3.1. Thực trạng quản lý di sản tại khu vực nghiên cứu
3.1.2. Thực trạng quản lý tại Vườn Quốc gia Phong Nha – Kẻ Bàng, Quảng Bình
a) Về công tác bảo tồn và phát huy giá trị di sản
Những nỗ lực đầu tiên của Nhà nước và chính quyền địa phương trong việc bảo tồn và phát huy giá trị di sản ở khu vực Phong Nha-Kẻ Bàng phải kể đến là Quyết định thành lập điểm di sản văn hóa-lịch sử tại Vườn Quốc gia Phong Nha-Kẻ Bàng năm 1986 với diện tích 5,000 ha, Quyết định thành lập Khu Bảo tồn thiên nhiên Phong Nha với diện tích mở rộng lên tới 41,132 ha năm 1993 (Phụ lục 3).
Năm 2001, nhận thức được vai trò quan trọng của Vườn Quốc gia Phong Nha-Kẻ Bảng, Thủ tướng chính phủ đã ra Quyết định Chuyển hạng Khu bảo tồn thiên nhiên Phong Nha-Kẻ Bàng thành Vườn quốc gia với tổng diện tích được bảo vệ là: 85.754 ha, được chia thành các phân khu chức năng bao gồm: Phân khu bảo vệ nghiêm ngặt: 64.894 ha; Phân khu phục hồi sinh thái: 17.449 ha; Phân khu dịch vụ - hành chính: 3.411 ha ; Ngay sau đó, UBND tỉnh Quảng Bình đã ra quyết định thành lập Ban Quản lý Vườn Quốc gia Phong Nha-Kẻ Bàng năm 2002, quy định về chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của Ban Quản lý năm 2007 và 2012 (Phụ lục 3).
Với nỗ lực của Ban Quản lý Vườn Quốc gia Phong Nha-Kẻ Bàng và các nhà khoa học, Bộ Văn hóa-Thơng tin đệ trình hồ sơ đề nghị công nhận Vườn Quốc gia Phong Nha-Kẻ Bàng là Di sản thiên nhiên thế giới. Ngày 5/7/2003, tại hội nghị thường niên lần thứ 27 của Uỷ ban Di sản Thế giới tại trụ sở UNESCO (Paris), VQG Phong Nha - Kẻ Bàng chính thức được UNESCO cơng nhận là Di sản thiên nhiên thế giới với tiêu chí địa chất, địa mạo (tiêu chí viii) và tiếp tục được công nhận là Di sản thiên nhiên thế giới với tiêu chí về đa dạng sinh học (tiêu chí 10). Đặc biệt, tháng 7/2015, VQG PN-KB lần thứ hai ghi danh vào danh sách Di sản thế giới với 3 tiêu chí: có giá trị nổi bật về địa chất, địa mạo (viii), có giá trị nổi bật đại diện cho các tiến trình sinh thái trong sự tiến hóa và phát triển của các hệ sinh thái trên cạn (tiêu chí ix); sở hữu mơi trường sống tự nhiên có ý nghĩa nhất đối với việc bảo tồn đa dạng sinh học (tiêu chí x); là một dấu mốc quan trọng tơn vinh những giá trị nổi bật mang tính tồn cầu của VQG và góp phần nâng cao vị thế VN trên trường quốc tế.
Về vấn đề Quy hoạch phát triển Vườn Quốc gia, năm 2010 Thủ tướng chính phủ ra Quyết định Phê duyệt nhiệm vụ Quy hoạch chung xây dựng Vườn quốc gia Phong Nha - Kẻ Bàng, tỉnh Quảng Bình đến năm 2025 và năm 2017 Thủ tướng chính phủ tiếp tục Phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển Khu du lịch quốc gia Phong Nha - Kẻ Bàng, tỉnh Quảng Bình đến năm 2030 (Phụ lục 3).
Việc 3 lần được công nhận là di sản thiên nhiên thế giới đã góp phần khơng nhỏ đến các chiến lược, kế hoạch bảo tồn di sản thiên nhiên quan trọng này của Việt Nam đồng thời góp phần quảng bá hình ảnh thúc đẩy phát triển du lịch và kinh tế xã hội của vùng di sản.
b) Về Công tác quản lý môi trường
Theo Báo cáo của Ban Quản lý về công tác quản lý rừng [6], Ban Quản lý đã tập trung chỉ đạo xây dựng phương án bảo vệ rừng và phòng cháy chữa cháy rừng hàng năm. Rà sốt diện tích rừng được giao quản lý trên 125.000ha. Chỉ đạo cắm mốc ranh giới, lập phương án giao đất và quản lý bảo vệ khu vực mở rộng. Theo dõi chặt chẽ diễn biến tài nguyên rừng, đất rừng, giám sát hoạt động của các dự án, đơn vị đang thi công trong khu vực Vườn quản lý. Tập trung chỉ đạo Hạt Kiểm lâm tổ chức, xây dựng kế hoạch, phân cơng nhiệm vụ cho từng đồng chí lãnh đạo Hạt để nắm bắt thơng tin và có phương án chỉ đạo kịp thời. Tập trung lực lượng trực chốt ở những khu vực trọng điểm, phối hợp với chính quyền các xã vùng đệm thành lập các tổ kiểm tra. Đặc biệt, sau khi phát hiện vụ việc lâm tặc khai thác gỗ Huê tại khu vực Hung Trí, được sự chỉ đạo sâu sát của Thường trực Tỉnh ủy, UBND tỉnh, BQL Vườn đã thường xuyên chỉ đạo Hạt Kiểm lâm xây dựng phương án cụ thể sát với tình hình thực tế và tổ chức tuần tra, truy quét, chốt chặn nhằm ngăn chặn, đẩy đuổi người dân không vào rừng trái phép. Phối hợp với các cơ quan chức năng, chính quyền địa phương nhằm ổn định tình hình trên địa bàn. Hợp tác với các nhà khoa học, các cơ quan chuyên môn tiến hành điều tra đa dạng sinh học. Hợp đồng với Viện Điều tra Quy hoạch rừng xây dựng luận chứng kinh tế kỹ thuật vùng mở rộng trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, báo cáo Chính phủ trình tổ chức UNESCO công nhận tiêu chí đa dạng sinh học. Công tác thực thi pháp luật được thực hiện
nghiêm túc, trong đó đã chỉ đạo lực lượng kiểm lâm phối kết hợp chặt chẽ với Chi cục Kiểm lâm tỉnh, Hạt Kiểm lâm các huyện và các đồn Biên phịng, Cơng an huyện Bố Trạch, Minh Hóa và nhất là chính quyền các xã vùng đệm trong cơng tác tuần tra, kiểm sốt bảo vệ rừng. Số vụ vi phạm Luật Bảo vệ và Phát triển rừng hàng năm đã giảm.
Mặc dù trong cơ cấu tổ chức VQG khơng có tổ chức chuyên trách quản lý về mơi trường nhưng tại VQG có tổ vệ sinh với nhiệm vụ đặt các thùng rác, thu gom rác thải tại các điểm du lịch chủ yếu tại khu đón tiếp. Rác thải sau khi được thu gom tập kết lại để Công ty TNHH Tràng An chuyển đến nơi chôn lấp. Theo thông tin phỏng vấn cán bộ Ban Quản lý Vườn, hàng năm, các cơ sở kinh doanh khai thác các tuyến du lịch sẽ phải tiến hành đánh giá tác động môi trường quan trắc môi trường tại khu du lịch và nộp báo cáo trực tiếp đến Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh, thực hiện theo Nghị định 18 của Chính phủ và Thơng tư 27 của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Bên cạnh đó Ban Quản lý Vườn sẽ phối hợp cùng Sở Tài nguyên và Sở Nông nghiệp tiến hành kiểm tra bất chợt hiện trạng môi trường tại các điểm du lịch hoặc kiểm tra định kỳ, trong và sau mùa du lịch, trước và sau mùa lũ.
Cộng đồng dân cư địa phương, khách du lịch, học sinh thuộc các trường vùng đệm đã được cung cấp các thông tin cần thiết về quy định của Nhà nước, thực trạng tài nguyên rừng, đa dạng sinh học, môi trường, các giá trị, những đe dọa và thách thức. Với nhiều hình thức khác nhau cho từng đối tượng, từ việc xuất bản ấn phẩm, tờ rơi, phim tài liệu, tuần hành, tổ chức các cuộc thi... cho đến tổ chức hội nghị tuyên truyền trực tiếp trong sự phối hợp với nhiều cơ quan, tổ chức từ Trung ương đến địa phương cũng như các tổ chức quốc tế. Đã thiết lập một mạng lưới giáo dục môi trường trong cộng đồng thông qua các cấp hội và đoàn thể địa phương. Mạng lưới này thường xuyên hoạt động dưới các hình thức chính như lồng ghép giáo dục môi trường trong các buổi họp thôn, buổi sinh hoạt Đoàn, Hội hay nhân các ngày lễ lớn.
Trong Báo cáo về hiện trạng bảo tồn của Vườn Quốc gia Phong Nha-Kẻ Bàng năm 2004-2005 của UNESCO [75,78], UNESCO đã ghi nhận nỗ lực của Việt
Nam trong việc giải quyết vấn đề Xói mịn và bồi lắng gây tác động đến môi trường nước sông Son cũng như các nỗ lực trong vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học và giải quyết nạn lâm tặc, hợp tác xuyên biên giới với Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào trong hoạt động bảo tồn đa dạng sinh học.
Bên cạnh những chính sách, chủ trương đúng đắn nhằm phát triển du lịch tại VQG PNKB, gần đây, vấn đề xây dựng cáp treo vào hang Én và Sơn Đòong nhằm thu hút, phát triển du lịch cho thấy bất cập trong công tác quản lý. UNESCO cũng như IUCN đã đưa ra những khuyến nghị về việc xây dựng cáp treo này trong cuộc họp thường niên về bảo tồn di sản, các chuyên gia cho rằng việc xây dựng cáp treo thu hút nhiều khách du lịch đến tham quan có khả năng sẽ gây ảnh hưởng đến môi trường sinh thái, đa dạng sinh học, cảnh quan tự nhiên,... vốn có của hang, gây tác động tiêu cực đến Di sản. Các nhà nghiên cứu khoa học như GS. TS Tạ Hòa Phương cũng đưa ra quan điểm phản đối dự án xây dựng cáp treo này. Đến nay, vẫn chưa có báo cáo rõ ràng của UBND tỉnh về việc hủy bỏ hoàn toàn dự án xây dựng cáp treo. Trong Quyết định Decision 39 COM 8B.6 (Bonn, 2015)[77], IUCN đã lưu ý Việt Nam về việc đề xuất xây dựng cáp treo vào hang Sơn Đòong (khu vực bảo vệ nghiêm ngặt của Di sản) có khả năng tác động tiêu cực đến OUV của Di sản. Tuy nhiên, Việt Nam đã không nộp Báo cáo về hiện trạng bảo tồn của Vườn Quốc gia Phong Nha-Kẻ Bàng theo yêu cầu của Quyết định Decision 39 COM 8B.6 (Bonn, 2015)[77]. Và trong Báo cáo về hiện trạng bảo tồn của các Di sản thiên nhiên thế giới trong cuộc họp lần thứ 40 của UNESCO năm 2016 [81] cũng nêu rõ: “Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) của dự án xây dựng cáp treo vào hang Sơn Đoòng cũng chưa được thực hiện”. UNESCO tiếp tục yêu cầu Việt Nam làm rõ một số điểm trong báo cáo năm 2017 bao gồm: Hồn thành Đánh giá tác động mơi trường ĐTM, phù hợp với Lưu ý của IUCN về Tư vấn đánh giá tác động môi trường; Sửa đổi Kế hoạch phát triển bền vững bao gồm việc mở rộng Di sản và đảm bảo cách tiếp cận nguyên vẹn và nhạy cảm với môi trường để đảm bảo sử dụng của du khách vẫn tương thích với OUV của Di sản; Gửi đến Trung tâm Di sản Thế giới dữ liệu cập nhật về tình trạng số lượng của các lồi động vật có vú lớn, bao gồm hổ, gấu đen
châu Á, voi châu Á, muntjac khổng lồ, chó hoang châu Á, bị tót và Sao La; Yêu cầu Đảng Nhà nước cung cấp dữ liệu về kết quả của các hoạt động thực thi pháp luật của mình để giải quyết nạn khai thác và săn trộm bất hợp pháp; Nộp báo cáo về tình trạng bảo tồn Di sản và việc thực hiện các điều trên trước 01/02/2017.
Theo yêu cầu của UNESCO [81], năm 2017, Ban Quản lý Vườn Quốc gia Phong Nha-Kẻ Bàng đã nộp báo cáo cho UNESCO. Trong Báo cáo này [9], Việt Nam đã báo cáo các việc chính sau: chưa cấp giấy phép cho dự án cáp treo được đề xuất để truy cập hang Sơn Đng, chờ đánh giá tác động mơi trường (EIA). UBND Quảng Bình đã đồng ý thực hiện nghiên cứu và khảo sát để xác định lựa chọn tốt nhất. Có tuyên bố rằng việc xây dựng cáp treo sẽ chỉ được tiến hành với sự chứng thực của Ủy ban Di sản Thế giới; Dựa trên Kế hoạch phát triển du lịch bền vững 2010-2020 và Kế hoạch chung cho Vườn quốc gia Phong Nha-Kẻ Bàng đến năm 2030, Kế hoạch di sản quốc gia đặc biệt 2016-2025 đã được xây dựng và đang được thực hiện. Điều này bao gồm giám sát môi trường định kỳ và đánh giá tác động tại các địa điểm du lịch; Các nỗ lực thực thi pháp luật đã được thực hiện để ngăn chặn việc khai thác lâm sản trái phép, săn bắn, bẫy và vận chuyển động vật hoang dã. Số lượng vi phạm được tuyên bố đã giảm đáng kể so với năm 2015; Các hoạt động giáo dục và nâng cao nhận thức khác nhau đã được thực hiện với sự tham gia của cộng đồng địa phương, cũng như các hoạt động phát triển cộng đồng để giảm áp lực của con người lên tài nguyên thiên nhiên của tài sản; Về bảo tồn đa dạng sinh học, nhiều hoạt động đã được thực hiện, bao gồm cả các hoạt động khác trong việc hồn thành Chương trình kiểm kê rừng, phân định ranh giới của tài sản và giám sát ba lồi chính (mặc dù khơng được xác định trong báo cáo). Một danh sách các lồi động vật có vú và phân phối của chúng trong tài sản được cung cấp; Các vấn đề bảo tồn bổ sung bao gồm mật độ cao và nhận thức bảo tồn thấp của người dân địa phương, khơng đủ kinh phí để bảo tồn, tác động từ biến đổi khí hậu và các lồi xâm lấn, đặc biệt là Merremia boisiana, có diện tích 4000 ha và được cho là gây mất đa dạng sinh học và ảnh hưởng đến toàn bộ hệ sinh thái. Tuy nhiên theo đánh giá của UNESCO, Dữ liệu cập nhật về tình trạng số lượng của các lồi động vật hoang dã
chưa rõ ràng, không cung cấp được ước tính và xu hướng về số lượng loài; Kế hoạch di sản quốc gia đặc biệt 2016-2025 chưa nêu rõ rằng đây là kế hoạch bổ sung hay thay thế cho các kế hoạch nêu ra trong báo cáo.
Mặc dù đã được báo cáo về các nỗ lực ngăn chặn khai thác rừng trái phép nhưng những thông tin gần đây (10/2018) vẫn cho thấy hiện tượng khai thác gỗ trái phép vẫn cần được sát sao hơn nữa. Theo báo cáo bảo tồn năm 2017 đệ trình UNESCO, Chính phủ Việt Nam khẳng định dự án đề xuất xây tuyến cáp treo vào hang Sơn Đoòng nằm trong khu vực được đặc biệt bảo vệ của di sản sẽ chỉ được thực hiện khi có sự thơng qua và đồng thuận của Ủy ban Di sản thế giới. Nhưng trong biên bản tại hội nghị cho rằng, thực tế UBND tỉnh đã cho phép tiến hành các cuộc thăm dò và nghiên cứu tại khu vực này, điều đó cho thấy dự án vẫn đang được cân nhắc.
c) Vấn đề phân cấp quản lý và chức năng nhiệm vụ của Ban Quản lý Vườn Quốc gia Phong Nha-Kẻ Bàng
Kể từ khi VQG PNKB được công nhận là di sản thiên nhiên thế giới, tỉnh Quảng Bình nói chung và VQG PNKB nói riêng đã có nhiều nỗ lực để gìn giữ, bảo vệ góp phần làm cho di sản ngày một đẹp hơn; đồng thời từng bước tổ chức khai thác những giá trị thắng cảnh của di sản phục vụ phát triển kinh tế xã hội.
UBND tỉnh Quảng Bình là cơ quan có quyền hạn và trách nhiệm cao nhất trong việc quản lý và giám sát các hoạt động ở khu vực VQG PNKB. Ban Quản lý VQG PNKB là đơn vị trực thuộc UBND tỉnh Quảng Bình, có chức năng tham mưu giúp Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện trách nhiệm quản lý, bảo vệ, phát triển rừng đặc dụng; bảo tồn, phát huy các giá trị về thiên nhiên, mẫu chuẩn hệ sinh thái, đa dạng sinh học,…; nghiên cứu khoa học; cung ứng dịch vụ môi trường theo quy định của pháp luật. Giám đốc VQG cùng là Giám đốc BQL Vườn. Công tác quản lý Vườn và khu vực mở rộng do cán bộ của VQG thực hiện và dưới sự chỉ đạo, hướng dẫn về chun mơn của Bộ NN&PTNT (Hình 3.3).
Hình 3.3: Sơ đồ bộ máy tổ chức VQG Phong Nha – Kẻ Bàng
Nguồn: BQL Vườn
Vườn Quốc gia Phong Nha Kẻ Bàng được thành lập theo Nghị định 189 của Thủ tướng chính phủ ngày 12/12/2001 và Quyết định số 36/2012/QĐ-UBND của Ủy ban Nhân dân tỉnh Quảng Bình ngày 28/12/2012 ban hành Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý VQG PNKB.
Hiện nay, Ban Quản lý Vườn có tổng số cán bộ, cơng nhân viên chức phân bổ trong các phòng ban chức năng là 356 biên chế (năm 2013) [56] với 3 phòng chun mơn (phịng Tổ chức – Hành chính, phòng Kế hoạch – Tài chính, phịng Khoa học và Hợp tác quốc tế) và 3 đơn vị trực thuộc (Trung tâm Du lịch Phong Nha – Kẻ Bàng, Hạt kiểm lâm và Trung tâm cứu hộ, Bảo tồn và Phát triển sinh vật).
Ngay từ khi được công nhận là Di sản thiên nhiên thế giới, Vườn Quốc gia Phong Nha đã được UNESCO [77] khuyến cáo về một số hoạt động phát triển kinh tế xã hội có thể ảnh hưởng đến mơi trường và di sản tại vùng Di sản bao gồm: