7. Bố cục của luận văn
2.1. Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về phí bảo vệ mô
2.1.1. Thực trạng pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải
Phí BVMT đối với nước thải được thực hiện từ năm 2003 với mục tiêu huy động đóng góp tài chính để bảo vệ, khắc phục ÔNMT, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả nước sạch; đồng thời khuyến khích giảm thiểu việc xả các chất ô nhiễm ra môi trường. Ngày 13/06/2003, Chính phủ ban hành Nghị định số 67/2003/NĐ-CP về phí BVMT với nước thải. Tuy nhiên, để phù hợp với thực tiễn, sau đó, Nghị định này được sửa đổi, bổ sung bằng Nghị định số 04/2007/NĐ-CP ngày 08/01/2007 và Nghị định số 26/2010/NĐ-CP ngày 22/3/2010. Song hành với việc ban hành các Nghị định quy định về lĩnh vực thu phí, lệ phí đối với nước thải, Bộ Tài chính đã phối hợp với các bộ, ngành liên quan ban hành nhiều văn bản hướng dẫn cụ thể các quy định của Nghị định.
Việc ban hành hàng loạt chính sách trên đã phần nào tạo ra nguồn phí nộp vào ngân sách để sử dụng cho việc BVMT, đầu tư mới, nạo vét cống rãnh, duy tu, bảo dưỡng hệ thống thoát nước tại địa phương. Đồng thời, bổ sung vốn hoạt động cho quỹ BVMT của địa phương, trả nợ vay đối với các khoản vay của các dự án thoát nước thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện, bên cạnh những kết quả đạt được, phí BVMT đối với nước thải đã bộc lộ một số vướng mặc, bất cập cần khắc phục để hoàn thiện hệ thống chính sách pháp luật như: việc xác định các đối tượng nộp phí BVMT đối với nước thải hiện nay chưa đầy đủ,
chưa bao quát hết các thành phần gây ÔNMT; chính sách thu phí BVMT đối với nước thải được quy định ở nhiều văn bản, đồng thời chưa có sự thống nhất giữa phí BVMT đối với nước thải và phí thoát nước quy định tại Nghị định số 88/2007/ NĐ-CP ngày 28/05/2007 của Chính phủ về phí thoát nước đô thị và khu công nghiệp gây khó khăn trong việc triển khai thực hiện…
Để khắc phục những khó khăn, đáp ứng yêu cầu của thực tế, ngày 29/03/2013, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 25/2013/NĐ-CP về phí BVMT đối với nước thải có hiệu lực từ ngày 01/07/2013. Các văn bản pháp lý về phí BVMT đối với nước thải không ngừng được bổ sung, hoàn thiện để điểu chỉnh cho phù hợp với điều kiện thực tế, nhằm tăng cường công tác quản lý nhà nước về BVMT nói chung và môi trường nước nói riêng.
Hiện nay, chúng ta đang áp dụng Nghị định số 154/2016/NĐ-CP ngày 16/11/2016 của Chính phủ quy định về phí BVMT đối với nước thải. Nghị định này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2017 và thay thế Nghị định số 25/2013/NĐ-CP.
2.1.1.1. Quy định về đối tượng chịu phí và chủ thể nộp phí bảo vệ môi trường đối với nước thải
a. Quy định về đối tượng chịu phí
Đối tượng chịu phí BVMT theo quy định của pháp luật là nước thải công nghiệp và nước thải sinh hoạt. Nếu như trước đây quy định về thu phí BVMT đối với nước thải thực hiện theo Nghị định số 25/2013 chỉ đề cập “nước thải công nghiệp là nước từ các cơ sở sản xuất, cơ sở chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản xả thải ra môi trường. Còn nước thải sinh hoạt là nước từ các hộ gia đình, tổ chức xả thải ra môi trường” thì đối tượng xả nước thải trong quá trình sản xuất phải chịu phí BVMT tại Nghị định số 154/2016/NĐ- CP được quy định chi tiết ngành nghề sản xuất hơn.
Đối với nước thải sinh hoạt
Nước thải sinh hoạt thông thường được hiểu là nước đã được sử dụng cho các mục đích ăn uống, sinh hoạt, tắm rửa, vệ sinh nhà cửa… của các khu dân cư, công trình công cộng, cơ sở dịch vụ… Như vậy nước thải sinh hoạt được hình thành trong quá trình sinh hoạt của con người. Một số các hoạt động dịch vụ hoặc công cộng như bệnh viện, trường học, nhà ăn… cũng tạo ra các loại nước thải có thành phần và tính chất tương tự như nước thải sinh hoạt. Lượng nước thải sinh hoạt của khu dân cư được xác định trên cơ sở nước cấp. Hiện nay, lượng nước thải tập trung của đô thị rất lớn. Lượng nước thải của thành phố 20 vạn dân khoảng 40 đến 60 nghìn m3/ngày. Tổng lượng nước thải thành phố Hà Nội năm 2016 gần 800.000 nghìn m3/ngày. Trong quá trình sinh hoạt, con người xả vào hệ thống thoát nước một lượng chất bẩn cao, nhiều vi khuẩn gây bệnh và là một trong những nguồn gây ô nhiễm chính đối với môi trường nước. [27]
Theo quy định tại Khoản 3, Điều 2 của Nghị định 154/2016/NĐ-CP thì đối tượng chịu phí BVMT đối với nước thải sinh hoạt là nước thải ra môi trường từ: Hộ gia đình; Cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân (trừ các cơ sở sản xuất, cơ sở chế biến thuộc các đơn vị vũ trang nhân dân); Trụ sở điều hành, chi nhánh, văn phòng của các tổ chức, cá nhân không gắn liền với địa điểm sản xuất, chế biến; Cơ sở: Rửa ô tô, rửa xe máy, sửa chữa ô tô, sửa chữa xe máy; Bệnh viện; phòng khám chữa bệnh; nhà hàng, khách sạn; cơ sở đào tạo, nghiên cứu; cơ sở kinh doanh, dịch vụ khác; Các tổ chức, cá nhân và đối tượng khác có nước thải không được quy định là nước thải công nghiệp.
Tuy nhiên, hàm lượng các chất gây ô nhiễm của các đối tượng trên là không giống nhau, thông thường nước thải ra từ các cơ sở bệnh viện, phòng
khám chữa bệnh, nhà hàng, khách sạn, cơ sở nghiên cứu một số ngành nghề… thường có hàm lượng các chất gây ô nhiễm cao hơn so với các đối tượng khác trong cùng nhóm, vì vậy cần phải xem xét quyết định mức thu phí BVMT hợp lý và công bằng giữa các nhóm chủ thể, không thể áp dụng mức phí như nhau.
Đối với nước thải công nghiệp
Nước thải công nghiệp hình thành do quá trình sử dụng nước trong sản xuất và điều kiện hình thành nước thải, lưu lượng, thành phần nước thải rất khác nhau. Thành phần và tính chất của nước thải từ các ngành sản xuất cũng có tác động khác nhau tới chất lượng nước phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Tuy nhiên dù trình độ công nghệ sản xuất hiện đại hay lạc hậu đều có ảnh hưởng lớn đến lượng nước tiêu thụ. So với nước thải sinh hoạt thì nước thải công nghiệp chứa nhiều chất gây ô nhiễm và thường gây hậu quả ÔNMT nghiêm trọng có thể chỉ trong một thời gian ngắn, rất khó xử lý khắc phục.
Theo quy định tại Khoản 2, Điều 2 của Nghị định 154/2016/NĐ-CP thì đối tượng chịu phí BVMT đối với nước thải công nghiệp được quy định là nước thải từ 15 nhóm ngành nghề cơ bản có phát sinh nhiều nước thải: Sản xuất chế biến nông, lâm, thủy sản; Sản xuất, chế biến thực phẩm rượu, bia, nước giải khát, thuốc lá; Chăn nuôi, giết mổ gia súc, gia cầm tập trung; Nuôi trồng thủy sản; Sản xuất thủ công nghiệp trong các làng nghề; Cơ sở thuộc da, tái chế da; Khai thác, chế biến khoáng sản; Dệt, nhuộm, may mặc; Sản xuất giấy, bột giấy, nhựa, cao su; Sản xuất phân bón, hóa chất, dược phẩm, thuốc bảo vệ thực vật, vật liệu xây dựng, văn phòng phẩm, đồ gia dụng; Cơ khí, luyện kim, gia công kim loại, chế tạo máy và phụ tùng; Sản xuất linh kiện, thiết bị điện tử, điện tử; Sơ chế phế liệu, phá dỡ tàu cũ, vệ sinh súc rửa tàu; Nhà máy cấp nước sạch; Hệ thống xử lý nước thải tập trung khu công nghiệp và cơ sở sản xuất khác.
Việc quy định chi tiết 15 nhóm ngành nghề cơ bản giúp khắc phục khó khăn trong việc xác định đối tượng chịu phí do số lượng các cơ sở sản xuất kinh doanh quá nhiều và các chủ thể hoạt động đa ngành nghề, nhiều trường hợp cơ sở thường xuyên thay đổi ngành nghề kinh doanh dẫn đến các cơ quan chức năng khó có thể thống kê đầy đủ các lĩnh vực hoạt động của họ.
Tuy nhiên, khó khăn hiện nay đó là đối với các cơ sở chăn nuôi, giết mổ gia súc, gia cầm tập trung; nuôi trồng thủy sản rất khó có thể xác định được quy mô tập trung như thế nào thì phải nộp phí BVMT đối với nước thải công nghiệp. Tại các vùng nông thôn, hầu hết các cơ sở chăn nuôi gia súc, gia cầm hay nuôi trồng thủy sản chủ yếu chỉ ở quy mô nhỏ lẻ, manh mún, lượng nước thải phát sinh cũng không lớn, nên sẽ rất khó khăn nếu buộc người nông dân phải đóng thêm khoản phí cố định là 1,5 triệu đồng/năm. [19, Khoản 2, Điều 6]. Ngoài ra, tại một số địa phương các loại hình này còn được hưởng nhiều chính sách ưu đãi, hỗ trợ nhằm phát triển kinh tế nông thôn.
Ngoài ra, đối với cơ sở chế biến khoáng sản, nước thải ra từ hoạt động khai thác khoáng sản trên khai trường chủ yếu là nước moong và nước mưa chảy tràn trên bề mặt hoặc những loại hình như khai thác cát lòng sông, than bùn không sử dụng nước trong quá trình khai thác. Do đó, việc tính toán lưu lượng nước thải, giá trị các thông số ô nhiễm có trong nước moong, nước mưa chảy tràn không đảm bảo tính khoa học và tính khả thi khi triển khai thực tế nên hiệu quả việc thu phí BVMT là rất thấp.
Về các đối tượng được miễn phí BVMT đối với nước thải được quy định tại Điều 5 Nghị định 154/2016/NĐ-CP trong đó có điểm mới so với Nghị định 25/2013/NĐ-CP đó là bổ sung thêm hai nhóm đối tượng: Nước thải sinh hoạt tập trung do đơn vị quản lý, vận hành hệ thống thoát nước tiếp nhận và đã xử lý đạt tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật quy định xả thải ra môi trường;
Nước thải từ các phương tiện đánh bắt thủy, hải sản của ngư dân. Quy định mới này là hợp lý bởi tàu, thuyền đánh bắt hải sản của ngư dân không phải là cơ sở sản xuất, chế biến mà chỉ là phương tiện đánh bắt hải sản. Mặt khác, việc phát triển đội tàu đánh bắt hải sản trên biển là chính sách ưu tiên, khuyến khích của Đảng và Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay để góp phần khẳng định chủ quyền biển, đảo của Tổ quốc.
b. Quy định về chủ thể nộp phí
Chủ thể nộp phí BVMT đối với nước thải là các tổ chức, cá nhân, bao gồm cả chủ hộ gia đình xả nước thải thuộc nhóm đối tượng chịu phí BVMT quy định tại Điều 2 Nghị định 154/2016/NĐ-CP như đã trình bày ở phần a.
Trường hợp các tổ chức, cá nhân xả nước thải vào hệ thống xử lý nước thải tập trung và trả tiền dịch vụ xử lý nước thải thì không phải nộp phí BVMT đối với nước thải mà chỉ đóng phí dịch vụ thoát nước theo quy định tại Nghị định số 80/2014/NĐ-CP về thoát nước và xử lý nước thải. Đơn vị quản lý, vận hành hệ thống thoát nước là người nộp phí BVMT đối với nước thải đã tiếp nhận và xả ra môi trường (trừ trường hợp nước thải sinh hoạt tập trung do đơn vị quản lý, vận hành hệ thống thoát nước tiếp nhận và đã xử lý đạt tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật quy định xả thải ra môi trường).
Đối với cơ sở sản xuất công nghiệp; cơ sở sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản; có hệ thống xử lý nước thải tập trung, sử dụng nguồn nước từ đơn vị cung cấp nước sạch cho hoạt động sản xuất, chế biến thì phải nộp phí BVMT đối với nước thải công nghiệp mà không phải nộp phí BVMT đối với nước thải sinh hoạt.
2.1.1.2. Quy định về mức phí bảo vệ môi trường đối với nước thải
Đối với nước thải sinh hoạt, trước đây tại Điều 5 Nghị định 25/2013/NĐ-CP quy định “Mức thu phí BVMT đối với nước thải sinh hoạt
được tính theo tỷ lệ phần trăm (%) trên giá bán của 1 m3 (một mét khối) nước sạch, nhưng tối đa không quá 10% giá bán nước sạch chưa bao gồm thuế giá trị gia tăng”. Với tình hình xã hội hiện nay, mức thu phí này đã không còn phù hợp nữa bởi nó quá thấp, không đủ chi phí cho việc vận hành, bảo dưỡng các trang thiết bị xử lý nước thải, chưa kể còn phải hoàn trả lại chi phí ban đầu đã bỏ ra để mua sắm trang thiết bị. Khắc phục tình trạng đó, hiện nay mức phí BVMT đối với nước thải sinh hoạt đã được điều chỉnh là 10% trên giá bán của 1 m3 nước sạch chưa bao gồm thuế giá trị gia tăng. Tuy nhiên trong trường hợp cần thiết áp dụng mức thu cao hơn, HĐND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định mức cụ thể phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương.
Đối với nước thải sinh hoạt thải ra từ các tổ chức, hộ gia đình tự khai thác nước để sử dụng (trừ hộ gia đình thuộc trường hợp được miễn phí) thì mức phí được xác định theo từng người sử dụng nước căn cứ vào số lượng nước sử dụng bình quân của một người trong xã, phường, thị trấn nơi khai thác và giá bán 1 m3 nước sạch trung bình tại xã, phường, thị trấn. Như vậy, có khả năng phí BVMT đối với nước thải sinh hoạt ở các địa phương sẽ cao hơn mức 10% nêu trên nếu chính quyền các địa phương xét thấy cần tăng và được HĐND cấp tỉnh, thành phố thông qua.
Đối với nước thải công nghiệp, mức phí được tính như sau: F = f + C. Trong đó: F là số phí phải nộp; f là mức phí cố định 1.500.000 đồng/năm; C là phí biến đổi được tính theo: Tổng lượng nước thải ra; hàm lượng thông số ô nhiễm và mức thu đối với mỗi chất.
Như vậy, ngoài khung mức thu phí cố định theo năm là 1.500.000 đồng đối với tất cả các cơ sở sản xuất, chế biến thuộc diện nộp phí BVMT đối với nước thải công nghiệp, các doanh nghiệp xả nước thải với khối lượng từ
20m3/ngày đêm trở lên thì phải nộp phí biến đổi đối với 6 chất gây ô nhiễm là: Nhu cầu ô xy hóa học (COD), Chất rắn lơ lửng (TSS), Thủy ngân (Hg), Chì (Pb), Arsenic (As), Cadmium (Cd). (Xem Phụ lục số 1)
Tuy nhiên số lượng các cơ sở sản xuất trong diện phải thu phí nước thải trong cả nước là rất lớn, vì vậy để thực hiện tốt việc thu phí do việc yêu cầu nộp tờ khai nộp phí, kiểm tra tính chính xác của tờ khai nộp phí thông qua việc đo đếm, lấy mẫu phân tích, kiểm tra lưu lượng, chất lượng nước thải ở tất cả các cơ sở sản xuất là rất khó khăn. Việc xác định mức phí phải nộp đối với từng cơ sở sẽ phụ thuộc rất lớn vào năng lực thẩm định của các cơ quan chức năng. Trong khi đó, nguồn nhân lực, vật lực và trang thiết bị của các cơ quan quản lý môi trường tại địa phương còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu kiểm soát được toàn bộ.
2.1.1.3. Quy định về phương pháp tính phí bảo vệ môi trường đối với nước thải
Đối với nước thải sinh hoạt [19, Khoản 1, Điều 7]
Số phí BVMT phải nộp đối với nước thải sinh hoạt được xác định như sau: Số phí phải nộp (đồng) = Số lượng nước sạch sử dụng (m3) x Giá bán nước sạch (đồng/m3) x Mức thu phí Trong đó: số lượng nước sạch sử dụng được xác định theo đồng hồ đo lượng nước sạch tiêu thụ của người nộp phí.
Trường hợp người nộp phí chưa lắp được đồng hồ đo lượng nước sạch tiêu thụ thì áp dụng theo định mức khoán lượng nước sạch tiêu thụ đối với từng loại đối tượng sử dụng nước sạch do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định phù hợp với từng loại đối tượng sử dụng. Tuy nhiên, quy định này có thể dẫn đến hiện tượng đối tượng phải nộp phí nhiều hơn hoặc ít hơn số thực tế phải nộp.
Những trường hợp chủ thể tự khai thác nước thì số lượng nước sạch sử