây, với việc tập đoàn Sun Group đầu tư xây dựng 12 dự án trong khu vực tỉnh Quảng Ninh, bước đầu tạo cảnh quan, điểm nhấn đô thị, diện mạo mới cho tỉnh thông qua những sản phẩm dịch vụ du lịch, vui chơi giải trí cao cấp trong đó có dự án cải tạo bãi tắm công cộng Bãi Cháy. Tuy nhiên, tỉnh cũng cần thận trọng trong các quyết định đầu tư, tránh gây tác động mạnh tới môi trường và cảnh quan di sản như các dự án lấn biển đã phân tích ở phần hiện trạng mơi trường. UBND tỉnh Quảng Ninh đã ban hành Quy chế Quản lý và phát huy di sản vịnh Hạ Long (Phụ lục 3) nhằm điều chỉnh các hoạt động phát triển kinh tế và các hoạt động đầu tư trong khu vực Di sản. Theo quy chế này, UBND thành phố Hạ Long có chức năng quản lý nhà nước toàn diện đối với các hoạt động diễn ra trên vịnh Hạ Long. Văn bản này cũng mới quy định cụ thể về quản lý, bảo vệ, phát huy di sản vịnh Hạ Long, các hoạt động kinh tế xã hội và cư trú trên vịnh Hạ Long mà chưa có quy định chi tiết về quản lý môi trường trong khu vực vịnh Hạ Long. Các quy định về quản lý môi trường chỉ được lồng ghép trong các quy định nêu trên. Hơn nữa, trong cơ cấu bộ máy của Ban Quản lý vịnh Hạ Long khơng có phịng chun trách về Quản lý môi trường.
b) Mô hình quản lý di sản tại Di sản thiên nhiên thế giới Vườn quốc gia Phong Nha-Kẻ Bàng
Mặc dù có nỗ lực trong việc đề nghị công nhận là Di sản thiên nhiên thế giới nhưng chính quyền tỉnh Quảng Bình đã có những hoạt động thể hiện sự khơng kiên trì đến cùng mục tiêu bảo tồn di sản. Các lãnh đạo tỉnh Quảng Bình, bằng việc kiên trì thúc đẩy hai dự án xây dựng cơ sở du lịch giải trí đại trà bên trong Vườn Quốc Gia – dự án cáp treo Sơn Đoòng và dự án zipline – có tiềm năng hủy hoại môi trường tự nhiên và các hệ sinh thái trong vườn, bị pháp luật Việt Nam ngăn cấm triệt để, và phản lại trách nhiệm pháp lý quốc tế, cho thấy họ đã cố tình khơng quan tâm tới các trách nhiệm pháp lý quốc gia và quốc tế về bảo tồn di sản.
Thêm vào đó, UBND tỉnh Quảng Bình mới xây dựng và ban hành Quy chế Quản lý Vườn Quốc gia Phong Nha-Kẻ Bàng trong đó chủ yếu quy định các vấn đề liên quan đến bảo vệ rừng và đa dạng sinh học mà chưa có Quy chế quy định về các vấn đề liên quan đến bảo tồn và phát huy giá trị di sản của Vườn Quốc gia Phong Nha-Kẻ Bàng (Phụ lục 3).
c) Mơ hình quản lý di sản tại Di sản thiên nhiên thế giới Quần thể Danh thắng Tràng An
Mặc dù mới được công nhận là Di sản thiên nhiên thế giới năm 2014 nhưng Nhà nước và chính quyền địa phương đã thể hiện nỗ lực của mình trong việc bảo tồn và phát huy giá trị Di sản thiên nhiên thế giới Quần thể Danh thắng Tràng An. Các quy chế quản lý, bảo vệ di sản đã được UBND tỉnh Quảng Binh quan tâm xây dựng và ban hành ngay từ năm 2015 và được bổ sung, hoàn thiện và ban hành Quy chế Quản lý, bảo tồn và phát huy giá trị Di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới Quần thể Danh thắng Tràng An năm 2018 (Phụ lục 3). Như đánh giá ở phần thực trạng quản lý, chính quyền địa phương cần xem xét lại việc giao quyền quản lý quá lớn cho doanh nghiệp tư nhân đối với các hoạt động trong khu vực Di sản. Với việc chuyển quyền quản lý Ban Quản lý Danh thắng Tràng An từ UBND tỉnh Ninh Bình về Sở du lịch tỉnh Ninh Nình cũng cho thấy việc hạn chế quyền hạn và chức năng của Ban Quản lý Danh thắng Tràng An.
3.3. Đề xuất mơ hình và giải pháp quản lý di sản
3.3.1. Đề xuất mơ hình quản lý di sản
Dựa trên phân tích về thực trạng quản lý và các phân tích về hiện trạng mơi trường, khai thác phát triển du lịch tại các khu vực nghiên cứu, học viên nhận thấy một mơ hình hợp lý cho bảo tồn và phát triển di sản phải đảm bảo được các nguyên tắc sau:
- Nhà nước chịu trách nhiệm quản lý và bảo tồn di sản. Nhà nước phải nhất quán và kiên trì theo định hướng phát triển bền vững (phát triển kinh tế đi đôi với bảo vệ môi trường, bảo tồn di sản và đảm bảo an ninh, công bằng xã hội).
- Nhà nước đưa ra các chính sách, cơ chế tạo điều kiện cho các doanh nghiệp phát triển trong giới hạn tự phục hồi của môi trường bao gồm cả môi trường tự nhiên và nhân sinh. Muốn vậy, nhà nước phải có những chính sách thu hút đầu tư rõ ràng đi kèm với đó là các chế tài cụ thể và thực thi nghiêm minh nếu các doanh nghiệp vi phạm các quy định về bảo vệ môi trường và bảo tồn di sản.
- Các doanh nghiệp được ưu tiên đầu tư phát triển kinh tế nếu đáp ứng được các điều kiện Nhà nước đưa ra về bảo vệ môi trường và bảo tồn di sản.
- Các doanh nghiệp cần tuân thủ nghiêm chỉnh các quy định mà Nhà nước đưa ra đối với các dự án đầu tư trong khu vực di sản.
Việt Nam là nước được đánh giá cao trong quá trình tham gia vào việc xây dựng chính sách UNESCO về di sản thế giới và phát triển bền vững. Đơn vị quản lý các di sản thiên nhiên thế giới tại Việt Nam như Vịnh Hạ Long, Vườn Quốc gia Phong Nha – Kẻ Bàng và Quần thể Danh thắng Tràng An đã có những hành động, xây dựng cơ chế, chính sách thực hiện theo Cơng ước quốc tế về bảo vệ Di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới của UNESCO. Nhà nước, cùng các cấp chính quyền đã xây dựng hệ thống văn bản pháp lý chung và riêng cho từng Di sản thiên nhiên tại từng khu vực như Luật Di sản văn hóa, Luật Bảo vệ môi trường, Nghị định 109/2017/NĐ-CP của Thủ tướng chính phủ quy định về bảo vệ và quản lý Di sản,… cùng các văn bản, quy định, kế hoạch quản lý tại các khu Di sản thiên nhiên thế giới do UBND tỉnh lập ra theo Công ước về bảo vệ di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới, các văn bản quy định rõ về chức năng, nhiệm vụ của các Ban Quản lý khu Di sản; các văn bản quy định về việc bảo tồn, phát huy giá trị di sản, quy định liên quan đến việc phát triển du lịch tại các khu di sản.
Bên cạnh những kế hoạch và hành động mà UBND tỉnh cùng các đơn vị chính quyền liên quan và Ban Quản lý di sản tại khu vực nghiên cứu đã làm được thì vẫn cịn tồn tại một số hạn chế như:
- Vấn đề sinh kế của cộng đồng dân cư bản địa. Tại Vịnh Hạ Long, tuy đã thực hiện di chuyển toàn bộ ngư dân trong vùng lõi di sản lên bờ, cung cấp nhà ở cho dân nhưng sinh kế của người dân cịn gặp nhiều khó khăn, người dân thiếu việc
làm, cơ sở hạ tầng công cộng như chợ, trường học nằm cách xa khu tái định cư dẫn đến tình trạng một số gia đình quay lại Vịnh Hạ Long thực hiện những hoạt động bất hợp pháp.
- Tại Phong Nha – Kẻ Bàng, dân tộc chủ yếu là dân tộc thiểu số, sinh sống trong khu vực rừng/ lõi di sản, Các quy định chính quyền ban hành về vấn đề bảo vệ nghiêm ngặt khu Di sản ngăn cản người dân tiếp cận hang động, thu hái lâm sản trong khi khơng có chính sách giúp đỡ họ có chỗ đứng trong chuỗi giá trị du lịch. Các chính sách bảo tồn và phát huy giá trị di sản chưa được chú trọng.
- Sức ép của quá trình phát triển và cuộc sống hiện đại. Nhắc đến vấn đề này phải kể đến Tràng An cổ nằm trong vùng lõi của QTDTTA bị doanh nghiệp tư nhân khai thác du lịch bất hợp pháp. Điều đó cho thấy sự quản lý lỏng lẻo của Bộ máy quản lý tại đây, sự không thống nhất về quản lý giữa các cơ quan chính quyền và sự khai thác du lịch hướng nhiều đến lợi ích cá nhân của doanh nghiệp tư nhân.
- Vấn đề bảo vệ môi trường trên biển tại Vịnh Hạ Long. Do đặc thù du lịch tại Vịnh Hạ Long phải di chuyển chủ yếu bằng tàu thuyền, mặc dù chính quyền đã ban hành các văn bản, quyết định về vấn đề quản lý tàu thuyền di chuyển trên khu vực Di sản nhưng với lượng khách đông, số lượng tàu thuyền lớn gây khó khăn cho việc giám sát, kiểm tra và xử lý vi phạm.
Về vấn đề quảng bá du lịch, từ tổng hợp lượng khách và doanh thu hàng năm tại ba khu Di sản trong mục 3.1 cho thấy lượng khách và doanh thu từ hoạt động du lịch tại Vịnh Hạ Long và Quần thể Danh thắng Tràng An cao hơn so với Vườn Quốc gia Phong Nha Kẻ Bàng. Điều đó chứng tỏ rằng, cơng tác quảng bá du lịch tại Vịnh Hạ Long và QTDTTA tốt hơn so với VQG PNKB. Lợi thế của Vịnh Hạ Long và QTDTTA gần Trung tâm Thành phố Hà Nội hơn so với VQGPNKB, việc di chuyển đến các địa điểm tham quan cũng dễ dàng và nhanh chóng hơn. Tuy lượng khách đến với VQGPNKB thấp hơn so với hai Di sản còn lại nhưng những năm gần đây, nhiều loại hình du lịch mới như du lịch mạo hiểm hoặc du lịch sinh thái đang được khai thác phục vụ du lịch tại Phong Nha đang và sẽ thu hút thêm rất nhiều khách du lịch đến tham quan.
Về cơ sở vật chất phục vụ cho du lịch hiện nay còn nhiều bất cập tại ba Di sản như cơ sở lưu trú, hệ thống nhà hàng chưa phù hợp với mọi đối tượng khách du lịch. Như tại Vịnh Hạ Long, hệ thống tàu lưu trú qua đêm phần lớn phục vụ cho khách du lịch có thu nhập cao hay tại khu vực VQG PNKB hệ thống nhà hàng chưa đa dạng, các món ăn cịn hạn chế chủ yếu là nhà hàng bình dân hoặc nhà hàng phục vụ khách nước ngồi; cịn tại QTDTTA hệ thống cơ sở lưu trú và nhà hàng còn hạn chế, chưa được xây dựng nhiều sẽ là điểm bất lợi để thu hút nhiều du khách đến tham quan, du lịch.
Học viên sử dụng mơ hình phân tích SWOT để nêu ra được các điểm mạnh, điểm yếu của Di sản và mơ hình, bộ máy quản lý hiện nay tại khu vực nghiên cứu trên quan điểm so sánh với các nguyên tắc nêu trên; đồng thời nêu ra những cơ hội và những thách thức đối với công tác khai thác, phát triển du lịch và quản lý, bảo tồn Di sản thiên nhiên thế giới nhằm đề ra các giải pháp bảo tồn và phát huy giá trị di sản. Trên cơ sở phân tích thực trạng quản lý và hiện trạng môi trường, các điểm mạnh, điểm yếu về các mơ hình quản lý di sản được phân tích và tổng hợp trong bảng 3.1, 3.2 và 3.3.
Bảng 3.1: Phân tích SWOT về mơ hình quản lý vịnh Hạ Long
Điểm mạnh
- Cơ cấu của Ban Quản lý vịnh Hạ Long được phân cấp rõ ràng.
- Có hệ thống văn bản pháp lý liên quan đến công tác bảo vệ và bảo tồn giá trị di sản khá đầy đủ.
- Việc xác nhập Ban quản lý vào UBND Thành phố Hạ Long giúp cho việc quản lý trở lên dễ dàng và thuận tiện hơn.
- Có chính sách thu hút các nhà khoa học nghiên cứu
- Du lịch được xác định là ngành kinh tế mũi nhọn của Việt Nam, đang được tỉnh Quảng
Điểm yếu
- Vị trí của Ban Quản lý vịnh Hạ Long trong cơ cấu của UBND tỉnh Quảng Ninh chưa được quy định một cách rõ ràng.
- Thiếu bộ phận chuyên trách về quản lý môi trường trong cơ cấu tổ chức của BQL Vịnh Hạ Long.
- Báo cáo quan trắc môi trường Vịnh Hạ Long giữa các năm không thống nhất về cách thể hiện số liệu và luận giải gây khó khăn cho việc kiểm sốt, giám sát chất lượng môi trường.
Ninh quan tâm và phát triển. - Công tác quảng bá tốt.
tư có nguy cơ gây tác động nghiêm trọng đến môi trường và giá trị di sản
Cơ hội
- Hai lần được UNESCO công nhận là Di sản thiên nhiên thế giới với giá trị cảnh quan, địa chất, địa mạo nổi bật.
- Nhà nước và các cơ quan thẩm quyền có liên quan đã quan tâm, chú trọng nhiều hơn đến Di sản thế giới tại Việt Nam, đã phê duyệt và đưa ra kế hoạch về việc Quy hoạch môi trường Vịnh Hạ Long đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030; quy hoạch định hướng về bảo tồn và phát huy giá trị di sản Vịnh Hạ Long của Thủ tướng Chính phủ
- Tỉnh Quảng Ninh nằm liền kề với quốc gia phát triển thị trường du lịch nhanh nhất trên thế giới là Trung Quốc sẽ là cơ hội gia tăng lượng khách du lịch tiềm năng.
- Vịnh Hạ Long được các tổ chức như UNESCO, IUCN,… quan tâm và định hướng cho những phương hướng giúp giảm thiểu ô nhiễm môi trường và phát huy giá trị di sản.
Thách thức
- Phát triển kinh tế nhanh dẫn đến nguy cơ suy thối mơi trường.
- Xung đột về chủ quyền trên biển Đông là thách thức không nhỏ đối với du lịch biển Việt Nam nói chung và tỉnh Quảng Ninh nói riêng.
Bảng 3.2: Phân tích SWOT về mơ hình quản lý di sản VQG PNKB
Điểm mạnh
- Tỉnh đã cho phép Doanh nghiệp đầu tư khai thác một số tuyến du lịch như Động Thiên Đường, Điểm du lịch sinh thái Suối nước Mọoc, các tuyến du lịch mạo hiểm,…
- Công tác quảng bá tốt