7. Bố cục của luận văn
2.1. Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về phí bảo vệ mô
2.2.1. Thực trạng pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác
2.2.1. Thực trạng pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản khoáng sản
Phí BVMT đối với khai thác khoáng sản được thực hiện từ năm 2006, thu vào các hoạt động khai thác khoáng sản gồm khoáng sản kim loại và khoáng sản phi kim loại. Văn bản pháp lý đầu tiên quy định cụ thể đó là Nghị định số 137/2005/NĐ-CP về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản. Trong giai đoạn này, phí BVMT được thu chỉ đối với 10 loại khoáng sản gồm đá, cát, đất, sỏi, sét, thạch, than, nước khoáng, tràng thạch và sa khoáng Titan. Để sửa đổi một số bất cập trong chính sách thu phí BVMT đối với khai thác khoáng sản của Nghị định số 137/2005/NĐ-CP, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 63/2008/NĐ-CP (Nghị định này có hiệu lực từ tháng 6/2008 đến tháng hết tháng 12/2011). Theo sự điều chỉnh của Nghị định số 63/2008/NĐ- CP, đối tượng phải nộp phí BVMT đã được bổ sung với nhiều nhóm khoáng sản khác. Ngày 28/05/2011, Nghị định số 74/2011/NĐ-CP được ban hành và có hiệu lực từ 01/01/2012, bổ sung các đối tượng nộp phí cũng như nâng mức phí BVMT đối với một số loại khoáng sản.
Qua 10 năm triển khai thực hiện, phí BVMT đối với khai thác khoáng sản đã góp phần nâng cao ý thức và trách nhiệm BVMT của các doanh nghiệp khai thác khoáng sản với nhiệm vụ BVMT, từ đó hạn chế khai thác khoáng sản một cách tràn lan, góp phần giảm ÔNMT, tăng thu cho ngân sách nhà nước; đồng thời khuyến khích sự quản lý của chính quyền ở địa phương nơi
có hoạt động khai thác khoáng sản được chặt chẽ hơn; góp phần hạn chế lãng phí tài nguyên khoáng sản.
Tuy nhiên, bên cạnh kết quả đạt được, còn một số tồn tại, vướng mắc cần được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu của Luật bảo vệ môi trường năm 2014. Đồng thời tăng cường công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực BVMT theo chủ trương của Chính phủ đã được nêu tại Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 02/01/2014 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, trong đó quy định: Rà soát điều chỉnh tăng phí sử dụng và khai thác tài nguyên theo cấp độ gây ÔNMT.Do đó, ngày 19/02/2016, Chính Phủ đã ban hành Nghị định số 12/2016/NĐ-CP về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản và thay thế cho Nghị định số 74/2011/NĐ-CP. Tuy nhiên chỉ 10 tháng sau, ngày 24/12/2016, Chính Phủ ban hành Nghị định 164/2016/NĐ- CP về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản và thay thế cho Nghị định 12/2016/NĐ-CP.
2.2.1.1. Quy định về đối tượng chịu phí và chủ thể nộp phí đối với phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản
Về đối tượng chịu phí bảo vệ môi trường
Theo quy định tại khoản 2, Điều 1 Nghị định 164/2016/NĐ-CP: đối tượng chịu phí BVMT đối với khai thác khoáng sản là hoạt động khai thác dầu thô, khí thiên nhiên, khí than, khoáng sản kim loại (14 loại) và khoáng sản không kim loại (22 loại). Về cơ bản, đối tượng chịu phí được quy định không khác nhiều so với Nghị định 12/2016/NĐ-CP, chỉ sửa tên khoáng sản “sét làm gạch, ngói” thành “đất sét, đất làm gạch, ngói” và “thạch cao” thành “đất làm thạch cao”; đồng thời bỏ thu phí đối với khoáng sản “Gờ-ra-nít (granite)”.Nghị định đã quy định tương đối đầy đủ các nhóm khoáng sản nếu được khai thác sẽ gây tác động tới môi trường. (Xem Phụ lục số 2)
Tuy nhiên khai thác khoáng sản thực chất là hoạt động lấy tài nguyên trên bề mặt hoặc dưới lòng đất dẫn đến những tổn hại về địa hình, địa mạo và hệ sinh thái tự nhiên trong khu vực khai thác. Mặc dù đã có quy định về phục hồi môi trường, phần diện tích khai thác rất khó có thể được phục hồi như trạng thái ban đầu. Khai thác khoáng sản cũng đòi hỏi một diện tích đất rất lớn cho các khai trường, bãi thải đất đá và quặng đuôi. Do tồn tại các khai trường và bãi thải này, dự án khoáng sản vẫn có thể tiếp tục gây tác động môi trường sau khi kết thúc hoạt động khai thác do nước mưa chảy qua các bãi thải mang theo các chất ô nhiễm như kim loại loại nặng hoặc axit được tạo ra từ quá trình phong hóa tự nhiên ra môi trường. [55]. Vì vậy, cần phải làm rõ cơ sở thu phí BVMT đối với hoạt động khai thác khoáng sản. Theo đó, phí BVMT đối với hoạt động khai thác khoáng sản có thể được thu đối với những tác động ngoài phạm vi của các chính sách khai thác như tác động về cấu trúc địa chất, bãi thải đất đá và dòng thải axit tiếp tục được hình thành sau khi kết thúc khai thác.
Về chủ thể nộp phí bảo vệ môi trường
Mặc dù tại Điều 1 Nghị định 164/2016/NĐ-CP quy định: “Nghị định này quy định về đối tượng chịu phí, người nộp phí, mức thu… đối với khai thác khoáng sản”. Tuy nhiên lại không có điều khoản riêng nào quy định cụ thể về người nộp phí BVMT mà chỉ quy định về đối tượng áp dụng trong đó có các tổ chức, cá nhân hoạt động khai thác khoáng sản. Các đối tượng này bao gồm:
Một là, các tổ chức, cá nhân, không phân biệt quốc tịch Việt Nam hay quốc tịch nước ngoài, được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy phép khai thác khoáng sản theo quy định của pháp luật.
Hai là, tổ chức, cá nhân có hoạt động sản xuất kinh doanh không nhằm mục đích khai thác khoáng sản, nhưng có chức năng, nhiệm vụ hoặc có đăng ký kinh doanh, trong quá trình hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ
hoặc theo chuyên ngành đã đăng ký mà thu được khoáng sản. [21, Điểm b, Khoản 1, Điều 7]
Tuy nhiên, trường hợp tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường trong diện tích đất ở thuộc quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân để xây dựng các công trình của hộ gia đình, cá nhân trong diện tích đó và trường hợp đất, đá khai thác để san lấp, xây dựng công trình an ninh, quân sự, phòng chống thiên tai, khắc phục, giảm nhẹ thiên tai thì không phải nộp phí BVMT đối với khai thác khoáng sản đó. [21, Khoản 7, Điều 5].
2.2.1.2. Quy định về mức phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản
Mức thu phí BVMT do Nhà nước quy định. Mức thu này bao gồm mức phí cố định và mức phí theo khung (khung mức tối đa – tối thiểu), tùy vào loại khoáng sản được khai thác, cụ thể:
- Đối với nhóm khoáng sản dầu thô: 100.000 đồng/tấn; khí thiên nhiên, khí than: 50 đồng/m3. Riêng khí thiên nhiên thu được trong quá trình khai thác dầu thô (khí đồng hành): 35 đồng/m3. Đây là nhóm khoáng sản áp dụng mức thu phí cố định (theo từng thời kỳ) do Chính Phủ ấn định nhằm mục đích đảm bảo tính ổn định của hoạt động sản xuất, kinh doanh, tránh tác động đến các bên trong liên doanh khai thác dầu khí.
- Đối với khai thác khoáng sản tận thu bằng 60% mức phí của loại khoáng sản tương ứng quy định tại Biểu mức thu (Xem Phụ lục số 2). Việc
giảm mức thu đối với khoáng sản tận thu góp phần khuyến khích các tổ chức, cá nhân tận dụng nguồn lợi khoáng sản còn lại ở bãi thải của mỏ đã có quyết định đóng cửa mỏ hoặc tận dụng nguồn khoáng sản khai thác được từ các hoạt động vốn dĩ không phải hoạt động khai thác khoáng sản, góp phần tiết kiệm và khai thác có hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản. Các trường hợp được áp dụng mức phí BVMT đối với khoáng sản tận thu bao gồm: [21, Điều 7]
+ Hoạt động khai thác khoáng sản còn lại ở bãi thải của mỏ đã có quyết định đóng cửa mỏ;
+ Hoạt động sản xuất, kinh doanh của tổ chức, cá nhân không nhằm mục đích khai thác khoáng sản, nhưng có chức năng, nhiệm vụ hoặc có đăng ký kinh doanh, trong quá trình hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ hoặc theo chuyên ngành đã đăng ký mà thu được khoáng sản.
- Đối với nhóm khoáng sản là kim loại và khoáng sản không kim loại, căn cứ mức phí quy định tại Biểu khung mức phí, HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định cụ thể mức thu phí BVMT đối với từng loại khoáng sản áp dụng tại địa phương cho phù hợp với tình hình thực tế trong từng thời kỳ. Quy định này là hợp lý vì mức độ gây ÔNMT của hoạt động khai thác khoáng sản tại các địa phương là khác nhau, tùy thuộc vào các yếu tố của mỏ (như trữ lượng, mật độ phân bố, tính chất quặng…), và các điều kiện tự nhiên tại khu vực khai thác; đồng thời các cơ quan nhà nước ở địa phương nắm rõ về tình hình thực tế của địa phương mình để xây dựng mức phí sao cho phù hợp nhất áp dụng cho từng địa bàn, từng loại khoáng sản.
Như vậy, mức thu phí có sự khác nhau giữa các nhóm khoáng sản và giữa các loại khoáng sản trong cùng một nhóm. Tuy nhiên, mức phí với một số loại khoáng sản vẫn được xây dựng theo hướng phản ánh giá trị của khoáng sản đó (khoáng sản có giá trị cao thì mức phí cao và ngược lại) mà chưa phản ánh mức độ gây ô nhiễm do khai thác loại khoáng sản đó gây ra. Ví dụ, mức phí với đá ốp lát, đá block cao hơn rất nhiều so với đá làm vật liệu xây dựng thông thường do giá trị kinh tế của loại đá này cao hơn. Nhưng thực tế, tác động môi trường, đặc biệt là bụi, của việc khai thác đá vật liệu xây dựng thông thường không kém, thậm chí cao hơn so với việc khai thác đá ốp lát. Nếu đã tính phí đối với đất đá thải thì không cần quy định mức phí chênh lệch cao như vậy đối với các loại đá này.
Ngoài ra, đối với một số kim loại do đặc điểm hàm lượng ở các điểm mỏ khác nhau nên khi thực hiện áp dựng mức phí thu như nhau đối với tất cả các doanh nghiệp thì sẽ dẫn đến tình trạng một số doanh nghiệp không có khả năng nộp và phải dừng khai thác do hàm lượng quá thấp. Mức thu phí dựa trên khối lượng khoáng sản khai thác là chưa hợp lý bởi mức độ ô nhiễm của các cơ sở gây ra cho môi trường là khác nhau, hàm lượng, số lượng các chất gây ô nhiễm cũng khác nhau. Sản lượng khoáng sản khai thác do các đơn vị khai thác tự kê khai, đây cũng là một hạn chế bởi trên thực tế các đơn vị khai thác khoáng sản thường kê khai mức sản lượng thấp hơn nhiều so với thực tế nhằm trốn một phần phí phải nộp về ngân sách nhà nước.
2.2.1.3. Quy định về phương pháp tính phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản
Điều 5 Nghị định 164/2016/NĐ-CP quy định phí BVMT đối với khai thác khoáng sản phải nộp trong kỳ nộp phí được tính theo công thức sau:
F = [(Q1 x f1) + (Q2 x f2 )] x K, trong đó:
- F là số phí BVMT phải nộp trong kỳ;
- Q1 là số lượng đất đá bốc xúc thải ra trong kỳ nộp phí;
- Q2 là số lượng quặng khoáng sản nguyên khai khai thác trong kỳ
- f1 là mức phí đối với số lượng đất đá bốc xúc thải ra: 200 đ/m3;
- f2 là mức phí tương ứng của từng loại khoáng sản khai thác;
- K là hệ số tính phí theo phương pháp khai thác.
Theo công thức trên, số phí phải nộp theo quy định hiện hành phụ thuộc vào các yếu tố sau:
Thứ nhất: Q1: Số lượng đất đá bốc xúc thải ra trong kỳ nộp phí (m3)
Hệ số đất đá thải của các loại khoáng sản tại các khu vực mỏ là khác nhau, do đó, để đảm bảo việc khai nộp số lượng đất đá bốc xúc đúng với thực tế. Số lượng đất đá bốc xúc thải ra (Q1) trong kỳ nộp phí được xác định căn
cứ vào tài liệu dự án đầu tư xây dựng công trình khai thác mỏ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận hoặc căn cứ theo báo cáo đánh giá tác động môi trường và các tài liệu liên quan được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Số phí phải nộp đối với số lượng đất đá bốc xúc thải ra phát sinh trong kỳ nộp phí căn cứ vào khối lượng đất đá bốc xúc tính trên khối lượng (tấn hoặc m3) quặng khoáng sản nguyên khai khai thác trong kỳ.
Trường hợp trong tài liệu dự án đầu tư xây dựng công trình khai thác mỏ, báo cáo đánh giá tác động môi trường và các tài liệu liên quan không có thông tin về số lượng đất đá bốc xúc thải ra thì việc kê khai, nộp phí căn cứ vào số lượng đất đá bốc xúc thực tế thải ra trong kỳ. Riêng đối với khai thác than, do có hệ số đất đá bốc xúc lớn, việc tính phí đối với đất đá bốc xúc trong trường hợp này sẽ có tác động lớn đến nghĩa vụ nộp phí của doanh nghiệp, do đó Chính Phủ quy định không thu phí đối với số lượng đất đá thải trong quá trình khai thác than đến hết năm 2017.
Quy định về căn cứ xác định lượng đất đá bốc xúc như vậy là hợp lý so với việc căn cứ vào số lượng tự khai của doanh nghiệp, vì phương pháp tự khai có thể dẫn đến sự không thống nhất giữa doanh nghiệp và cơ quan thu phí về cách tính lượng đất đá bốc xúc. Hơn nữa, khác với lượng khoáng sản khai thác được và bán ra (thường có hóa đơn bán hàng), đất đá bóc không được bán ra nên cơ quan Nhà nước không có cơ sở để theo dõi lượng đất đá bốc xúc.
Thứ hai: f1: Mức phí đối với số lượng đất đá bốc xúc thải ra: 200 đ/m3
Mức thu đối với khoáng sản tận thu bằng 60% mức thu của loại khoáng sản tương ứng. Đất đá thải trong trường hợp này được tận dụng để hoàn thổ, phục hồi môi trường sau khai thác, có thể coi là khoáng sản tận thu. Mức phí
đối với đất đá thải được giữ nguyên giống với quy định tại Nghị định 12/2016/NĐ-CP là 200 đồng/m3.
Thứ ba: Q2: Số lƣợng quặng khoáng sản nguyên khai khai thác trong kỳ (tấn hoặc m3)
Số lượng khoáng sản khai thác trong kỳ để xác định số phí BVMT phải nộp là số lượng khoáng sản nguyên khai khai thác thực tế trong kỳ nộp phí (Q2). Trường hợp khoáng sản khai thác phải qua sàng, tuyển, phân loại, làm giàu trước khi bán ra và các trường hợp khác mà cần thiết phải quy đổi, căn cứ điều kiện thực tế khai thác và công nghệ chế biến khoáng sản trên địa bàn, Sở Tài nguyên và Môi trường chủ trì, phối hợp với Cục thuế địa phương để trình UBND cấp tỉnh quyết định tỷ lệ quy đổi từ số lượng khoáng sản thành phẩm ra số lượng khoáng sản nguyên khai làm căn cứ tính phí BVMT đối với từng loại khoáng sản cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương.
Trường hợp trong quá trình khai thác mà thu được thêm loại khoáng sản khác thuộc loại khoáng sản được cấp phép thì người nộp phí phải nộp phí BVMT đối với quặng khoáng sản (Q2) theo mức thu của loại khoáng sản được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp phép khai thác.
Trường hợp tổ chức, cá nhân khai thác đá làm mỹ nghệ theo cả khối lớn thì áp dụng mức thu phí đối với đá block được quy định tại điểm 2, Mục II Biểu khung mức phí ban hành kèm theo Nghị định 164/2016/NĐ-CP.
Trường hợp tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường trong diện tích đất ở thuộc quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân để xây dựng các công trình của hộ gia đình, cá nhân trong diện tích đó và trường hợp đất, đá khai thác để san lấp, xây dựng công trình