8. Cấu trúc của luận án
3.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém
Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý chi NSNN của tỉnh Luang Prabang thời gian qua còn có một số hạn chế, yếu kém. Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém đó gồm cả khách quan và chủ quan:
- Một số quy định của pháp luật chưa hoàn thiện, cơ chế, chính sách của Nhà nước còn vướng mắc do sự bất cập, không đồng bộ. Cơ chế, chính sách của tỉnh đề ra chưa đủ mạnh, còn thiếu chủ động trong việc nghiên cứu, đề xuất với Trung ương những cơ chế, chính sách mang tính đột phá cho sự phát triển của Luang Prabang.
+ Các quy định về khung chi tiêu trung hạn chưa hoàn thiện. Luật NSNN hiện nay quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm. Tuy nhiên,
trong thực tế, khi quyết định các chính sách có nghĩa là hình thành các nhu cầu chi nhiều năm. Như vậy, nếu không xây dựng một khung chi tiêu trung hạn hay ngân sách nhiều năm thì các cơ quan ban ngành, địa phương phải đối mặt với mâu thuẫn là nhiệm vụ thì có, nhưng không rõ nguồn tài trợ cho các nhiệm vụ này như thế nào.
+ Các hướng dẫn và đánh giá trước, trong và sau chi NSNN chưa chặt chẽ. Sự thiếu chặt chẽ này trước hết bắt nguồn từ sự tách biệt giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Hệ quả là các khoản chi thường xuyên về cơ bản được điều chỉnh bởi Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật NSNN không có một khung thống nhất để xem xét tổng chi phí và tổng lợi ích có được từ các đề án, dự án sử dụng ngân sách.
+ Hệ thống định mức chưa phù hợp. Căn cứ chi ngân sách là các chế độ, định mức nhưng hệ thống định mức phân bổ ngân sách, định mức sử dụng ngân sách, định mức kinh tế kỹ thuật thường lạc hậu (chỉ đáp ứng được từ 70- 80% so với nhu cầu), không phù hợp, chậm được sửa đổi bổ sung nên trên thực tế nhiều chế độ định mức chỉ mang tính kế hoạch, hướng dẫn là chính, ít được các cơ quan đơn vị tuân thủ chấp hành. Nhiều loại đơn giá, định mức gắn liền với công tác quản lý chi thường xuyên nhưng chậm được ban hành, ví dụ như đối với sự nghiệp, sửa chữa điện chiếu sáng… dẫn đến hệ quả là chưa đủ cơ sở để quản lý đối với hoạt động này.
+ Quy định về thanh tra, kiểm tra, quyết toán công khai ngân sách chưa đầy đủ, kịp thời; còn chồng chéo, mâu thuẫn. Luật NSNN quy định về nhiệm vụ của Bộ Tài chính: Thanh tra, kiểm tra tài chính - ngân sách, xử lý hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với các vi phạm về chế độ quản lý tài chính - ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, các địa phương, các tổ chức kinh tế, đơn vị hành chính, đơn vị sự nghiệp và các đối tượng khác có nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước và sử dụng NSNN.
Theo Luật NSNN, cơ quan Kiểm toán Nhà nước thực hiện việc kiểm toán, xác định tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán NSNN của cấp, cơ quan, đơn vị có liên quan theo quy định của pháp luật... Việc kiểm toán quyết toán ngân sách được thực hiện trước khi Quốc hội, HĐND phê chuẩn quyết toán; trường hợp kiểm toán sau khi Quốc hội, HĐND phê chuẩn quyết toán thực hiện theo quy định của pháp luật.
Nghị định số 39/CP ngày 18/3/2016 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kiểm toán Nhà nước: Kiểm toán Nhà nước là cơ quan thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng kiểm toán, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán NSNN các cấp và báo cáo tổng quyết toán NSNN; báo cáo quyết toán, báo cáo tài chính của các cơ quan, đơn vị, tổ chức có sử dụng NSNN; kiểm toán tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế trong việc quản lý, sử dụng NSNN và tài sản công theo kế hoạch kiểm toán hàng năm được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và các nhiệm vụ kiểm toán đột xuất do Thủ tướng Chính phủ giao hoặc do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền yêu cầu.
- Áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách truyền thống. Luang Prabang cũng như các địa phương khác đã tuân thủ một cách khá cứng nhắc cơ chế lập ngân sách hàng năm. Do vậy, việc phân bổ ngân sách giữa các năm thường không nhất quán. Mặc dù Luật NSNN chỉ quy định hình thức lập ngân sách hàng năm và chỉ hướng dẫn các cơ quan ban ngành, địa phương phân bổ tập trung nguồn vốn, hạn chế dàn trải, nhưng luật không cấm việc phân bổ nhằm theo đuổi các mục tiêu chiến lược. Hơn nữa luật cũng quy định cụ thể thời kỳ ổn định ngân sách, trong đó ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi, ổn định mức phân bổ ngân sách và số bổ sung cân đối. Luật cũng trao cho tỉnh quyền quyết định việc phân bổ ngân sách và vay nợ trên địa bàn. Như vậy, việc không có khả năng phân bổ nhất quán là do tỉnh chưa dựa vào các mục tiêu cần phải đạt được để phân bổ ngân sách. Khi không có một cơ sở xác định để
phân bổ ngân sách thì việc phân bổ ngân sách dễ bị chi phối bởi các nhân tố chủ quan, thay đổi theo các nhân tố chi phối từng năm.
- Nguồn thu NSNN của tỉnh không nhiều, thiếu ổn định, nhất là phụ thuộc nguồn thu từ khách du lịch; trong khi chi tiêu NSNN ngày càng tăng lên do nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Khi đất nước bước vào thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế, Nhà nước phải thực hiện các cam kết quốc tế về thuế quan, do ảnh hưởng từ những biến động và suy thoái của nền kinh tế thế giới nên nguồn ODA bị sụt giảm. Thêm vào đó, tình trạng tham nhũng, lãng phí cũng góp phần làm cho NSNN của tỉnh bị thất thoát. Vấn đề đặt ra đối với các nhà quản lý NSNN là phải có những giải pháp cụ thể, có tính khả thi để tận thu các khoản thu ngân sách đáp ứng nhiệm vụ chi của quốc gia.
- Năng lực, trình độ quản lý, điều hành NSNN của CBCC từ cơ quan quản lý đến các đơn vị sử dụng NSNN còn hạn chế. Đội ngũ CBCC quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng chưa đáp ứng yêu cầu của các khâu quản lý ngày càng cao cả về việc thực hiện các quy trình thủ tục và quản lý chất lượng cũng như tiến độ thực hiện dự toán trong điều kiện quy mô ngân sách ngày càng tăng.
Năng lực lãnh đạo, chỉ đạo điều hành nhiều khi chưa theo kịp yêu cầu phát triển. Đội ngũ công chức, chất lượng nguồn nhân lực còn nhiều mặt hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu.
Một số CBCC chưa nâng cao vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu các đơn vị trong quản lý ngân sách. Trách nhiệm của các thủ trưởng cơ quan, đơn vị trong việc quản lý sử dụng ngân sách, chế tài xử lý vi phạm còn thiếu dẫn đến khi có vụ việc vi phạm về tài chính xảy ra thường khó quy trách nhiệm cá nhân. Không ít lãnh đạo các cơ quan hành chính sự nghiệp vẫn còn tư tưởng vận dụng tùy tiện, thiếu trách nhiệm trong việc quản lý các khoản chi này. Mặt khác, do thiếu cơ chế ràng buộc trách nhiệm đối với cán bộ lãnh đạo cơ quan đơn vị dẫn đến tình trạng người thực hiện đúng và sử dụng có
hiệu quả các khoản chi ngân sách thì không được khen thưởng; người sử dụng tự tiện, kém hiệu quả thì không bị xử lý.
- Cơ sở hạ tầng về tin học của tỉnh còn hạn chế, lạc hậu. Trong khi đó, hệ thống thông tin/phần mềm tại các cơ quan tài chính của tỉnh không đồng bộ trong khai thác sử dụng các phần mềm do Bộ Tài chính triển khai. Hệ thống thông tin/phần mềm của Bộ Tài chính và hệ thống phần mềm do UBND tỉnh/sở tài chính tự triển khai không thống nhất. Việc này đòi hỏi phải có quy hoạch về mô hình triển khai, mô hình tích hợp nhằm đảm bảo khai thác đối đa hiệu quả của các hệ thống phần mềm do cơ quan tài chính địa phương triển khai và phần mềm do Bộ Tài chính triển khai. Đối với các hệ thống phần mềm do Bộ Tài chính triển khai, ngoài các báo cáo thống kê theo chế độ báo cáo, cơ quan tài chính địa phương theo yêu cầu quản lý đặc thù cần có các báo cáo phân tích chuyên đề phục vụ công tác quản lý, điều hành tài chính - ngân sách theo yêu cầu của chính quyền địa phương.
- Trong công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán vẫn còn những trường hợp còn nể nang, ngại va chạm, chưa xử lý kiên quyết đối với các đơn vị còn sai phạm về tài chính, ngân sách, chưa kết hợp được thanh tra với phân tích hiệu quả sử dụng kinh phí chi thường xuyên để tham mưu các biện pháp nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng ngân sách. Công tác kiểm soát chi của KBNN cơ bản đảm bảo đúng quy định, tuy nhiên công tác cải cách thủ tục hành chính của KBNN còn chậm, giải quyết công việc đôi khi còn cứng nhắc, gây khó khăn cho các đơn vị sử dụng ngân sách trong quan hệ giao dịch với kho bạc. Vẫn còn có đơn vị phàn nàn KBNN có thái độ quan liêu, cửa quyền, sách nhiễu, chế độ thông tin báo cáo của KBNN cho cơ quan tài chính cùng cấp chưa đầy đủ, chưa kịp thời.
Kết luận chương 3
Một là, khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Luang Prabang - cơ sở cho việc quản lý NSNN. Nền kinh tế tỉnh Luang Prabang (2015-2019) đã đạt được nhịp độ tăng trưởng khá và liên tục, tốc độ tăng trưởng GDP bình quân 7%, sự phát triển của nền kinh tế đa thành phần, quan hệ thị trường và cơ chế tự chủ tài chính tự chịu trách nhiệm ngày càng được khẳng định và phát huy vai trò của NSNN.
Hai là, đánh giá thực trạng quản lý NSNN cấp tỉnh trên địa bàn Luang Prabang trên các mặt thu - chi NSNN, cân đối ngân sách và công tác thanh tra, kiểm toán NSNN.
Những năm gần đây tình hình thu NSNN tại tỉnh Luang Prabang luôn đạt kết quả cao, hoàn thành vượt mức dự toán giao ở hầu hết các chỉ tiêu. Quá trình tổ chức thực hiện dự toán chi trong giai đoạn 2015 -2019 đã đảm bảo được đầy đủ các nhiệm vụ chi theo dự toán giao. Cân đối kết quả thu, chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Luang Prabang từ năm 2015 đến năm 2019 đã phản ánh được sự tăng trưởng kinh tế - xã hội của tỉnh, tăng tích lũy từ nội bộ nền kinh tế vào ngân sách. Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán những năm trở lại đây được chú trọng hơn.
Tuy nhiên bên cạnh những thành tựu đó đạt được thì trong quản lý NSNN cũng đang tồn tại những hạn chế nhất định. Một số CBCC thực hiện nhiệm vụ quản lý về NSNN do năng lực quản lý yếu kém dẫn đến lãng phí NSNN, đó là chưa kể một bộ phận nhỏ CBCC luôn tìm cơ hội tham nhũng. Việc thực hiện các quy trình từ khâu lập dự toán NSNN số liệu phản ánh chưa sát với thực lực của địa phương mình; việc chấp hành NSNN đến quyết toán NSNN chưa được thực hiện nghiêm túc, không đảm bảo về thời gian, chưa chính xác về số liệu, nên việc cấp phát về kiểm soát chi tiêu của cơ quan tài chính gặp khó khăn. Cân đối NSNN này cũng còn nhiều hạn chế như vay bù đắp bội chi NSNN chỉ chú trọng giải quyết nhu cầu chi; các nguồn thu và nhiệm vụ chi phân cấp cho chính quyền địa phương không ổn định... Trong
công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán còn nể nang, ngại va chạm, chưa xử lý kiên quyết đối với các đơn vị còn sai phạm về tài chính, ngân sách, chưa kết hợp được thanh tra với phân tích hiệu quả sử dụng kinh phí chi thường xuyên để tham mưu các biện pháp nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng ngân sách.
Ba là, đã chỉ ra và phân tích nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém trong công tác quản lý NSNN cấp tỉnh của tỉnh Luang Prabang. Đó là do một số quy định của pháp luật chưa hoàn thiện, cơ chế, chính sách của Nhà nước còn vướng mắc do sự bất cập, không đồng bộ; áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách truyền thống; năng lực, trình độ quản lý, điều hành của CBCC còn hạn chế; nguồn thu ngân sách nhà nước không ổn định, chi tiêu NSNN có thể tăng lên do đất nước đang bước vào thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế; công tác thanh tra, kiểm tra giám sát chưa được quan tâm đúng mức, khi phát hiện những sai sót việc làm rõ trách nhiệm tổ chức, cá nhân và xử lý chưa nghiêm; cơ sở hạ tầng về tin học của tỉnh còn hạn chế, lạc hậu.
Chương 4
QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC HOÀN THIỆN QUẢN LÝ