8. Cấu trúc của luận án
2.3. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA MỘT SỐ
2.3.1. Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước của một số địa phương cấp tỉnh
MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH VÀ GIÁ TRỊ THAM KHẢO ĐỐI VỚI LUANG PRABANG, NƯỚC CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO
2.3.1. Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước của một số địa phương cấp tỉnh phương cấp tỉnh
Tỉnh Thái Bình (Việt Nam) nằm trong vùng Đồng bằng sông Hồng của Việt Nam, là tỉnh có nền kinh tế nông nghiệp. Những năm gần đây, Thái Bình đang chuyển mình phát triển công nghiệp nhưng nông nghiệp vẫn là chủ yếu. Việc quản lý ngân sách của tỉnh nông nghiệp sẽ cung cấp những bài học có ý nghĩa đối với Luang Prabang.
Tỉnh Bắc Ninh (Việt Nam) giáp Thủ đô Hà Nội, có diện tích thuộc loại nhỏ nhất của Việt Nam nhưng đóng góp GDP rất lớn, bởi Bắc Ninh thu hút rất nhiều đầu tư nước ngoài, trên địa bàn tỉnh có nhiều khu công nghiệp, với nhiều doanh nghiệp lớn trên thế giới như Samsung, Unilever, Canon… Một tỉnh nhỏ nhưng thu ngân sách lớn, việc quản lý ngân sách sẽ rất đáng học hỏi.
Tỉnh Xiêng Khoảng (Lào) là một tỉnh tương đối nhỏ về diện tích và dân số, là tỉnh thuộc loại nghèo của CHDCND Lào. Xiêng Khoảng giáp với
Luang Prabang. Vì vậy, tham khảo cách quản lý ngân sách của tỉnh nghèo và nhỏ cũng là cách để Luang Prabang học hỏi.
Tỉnh Ou Đom Xay (Lào) cũng là tỉnh giáp với Luang Prabang. Khác với Xiêng Khoảng, Ou Đom Xay có điều kiện tự nhiên và kinh tế xã hội tương đồng với Luang Prabang, diện tích và dân cư cũng tương đương Luang Prabang. Việc học tập kinh nghiệm của tỉnh có điều kiện tương đồng là rất quan trọng.
2.3.1.1. Tỉnh Thái Bình (Việt Nam)
Cùng với quá trình phát triển kinh tế của địa phương trong những năm qua, kinh tế xã hội của các huyện, thành phố, các xã, phường, thị trấn của Thái Bình cũng đang từng bước được đổi mới, phát triển, cơ chế phân cấp quản lý NSĐP cho thời kỳ ổn định 2015 - 2020 cũng đã được bổ sung, điều chỉnh phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, từng vùng, từng địa phương và nội dung được quy định chi tiết rõ ràng hơn.
Về thu ngân sách các cấp: Đối với các khoản thu phân chia đã phân chia thành 2 nhóm đơn vị hành chính (nhóm có điều kiện kinh tế phát triển khá, nhóm có điều kiện phát triển kinh tế thấp hơn), phân chia lĩnh vực thu ngoài quốc doanh thành 2 đối tượng thu (thu từ doanh nghiệp; thu từ hộ gia đình, cá nhân); phân chia nguồn thu tiền sử dụng đất thành 3 loại hình (thu từ hộ gia đình cá nhân theo giá quy định; thu từ các doanh nghiệp nộp 1 lần; thu từ đấu giá, đất thương phẩm) ngoài ra còn quy định chi tiết rõ ràng từng khoản thu phân chia thuộc từng lĩnh vực thu…
Về chi ngân sách các cấp: Được quy định rõ ràng nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng cơ bản cho các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn. Đối với nguồn thu từ quỹ đất thương phẩm được phân chia cho xã thì được đầu tư trên địa bàn xã, nguồn thu được phân chia cho huyện thì cấp huyện quản lý đầu tư trên địa bàn huyện theo kế hoạch của UBND tỉnh. Chi ngân sách cấp xã có nhiệm vụ chi sự nghiệp giao thông, kiến
thiết đô thị do cấp xã quản lý, chi cho công tác khuyến nông, lâm, ngư thuộc cấp xã quản lý, chi hoạt động của tổ chức cơ sở Đảng.
Bên cạnh những thành công và kết quả đạt được, cơ chế phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương cũng còn có những tồn tại, vướng mắc đáng kể, thể hiện trên một số nội dung cơ bản sau:
+ Đối với nhóm nguồn thu 100%: Tuy cả 3 cấp ngân sách ở địa phương đều có các khoản thu phân chia 100%. Tuy vậy ngân sách cấp tỉnh lại được phân cấp hưởng 100% nhiều khoản thu nhất, trong đó có 2 khoản thu có tính ổn định và có tỷ trọng lớn ở địa phương (thuế tài nguyên, tiền thuê đất). Nguồn thu 100% của ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã là những khoản thu còn lại, đây là những nguồn thu không chắc chắn và không phụ thuộc tăng trưởng kinh tế, hầu hết không có tính chất thuế: đặc biệt là khoản thu tại xã (thu từ quỹ đất công ích, hoa lợi công sản…). Trong điều kiện địa phương đang thu hút đầu tư, quy hoạch đô thị, quy hoạch cụm công nghiệp, nhiều diện tích đất đã bị thu hồi… đã làm cho nguồn thu hàng năm không ổn định, thậm chí có xu hướng giảm dần.
+ Đối với nhóm các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ: Đối với 5 khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP: Sau khi phân chia tỷ lệ với trung ương, địa phương đã thực hiện phân chia tỷ lệ còn lại cho 3 cấp ngân sách ở địa phương, trong đó ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã chỉ được phân chia các khoản thu (thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế tiêu thụ đặc biệt) thuộc lĩnh vực thu ngoài quốc doanh; ngân sách cấp tỉnh hưởng các khoản thu còn lại thuộc các lĩnh vực thu từ doanh nghiệp nhà nước do Trung ương quản lý, doanh nghiệp nhà nước do địa phương quản lý, thu từ lĩnh vực đầu tư nước ngoài, thuế thu nhập cá nhân, phí xăng dầu. Đây là những khoản thu chủ yếu trong tổng thu nội địa ở địa phương, chính vì vậy có thể khẳng định đây là nguyên nhân chính gây bị động trong điều hành ngân
sách, không khuyến khích các địa phương chủ động khai thác và nuôi dưỡng nguồn thu trên địa bàn.
Việc xác định tỷ lệ phần trăm (%) các khoản thu phân chia giữa 3 cấp ngân sách ở địa phương được xác định theo Nghị quyết số 48/2016/NQ- HĐND ngày 13/12/2016 của HĐND tỉnh Thái Bình về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách địa phương từ năm 2017. Tuy vậy, việc tính toán tỷ lệ % phân chia giữa các cấp chính quyền địa phương còn mang nặng tính ước lượng, chủ quan. Khả năng dự báo tình hình sản xuất kinh doanh dịch vụ của doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân chưa sát; ý thức chấp hành chính sách thu chưa cao… nên chưa khắc phục được tình trạng ỷ lại trong phân bổ kế hoạch ngân sách.
Cơ chế phân cấp ở địa phương đã quy định cụ thể nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách trên các lĩnh vực, tuy vậy kết quả chi hàng năm cho thấy nhiệm vụ chi ở ngân sách cấp tỉnh còn chiếm tỷ trọng cao, ngân sách cấp huyện trung bình, còn ngân sách cấp xã vẫn ở mức thấp, đã làm hạn chế tính chủ động, linh hoạt của chính quyền cấp dưới trong việc quản lý điều hành ngân sách, ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
2.3.1.2. Tỉnh Bắc Ninh (Việt Nam)
Bắc Ninh là tỉnh thuộc Đồng bằng sông Hồng, cách trung tâm Thành phố Hà Nội 30km về phía Đông Bắc. Bắc Ninh là một trong những địa phương có tốc độ tăng trưởng năng động nhất và có nguồn thu ngân sách lớn nhất trong khu vực phía Bắc. Năm 2018, Bắc Ninh có GRDP đạt 187.200 tỉ đồng (tương ứng với 8,1303 tỉ USD), GRDP bình quân đầu người đạt 150,1 triệu đồng (tương ứng với 6.519 USD), tốc độ tăng trưởng GRDP đạt 10,60%. Quản lý NSNN ở tỉnh Bắc Ninh được HĐND tỉnh thông qua bao gồm nhiều nội dung, hạng mục được quy định bởi các chính sách, chế độ cụ thể. Tuy nhiên việc phân định, phân bổ ngân sách, thực chi, hiệu quả cuối cùng và
hệ quả của nó luôn có chênh lệch giữa kế hoạch với thực tế sử dụng tài chính, giữa các thời kỳ, các địa phương, mức độ cũng khác nhau.
Quản lý NSNN luôn tồn tại nhiều áp lực bởi ngành nào, lĩnh vực nào cũng quan trọng và đòi hỏi nguồn ngân sách nhằm triển khai hiệu quả nhiệm vụ được giao. Việc quản lý tốt thu chi công bằng, công tâm, đúng đối tượng luôn là đòi hỏi cấp thiết. Mặt khác, nó còn là động lực quan trọng thúc đẩy cả hệ thống chính trị và các cơ quan chuyên môn vận hành, đạt hiệu suất cao nhất, đóng góp tích cực vào quản lý xã hội, phát triển kinh tế - xã hội tăng trưởng theo đúng kế hoạch đề ra.
Để quản lý tốt NSNN, tỉnh Bắc Ninh đã giải quyết các vấn đề sau: - Tinh gọn bộ máy, phân định rạch ròi chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan, đơn vị, mỗi cấp. Việc hợp nhất, tách chia, lồng ghép nhiệm vụ để có bộ máy tinh gọn giúp cho cơ quan xây dựng dự toán cân đối ngân sách phù hợp bảo đảm đủ nguồn để hoạt động. Giải quyết tốt vấn đề này sẽ xác định chuẩn xác đối tượng thu chi ngân sách.
- Giải quyết hài hoà định mức chi trong tổng định mức phân bổ được giao yêu cầu phải đạt được là định mức chi có căn cứ thuyết phục của từng loại công việc thuộc danh mục tổng nguồn, tổng các cơ cấu được phân định. Chỉ xử lý một số trường hợp đặc biệt khi cơ quan có thẩm quyền cho phép. Với cách làm đó, dự toán chi thường xuyên của các đối tượng thụ hưởng ở Bắc Ninh đã được hài hoà, công khai, công bằng và đảm bảo để các đơn vị hoạt động. Quản lý chặt chẽ chi tiêu trong năm kế hoạch nhằm hạn chế tối đa thất thoát, sử dụng sai mục đích ngân sách. HĐND-UBND tỉnh Bắc Ninh yêu cầu mỗi đơn vị thụ hưởng phải quản lý chặt chẽ quá trình thực hiện. Chẳng hạn, khi mua sắm phải tìm nguồn cung cấp, đấu giá, đấu thầu nhằm tiết kiệm nhất, phải tuân thủ quy tắc quản lý, sử dụng tài sản công… Hàng năm tỉnh luôn đặt ra mục tiêu tiết kiệm chi trong khuôn khổ quy định, nhờ đó 100% các đơn vị dự toán không bị phá vỡ, không để nợ đọng phải thu, phải trả.
Tỉnh Bắc Ninh gắn việc quản lý NSNN, mức độ thực hiện nhiệm vụ chuyên môn, chính trị trong các cuộc sơ kết, tổng kết, chấm điểm thi đua hàng năm, bình xét các tổ chức đảng, công đoàn, đoàn thanh niên theo khối. Việc làm thường xuyên nề nếp này có tác dụng khuyến khích từng đơn vị tự xác định được mức độ thi đua và tạo lập thói quen sử dụng hiệu quả nguồn ngân sách.
Nhiều năm qua, bằng những biện pháp đồng bộ, dự toán ngân sách nhà nước tỉnh Bắc Ninh liên tục hoàn thành xuất sắc, thu chi NSNN được đảm bảo, kết quả tích cực đó đã góp phần xây dựng nền tài chính lành mạnh, thúc đẩy toàn bộ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá của tỉnh tiến bộ vững chắc, tạo được dấu ấn: Tăng trưởng kinh tế bình quân năm qua là 13,8%/năm, an sinh xã hội được đảm bảo, đời sống nhân dân được nâng cao rõ rệt, từng bước phát triển kinh tế - xã hội theo hướng bền vững.
2.3.1.3. Tỉnh Xiêng Khoảng (Lào)
Xiêng Khoảng có diện tích lớn với 10,000 km2, độ cao bình quân là 1200m. Xiêng Khoảng tiếp giáp với tỉnh Nghệ An của Việt Nam về phía Đông, với tỉnh Viêng Chăn của Lào về phía Tây Nam, tỉnh Luang Prabang phía Bắc. Xiêng Khoảng có 07 huyện và 01 thị xã: Phonsavan (còn có tên khác là Pek là tỉnh lỵ của Xiêng Khoảng), Kham, Nong Het, Khoune (còn có tên khác là Xiêng Khoảng), Morkmay, Phou Kout, Phaxay, Phathom.
Xiêng Khoảng có 542 bản, 40.283 hộ gia đình, với 250.144 người, trong đó dân số nam khoảng 131.439 người, chiếm 52,54%, dân số nữ khoảng 118.705 người, chiếm 47,46%. Tỷ lệ tăng dân số tự nhiên của tỉnh nhìn chung tương đối ổn định. Toàn tỉnh có 3 dân tộc chính là Lào Lùm, Lào Sung và Lào Thâng, trong đó dân tộc Lào Lùm chiếm đa số với khoảng 70% dân số toàn tỉnh, Lào Thâng chiếm 25% dân số toàn tỉnh và Lào Thâng chiếm thiểu số với khoảng 5% dân số toàn tỉnh (Nguồn: Trung tâm Dân số và Kế hoạch hóa gia đình tỉnh Xiêng Khoảng)
Xiêng Khoảng là một trong những tỉnh còn nghèo, vì thế việc quản lý phân bổ NSNN hợp lý, hiệu quả là rất quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Trong những năm gần đây, hàng năm nguồn thu ngân sách cấp tỉnh chiếm tỷ trọng trên 55% tổng thu NSĐP của tỉnh, nguồn thu ngân sách cấp huyện chiếm trên 30% và còn lại là nguồn thu ngân sách khác. Trong chi tiêu của NSĐP, chi tiêu ngân sách cấp tỉnh chiếm trên 57%. Công tác quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh đã có những bước tiến mới, Xiêng Khoảng đã phân định được rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách; tăng cường và đề cao vai trò của chính quyền cấp dưới trong việc điều hành và quản lý NSĐP trên địa bàn, tỷ trọng thu, chi ngân sách trong tỉnh đang dần chuyển đổi theo hướng tăng tỷ trọng NSĐP cho cấp dưới, và giảm tỷ trọng của cấp tỉnh. Bên cạnh đó, công tác quyết toán đã dần đi vào nền nếp với chất lượng ngày càng được nâng cao hơn.
Tuy nhiên phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn cũng đã bộc lộ một số hạn chế nhất định như: sự quyết định dự toán, điều chỉnh dự toán và quyết toán NSĐP ở các cấp còn trùng lặp về thẩm quyền quyết định, tỷ lệ phân cấp thu - chi NS chưa giúp điều hòa sự phát triển kinh tế - xã hội giữa các huyện, thị trong tỉnh,…
2.3.1.4. Tỉnh Ou Đom Xay (Lào)
Tỉnh Ou Đôm Xay ở miền Bắc của đất nước Lào, có diện tích 15.370 Km2 chiếm khoảng 6,5% diện tích của đất nước và bằng 14% của diện tích của miền bắc.
Về vị trí địa lý Ou Đom Xay có phía bắc giáp với tỉnh Phông Sa Ly và với Trung Quốc; phía nam giáp với tỉnh Xay Nha Bu Ly; phía đông giáp với tỉnh Luang Prabang; phía tây giáp với tỉnh Luong Nậm Thà và tỉnh và tỉnh Bo Keo.
Tỉnh Ou Đôm Xay bao gồm có 7 huyện, trong đó có 2 huyện nghèo nhất là huyện Nga và huyện Pak Beng, còn 5 huyện khác có điều kiện phát triển khá tốt, đời sống dân cư ổn định.
Hiện nay, được sự quan tâm của các cấp Đảng ủy và chính quyền, được sự chú trọng đầu tư của Đảng và Nhà nước Lào, tỉnh Ou Đôm Xay đã tập trung vốn cho sự phát triển cơ sở hạ tầng, hệ thống giao thông, xây dựng hệ thống thủy lợi và hệ thống thông tin liên lạc, môi trường nông thôn, ... không ngừng phát triển. Bên cạnh đó các lĩnh vực kinh tế trong tỉnh cũng có bước phát triển khởi sắc hơn.
Trong quản lý NSNN, Ou Đôm Xay đã thực hiện một số chính sách: - Chính sách phân phối tài chính trong thời kỳ trung hạn theo hướng phục vụ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh, ổn định bền vững, chuyển dịch có hiệu quả cơ cấu kinh tế, thực hiện phân phối, sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính nhà nước. Gắn kết việc phân phối NSNN với việc huy động các nguồn lực xã hội đáp ứng yêu cầu thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của tỉnh đề ra trong thời kỳ trung hạn.
- Tập trung nguồn lực NSNN đầu tư vào những lĩnh vực, nhiệm vụ phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, lĩnh vực giáo dục đào tạo, công nghiệp, dịch vụ, du lịch… Đồng thời đẩy mạnh thực hiện xã hội hoá, huy động nguồn lực ngoài xã hội để đáp ứng yêu cầu phát triển.
- Điều chỉnh cơ cấu thu chi NSNN theo hướng đảm bảo yêu cầu phát triển các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội phục vụ nhu cầu đời sống của nhân dân.
- Thực hiện việc giao quyền tự chủ tài chính đầy đủ cho các đơn vị sự nghiệp có thu. Đẩy mạnh xã hội hoá các hoạt động sự nghiệp theo hướng tập trung cho các nhiệm vụ mang tính xã hội, còn lại huy động nguồn lực xã hội để phát triển.
- Thực hiện chính sách khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia các dịch vụ xã hội.
Một trong những yếu tố có tính quyết định để Ou Đôm Xay phát triển mạnh mẽ trong những năm qua là sự quan tâm đúng mức và thực hiện một