3.1. Thực trạng quản lý di sản tại khu vực nghiên cứu
3.1.3. Thực trạng quản lý tại Quần thể Danh thắng Tràng An, Ninh Bình
a) Về công tác bảo tồn và phát huy giá trị di sản
Mặc dù đến năm 2014 mới được công nhận là Di sản thế giới nhưng khu Danh Thắng Tràng An đã được quan tâm bảo vệ từ năm 1962. Năm 1962, Cố đô Hoa Lư (314 ha) được công nhận là di sản quốc gia; Năm 1994,UBND tỉnh Ninh Bình Thành lập khu thắng cảnh Tam Cốc-Bích Động; Năm 2005 UBND tỉnh Ninh Bình thành lập Rừng đặc dụng Hoa Lư (3.375 ha).
Trước ảnh hưởng của việc khai thác và sản xuất xi măng đến môi trường du lịch Tràng An, thực hiện chỉ đạo của Tổng Bí thư Nơng Đức Mạnh (văn bản số 445- TB/VPTW ngày 16 tháng 6 năm 2008) và chỉ đạo của Phó Thủ tướng Thường trực Nguyễn Sinh Hùng (văn bản số 4339/VPCP-ĐP ngày 2 tháng 7 năm 2008), ngày 20 tháng 2 năm 2009, tại Văn phịng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Thiện Nhân đã chủ trì cuộc họp về môi trường khu du lịch Tràng An do ảnh hưởng của việc khai thác nguyên liệu và sản xuất của các nhà máy xi măng tại khu vực này. Kết luận của cuộc họp đã nêu rõ Khu Du lịch Tràng An gắn liền với một giai đoạn phát triển lịch sử quan trọng của dân tộc, chúng ta phải giữ gìn, tơn tạo vì trách nhiệm với tổ tiên, đồng thời để giáo dục truyền thống cho thế hệ trẻ và phát triển du
41/TB - VPCP ngày 26 tháng 2 năm 2004, cụ thể như sau: "về Dự án khu du lịch Tràng An, Chính phủ hỗ trợ tồn bộ nguồn vốn để đầu tư hạ tầng. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính rà sốt, bố trí vốn để tỉnh triển khai dần trong một số năm; song song, tỉnh có cơ chế kêu gọi đầu tư huy động vốn để làm các sản phẩm du lịch, hướng tới đề nghị UNESCO cơng nhận là Di sản văn hố thế giới". Vì vậy, Bộ Văn hố, Thể thao và Du lịch với trách nhiệm là cơ quan quản lý nhà nước về du lịch, phải khẩn trương chủ trì, phối hợp với Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Uỷ ban nhân dân tỉnh Ninh Bình và các cơ quan liên quan nghiên cứu, lập điều chỉnh quy hoạch để khu du lịch này được công nhận là Di sản văn hố thế giới; hồn thiện Hồ sơ và trình thẩm định đề án điều chỉnh quy hoạch chung khu du lịch Tràng An trước ngày 20 tháng 4 năm 2009.
Năm 2010, Văn Phịng chính phủ đã ra Thông báo 51/TB-VPCP ngày 24/02/2010 về kết luận của Phó Thủ tướng Hồng Trung Hải tại cuộc họp báo cáo Đồ án quy hoạch chung xây dựng khu du lịch Tràng An, tỉnh Ninh Bình do Văn phịng Chính phủ ban hành . Năm 2011 UBND tỉnh Ninh Bình Thành lập Khu thắng cảnh Tràng An. Năm 2012 cố đô Hoa Lư và khu thắng cảnh Tràng An – Tam Cốc-Bích Động được đưa vào danh sách 23 di sản quốc gia đặc biệt đầu tiên.
Năm 2012 UBND tỉnh Ninh Bình thành lập Ban Quản lý Khu Danh thắng Tràng An và ban hành Quyết định 06/2012/QĐ-UBND quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế của Ban Quản lý Quần thể danh thắng Tràng An tỉnh Ninh Bình.
Vấn đề bảo tồn và khai thác tài nguyên được phân định trong Thông báo 225/TB-VPCP năm 2013 ý kiến kết luận của Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Tấn Dũng tại cuộc họp Thường trực Chính phủ về Quy hoạch QTDTTA, Ninh Bình và vùng nguyên liệu xi măng do Văn phịng Chính phủ ban hành.
Sau khi được cơng nhận là Di sản thiên nhiên thế giới năm 2014, nhiều văn bản cấp Quốc gia và địa phương đã được ban hành nhằm tăng cường quản lý, bảo tồn và phát huy giá trị khu Di sản. Một số văn bản đáng chú ý nhất bao gồm:
- Quyết định 26/2015/QĐ-UBND về Quy chế phối hợp quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường Di sản Văn hóa và thiên nhiên thế giới Quần thể danh thắng Tràng An do tỉnh Ninh Bình ban hành
- Quyết định 230/QĐ-TTg năm 2016 phê duyệt Quy hoạch chung xây dựng Quần thể danh thắng Tràng An, tỉnh Ninh Bình do Thủ tướng Chính phủ ban hành.
- UBND tỉnh đã ra nhiều văn bản quản lý trong đó phải kể đến là Quyết định số 35/2015/QĐ-UBND năm 2015 ban hành Quy chế quản lý và bảo vệ các di tích khảo cổ học, di sản địa chất, cảnh quan Di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới Quần thể danh thắng Tràng An. Quyết định này quy định: các hành vi nghiên cấm làm ảnh hưởng đến di sản; quản lý hoạt động nghiên cứu, khai thác tại quẩn thể danh thắng; các hoạt động nhằm bảo vệ quần thể danh thắng. Trách nhiệm quản lý khu Danh thắng được giao cho Ban quản lý Quần thể danh thắng; Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Sở TN&MT, Sở NN&PTNT, Sở Xây dựng, sở Khoa học và công nghệ, Sở KH&ĐT; UBND cấp huyện, xã; các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động thăm dò, khai quật khảo cổ.
- Quyết định 1726/QĐ-UBND năm 2016 phê duyệt điều chỉnh, bổ sung Quy hoạch xây dựng Khu cơng viên văn hóa Tràng An do tỉnh Ninh Bình ban hành
Thực hiện Nghị quyết số 02 - NQ/TU ngày 17/8/2016 của Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh, năm 2017, UBND tỉnh Ninh Bình đã xây dựng Kế hoạch về bảo tồn, phát huy giá trị Di sản Văn hóa và Thiên nhiên Thế giới Quần thể Danh thắng Tràng An trong phát triển du lịch, giai đoạn 2016-2020. Mới đây nhất, UBND tỉnh Ninh Bình đã ra quyết định số 28/2018/QĐ-UBND ngày 22/10/2018 về việc Ban hành Quy chế quản lý, bảo tồn và phát huy giá trị di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới Quần thể danh thắng Tràng An trong đó Quy định chi tiết về phân vùng bảo vệ, quản lý xây dựng, quản lý tài nguyên, bảo vệ môi trường và cảnh quan di sản, quản lý, bảo tồn di tích lịch sử-văn hóa, di tích khảo cổ, di sản địa chất, quản lý các hoạt động du lịch và phát huy giá trị di sản đồng thời quy định rõ về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, đơn vị và các tổ chức, cá nhân có liên quan (Phụ lục 3).
Với việc được công nhận là Di sản thế giới, Hội đồng di sản thế giới đưa ra các khuyến nghị đồng thời thông qua các dự án về các hoạt động bảo tồn và bảo vệ di sản thông qua các cuộc họp năm 2015, 2016, 2017. Các khuyến nghị của Hội đồng di sản đều được Việt Nam tiếp thu và đưa vào kế hoạch quản lý của mình. Các báo cáo của Hội đồng di sản có quan ngại về sức chịu tải môi trường đối với hoạt động du lịch của khu Danh thắng Tràng An tuy nhiên họ cũng công nhận rằng chưa có ghi nhận tác động mơi trường tiêu cực đáng kể nào nhờ nỗ lực của các cơ quan quản lý di sản và của chính phủ Việt Nam.
b) Về công tác quản lý môi trường
Trước khi Danh thắng Tràng An được UNESCO công nhận là Di sản thế giới kép ngày 23/06/2014, từ năm 2005, được sự đồng ý của tỉnh Ninh Bình, Doanh nghiệp xây dựng Xuân Trường đã được cấp phép đầu tư, khai thác phát triển du lịch với sự tư vấn của giới khoa học. Trong thời điểm hiện tại, Doanh nghiệp xây dựng Xuân Trường là đơn vị quản lí du lịch trực tiếp và khá hiệu quả tại Khu du lịch Tràng An. Các hoạt động mà Doanh nghiệp này quản lí và kiểm sốt như: hoạt động bán vé tham quan quần thể hang động Tràng An, phân công đội ngũ nhân viên an ninh làm nhiệm vụ bảo vệ, giám sát các hoạt động tác nghiệp của những người tham gia trực tiếp hoạt động du lịch, việc đánh số đị, số xe khơng chỉ có ý nghĩa tạo sự công bằng, phân chia quyền lợi giữa những người tham gia hoạt động du lịch mà cịn giúp phát hiện và xử lí những trường hợp vi phạm các quy định mà Doanh nghiệp đặt ra. Mọi hoạt động thu phí, bán vé, kiểm soát và thu vé được quy định theo Quyết định số 1131/QĐ-UBND ngày 29/09/2009 của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình giao cho Doanh nghiệp Xn Trường. Ngồi ra, Hội đồng Nhân dân tỉnh còn quy định số lượng người trên mỗi chuyến đò theo Nghị quyết số 10/2008/NQ- HĐND ngày 08/07/2008 để đảm bảo an toàn cho khách tham quan du lịch.
Trong quá trình khảo sát thực địa, học viên được biết kể từ khi Tỉnh đồng ý cấp phép cho Doanh nghiệp Xuân Trường, sinh kế của người dân xung quanh khu vực Danh thắng Tràng An được cải thiện đáng kể, tạo công việc có thu nhập đảm bảo cho đời sống của nhân dân. Trước đây công việc chủ yếu là làm ruộng, phụ hồ
thì nay người dân đã chuyển sang làm lái đị còn 1 số khác làm việc tại trụ sở của doanh nghiệp Xuân Trường, bên cạnh đó Doanh nghiệp cịn đầu tư cho con cái của những công nhân làm việc cho Doanh nghiệp có cơ hội đi học, được đào tạo làm hướng dẫn viên để phục vụ trực tiếp cho Doanh nghiệp phát triển du lịch. Theo thông tin từ những người lái đị cung cấp thì họ được chi trả 200 nghìn đồng trên một chuyến đị, tuy nhiên tiền cơng trả cho đội ngũ chèo đò là chưa hợp lý do số chuyến đò hàng ngày của mỗi người lái đị khơng ổn định và doanh nghiệp cũng không hỗ trợ khi vào những tháng vắng khách.
Công tác đảm bảo an ninh được doanh nghiệp thực hiện tương đối tốt. Công tác bảo vệ môi trường, bảo vệ cảnh quan được doanh nghiệp chú trọng. Ngồi ra Doanh nghiệp cịn phối hợp tốt với ban quản lý di sản thực hiện các hoạt động bảo tồn di sản như:
Ban quản lý danh thắng cũng đã tổ chức ký văn bản thỏa thuận phối hợp với đại diện doanh nghiệp, người dân, chính quyền địa phương trong vùng di sản về quản lý và bảo vệ các di sản, đặc biệt là các di tích khảo cổ học hang động [24].
Về công tác bảo vệ các khu khảo cổ, khu di sản đã thiết lập ranh giới hạn chế tiếp cận đối với các địa điểm có di chỉ khảo cổ, chỉ cho phép các hoạt động khảo cứu tham quan có hướng dẫn. Có xây dựng hệ thống biển báo, bản đồ chỉ dẫn cũng như biển cấm vào khu khảo cổ.
Hoạt động khai thác khống sản (đá vơi) từng diễn ra ở một số khu vực chủ yếu là ở rìa phía Nam của khối đá vơi Tràng An gây ra các tác động tiêu cực đến cảnh quan và mơi trường nhưng hiện nay đã được kiểm sốt chặt chẽ. Chính phủ cấp phép cho một số hoạt động sản xuất xi măng ở rìa Nam khối đá vơi, UBND tỉnh Ninh Bình, Ban quản lý Quần thể danh thắng và các doanh nghiệp sản xuất đã thỏa thuận để giảm thiểu tác động tiêu cực đến khu di sản.
Các điểm di sản địa chất địa mạo nằm trong danh giới khu di sản nhìn chung vẫn cịn ở trạng thái tự nhiên ban đầu và đang được quản lý bảo vệ tốt.
Ban quản lý QTDTTA xây dựng kế hoạch thực hiện việc tuần tra, giám sát công tác quản lý, khai thác và bảo tồn di tích lịch sử-văn hóa đã xếp hạng, di tích
khảo cổ học và di sản địa chất định kỳ 02 lần/tháng theo lịch phân công cụ thể hoặc tuần tra đột xuất khi cần thiết. Thực hiện từ tháng 04/2018 [42].
Bên cạnh việc phối hợp chặt chẽ với các địa phương có các khu, điểm du lịch, Ban Quản lý QTDTTA cũng đã phối hợp với các sở, ban, ngành, các chuyên gia ở các Viện nghiên cứu và trường đại học triển khai có hiệu quả các hoạt động tuyên truyền, vận động người dân thực hiện nếp sống văn minh, văn hóa du lịch, phục vụ khách tham quan tận tình, chu đáo, hướng tới tính chun nghiệp.
Được sự kiểm tra, giám sát thường xuyên người dân địa phương đã nhận thức được tiềm năng, lợi ích của du lịch do đó khi học viên đến khảo sát đồng thời trải nghiệm du lịch tại Tràng An thì khơng thấy tình trạng người dân làm dịch vụ chèo kéo khách để bán hàng, xin tiền, thợ ảnh tự ý chụp ảnh cho khách, xe ôm tùy tiện đưa khách vào trong phạm vi quản lý của các khu du lịch về cơ bản đã được chấn chỉnh và xử lý.
Tồn bộ những di tích này được bảo vệ theo các quy định tại Luật Di sản văn hóa của Việt Nam nhằm đảm bảo giữ gìn các giá trị nổi bật tồn cầu về lịch sử, kiến trúc nghệ thuật, khảo cổ và cảnh quan thiên nhiên của di sản. Hơn nữa, Di sản cịn được bảo vệ bởi các luật có liên quan như: Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Du lịch, Luật Xây dựng, Luật Khoáng sản.
Mọi hoạt động du lịch diễn ra tại khu du lịch Tràng An cần được sự đồng ý của Doanh nghiệp Xuân Trường đôi khi gây ảnh hưởng không tốt cho hoạt động du lịch như: sự không thống nhất về cách làm, cách xây dựng theo đúng quy hoạch đề ra giữa doanh nghiệp và các cán bộ Sở Văn hoá - Thể thao và Du lịch tỉnh Ninh Bình; hay Sở Văn hố - Thể thao và Du lịch tỉnh Ninh Bình khơng quản lí được doanh thu và lượng khách của khu du lịch…gây khó khăn trong việc đưa ra các giải pháp để tổ chức hoạt động du lịch đạt hiệu quả hơn hay các phương hướng vừa thu hút khách du lịch vừa bảo tồn, bảo vệ được giá trị di sản khu Danh thắng Tràng An.
Theo thông tin học viên thu thập từ các trang báo mạng như Dantri.com, Baomoi.com,… thì gần đây, trong khu vực vùng lõi Di sản thế giới Tràng An, Công ty CP Du lịch Tràng An đã tự ý đầu tư xây dựng và mở điểm du lịch trái phép Tràng
An cổ tại thôn Trường An, xã Trường Yên, huyện Hoa Lư. Khoảng cuối năm 2017, Công ty này đã tự ý khoan, dựng cột bê tông, xây khoảng 2000 bậc thang với chiều dài chừng 1km lên xuống đỉnh núi Cái Hạ khi chưa được cấp giấy phép, vi phạm nghiêm trọng điều 13 của Luật Di sản. Theo Quyết định số 83/QĐ-UBND ngày 21/01/2015 của UBND tỉnh thì việc quản lý trật tự xây dựng trong Quần thể danh thắng Tràng An tạm thời được giao cho UBND huyện Hoa Lư, tuy nhiên, sau khi phát hiện ra hành động trái phép của Công ty Tràng An, Sở Du lịch cũng như Ban Quản lý QTDTTA đã có những cơng văn, văn bản gửi UBND huyện Hoa Lư đề nghị ngăn chặn, xử lý vụ việc trên nhưng hoạt động trái phép vẫn diễn ra. Khoảng tháng 3/2018, sau khi có sự can thiệp của Bộ, UBND tỉnh, Sở Du lịch cùng chính quyền địa phương thanh tra, kiểm tra, ngăn chặn xử lý thì Công ty Tràng An mới dừng hoạt động khai thác du lịch và tiến hành tháo dỡ cơng trình đã xây dựng trước đó. Từ đó cho thấy sự chồng chéo, chưa thống nhất, thiếu chặt chẽ trong công tác quản lý giữa các Sở, ban ngành và chính quyền địa phương. Thêm vào đó, cho thấy cơng tác kiểm tra và giám sát các hoạt động, khai thác trên phạm vi khu vực Di sản chưa tốt, chế tài xử phạt chưa đủ khắt khe dẫn đến tình trạng Doanh nghiệp khai thác tập trung vào lợi ích cá nhân, khơng chịu hợp tác với các cơ quan chức năng khi bị xử lý sai phạm và tiếp tục thực hiện các hành vi trái phép.
Việc tháo dỡ cơng trình xây dựng trên khu vực Tràng An cổ có thể một lần nữa gây ra ảnh hưởng không nhỏ với cảnh quan thiên nhiên khu vực núi Cái Hạ - là nơi đang cần được bảo vệ nguyên trạng.
c) Vấn đề phân cấp quản lý và chức năng nhiệm vụ của Khu Danh thắng Tràng An
Theo Quy chế quản lý, bảo tồn và phát huy giá trị di sản, các cơ quan nhà