8. Cấu trúc của luận án
2.2. QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH
2.2.3. Nội dung quản lý ngân sách nhà nước cấp tỉnh
Quản lý ngân sách nhà nước gồm 4 nội dung cơ bản sau:
2.2.3.1. Quản lý thu ngân sách nhà nước cấp tỉnh
Thu NSNN là việc nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Để tăng cường khai thác và nâng cao các nguồn thu, vấn đề quản lý các nguồn thu có ý nghĩa vô cùng to lớn.
Quản lý thu ngân sách tại tỉnh tập trung vào một số vấn đề chủ yếu như: xác lập hệ thống chính sách thu, lập kế hoạch thu và biện pháp thu, quy trình thu, tổ chức bộ máy thu phù hợp. Theo tính chất các khoản thu, có thể
phân các nguồn thu ngân sách tại tỉnh thành hai loại: Các khoản thu thường xuyên có tính chất bắt buộc (thuế, phí, lệ phí); các khoản thu không thường xuyên (bao gồm thu từ kinh tế nhà nước, thu từ hoạt động sự nghiệp, tiền bán hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu nhà nước, các khoản thu khác).
Quản lý thu ngân sách nhà nước gồm: - Lập kế hoạch thu
Kế hoạch thu NSNN được lập trên cơ sở dự kiến dự toán thu NSNN năm lập ngân sách và mức tăng trưởng thu dự kiến cho năm sau, đảm bảo nguyên tắc mọi khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác theo quy định phải được tổng hợp, phản ánh đầy đủ vào cân đối NSNN theo quy định của Luật NSNN.
Tỷ lệ tăng trưởng thu dự kiến cho sau được xác định theo đúng chính sách, chế độ thu NSNN hiện hành, đồng thời tính đến khả năng phát triển kinh tế cả nước, từng ngành nghề, lĩnh vực và địa phương; các yếu tố thay đổi về năng lực đầu tư, phát triển sản xuất - kinh doanh và hoạt động thương mại, xuất nhập khẩu của từng năm; các yếu tố tác động của quá trình hội nhập quốc tế; các yếu tố dự kiến làm tăng, giảm thu do điều chỉnh chính sách thu; tác động từ việc điều chỉnh giá các dịch vụ sự nghiệp công.
Đối với các khoản thu phí, lệ phí nộp ngân sách và để lại chi theo quy định, các bộ, cơ quan trung ương và địa phương căn cứ số dự kiến thu năm hiện hành để xây dựng kế hoạch thu năm tiếp theo
Đối với các khoản thu học phí, giá dịch vụ y tế, dịch vụ sự nghiệp không thuộc danh mục phí và lệ phí, các khoản thu chuyển sang cơ chế giá dịch vụ không thuộc nguồn thu NSNN, các bộ, cơ quan trung ương và địa phương lập kế hoạch thu và xây dựng phương án sử dụng để gửi cơ quan có thẩm quyền giám sát và tiếp tục thực hiện cơ chế tạo nguồn từ khoản thu này
Cơ quan thu ngân sách là cơ quan tài chính, cơ quan thuế, cơ quan hải quan và cơ quan khác được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao hoặc ủy quyền tổ chức thực hiện nhiệm vụ thu NSNN. Chỉ cơ quan thu ngân sách được tổ chức thu ngân sách. Cơ quan thu ngân sách có nhiệm vụ phối hợp với các cơ quan nhà nước liên quan tổ chức thu đúng, thu đủ, thu kịp thời theo quy định của pháp luật; chịu sự chỉ đạo, kiểm tra của Bộ Tài chính, cơ quan quản lý cấp trên, UBND và sự giám sát của HĐND về công tác thu ngân sách tại địa phương; Tổ chức quản lý và thực hiện thu thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác nộp trực tiếp vào Kho bạc Nhà nước. Trường hợp được phép thu qua ủy nhiệm thu thì phải nộp đầy đủ, đúng thời hạn vào Kho bạc Nhà nước theo quy định của Bộ Tài chính; kiểm tra, kiểm soát các nguồn thu của ngân sách; kiểm tra, thanh tra việc chấp hành kê khai, thu, nộp ngân sách và xử lý hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật.
Kho bạc Nhà nước được mở tài khoản tại Ngân hàng Nhà nước và ngân hàng thương mại để tập trung các khoản thu của ngân sách nhà nước; hạch toán đầy đủ, kịp thời các khoản thu vào ngân sách, điều tiết các khoản thu cho ngân sách các cấp theo đúng quy định.
- Kiểm tra, thanh tra thu
Công tác kiểm tra, thanh tra thu ngân sách là một trong những công tác quan trọng để đảm bảo nguồn thu, chống thất thu cho ngân sách nhà nước.
Ngoài việc thực hiện thanh tra, kiểm tra theo kế hoạch đã được phê duyệt, công tác thanh tra, kiểm tra còn tiến hành sau hoàn thuế, đảm bảo hoàn thuế đúng đối tượng.
2.2.3.2. Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh
Chi NSNN là quá trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN theo những nguyên tắc nhất định cho việc thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước. Thực chất chi NSNN chính là việc cung cấp các phương tiện tài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước.
Quản lý chi NSNN tại tỉnh là việc đề xuất các chính sách chi ngân sách, lập kế hoạch, tổ chức, điều hành chi NS và kiểm tra mọi khoản chi tiêu từ NSNN trong phạm vi tỉnh. Các nội dung cụ thể của quản lý chi NSNN tại tỉnh là xây dựng các chính sách về chi NSNN theo các mục tiêu mà nhà nước đề ra; ban hành các chế độ, định mức về chi ngân sách, tạo cơ sở để quản lý chi ngân sách một cách khoa học và thống nhất. Việc tổ chức điều hành chi ngân sách cấp tỉnh dựa trên dự toán NSNN đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Điều 20 Luật NSNN Lào năm 2015 quy định các nhiệm vụ chi của NSNN bao gồm: (1) Chi thường xuyên; và (2) Chi đầu tư nhà nước.
- Chi thường xuyên gồm có chi phục vụ bộ máy nhà nước, mặt trận tổ quốc, các đoàn thể, chi cho an ninh quốc phòng và chi các khoản tài chính khác mà chính phủ phụ trách. Cụ thể:
+ Chi tiền lương và tiền thưởng cho CBCC nhà nước. + Tiền chế độ và hỗ trợ hoạt động của cơ quan nhà nước. + Chi điều hành và mua sắm phục vụ bộ máy nhà nước. + Chi điều tiết và khuyến khích.
+ Các khoản chi khác mà chính phủ phụ trách bao gồm: Tiền nghĩa vụ cho cơ quan quốc tế; Chi trả lãi suất vay vốn; Chi cho quỹ dự trữ nhà nước; và một số các khoản chi khác theo quy định…
- Chi đầu tư của nhà nước: là sử dụng vốn từ NSNN có nguồn vốn, vay vốn và hỗ trợ ODA vào đầu tư cơ sở hạ tầng; mua, đầu tư hoặc góp vốn vào các doanh nghiệp; hoặc chi mua sắm tài sản cố định có hạn sử dụng một năm trở lên.
Ngoài phân loại chi NSNN theo định trong Điều 20 của Luật NSNN của Lào năm 2015 như đã trình bày trên, chi NSNN còn phân loại theo ngành, kế hoạch và dư án như sau:
- Phân loại theo ngành: Giáo dục, y tế, kinh tế, văn hóa - xã hội, khoa học, môi trường, quản lý, an ninh - quốc phòng, phúc lợi xã hội và các ngành khác.
- Phân loại theo kế hoạch và dự án là kế hoạch và dự án đuợc thông qua trong từng giai đoạn như dự án phát triển nông nghiệp và xóa đói giảm nghèo, dự án sản xuất hàng hóa và an sinh lương thực…
2.2.3.3. Quản lý cân đối ngân sách nhà nước cấp tỉnh
NSNN là một bảng kế hoạch tài chính của một quốc gia trong đó dự trù các khoản thu và chi được thực hiện trong một năm. Trên thực tế quá trình thu chi NSNN luôn trong trạng thái biến đổi không ngừng, nó bị ảnh hưởng bởi sự vận động của nền kinh tế quốc gia, có khi những khoản thu dự kiến không đủ đáp ứng nhu cầu chi tiêu trong năm đó, hoặc có khi mức thu lại vượt xa những khoản chi. Do vậy các khoản chi tiêu và thu NSNN phải được tính toán chính xác và phù hợp với thực tế để đảm bảo cho NSNN trong trạng thái cân bằng, ổn định.
Thu và chi ngân sách là hai vấn đề quan trọng để đảm bảo cho NSNN được cân đối, hai vấn đề này lại nằm trong mối tương quan giữa tài chính và kinh tế, vì kinh tế có phát triển thì Nhà nước mới huy động được nguồn thu vào NSNN, còn kinh tế không ổn định, kém phát triển thì nguồn thu vào NSNN giảm và còn phải chi nhiều để hỗ trợ. Điều đó dễ dẫn đến NSNN bị mất cân đối.
- Xét về góc độ tổng thể, cân đối NSNN phản ánh mối tương quan giữa thu và chi trong một tài khóa. Nó không chỉ là sự tương quan giữa tổng thu và tổng chi mà còn thể hiện sự phân bổ hợp lý giữa cơ cấu các khoản thu và cơ cấu các khoản chi của NSNN.
- Xét về bản chất, cân đối NSNN là cân đối giữa các nguồn thu mà Nhà nước huy động được tập trung vào NSNN trong một năm và sự phân phối, sử dụng nguồn thu đó thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của Nhà nước trong năm đó.
- Xét về phương diện phân cấp quản lý nhà nước, cân đối NSNN là cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn thu giữa các cấp ngân sách, giữa trung ương và địa phương và giữa các địa phương với nhau để thực hiện chức năng và nhiệm vụ được giao.
Cân đối NSNN không chỉ đơn thuần là sự cân bằng về số lượng biểu hiện qua các con số giữa tổng thu và tổng chi, mà nó còn biểu hiện qua các khía cạnh khác nhau. Tựu trung lại có thể hiểu: Cân đối ngân sách nhà nước là một bộ phận quan trọng của chính sách tài khóa, phản ánh sự điều chỉnh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi ngân sách nhà nước nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội mà nhà nước đã đề ra trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ thể.
Cân đối NSNN phản ánh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi NSNN trong năm ngân sách nhằm đạt được các mục tiêu đã đề ra. Cân đối ngân sách nhà nước không phải là để thu chi cân đối hoặc chỉ là cân đối đơn thuần về mặt lượng, mà cân đối NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược kinh tế - xã hội của Nhà nước đồng thời các chỉ tiêu kinh tế - xã hội này cũng quyết định sự hình thành về thu, chi NSNN. Tuy nhiên việc tính toán thu, chi không phản ánh một cách thụ động các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, mà cân đối NSNN có tác động làm thay đổi hoặc điều chỉnh một cách hợp lý các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, bằng khả năng quản lý hoặc phân bổ nguồn lực có hiệu quả.
Cân đối NSNN là cân đối giữa tổng thu và tổng chi, giữa các khoản thu và các khoản chi, cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời kiểm soát được tình trạng NSNN đặc biệt là tình trạng bội chi NSNN. Cân bằng thu - chi NSNN chỉ là tương đối chứ không thể đạt mức tuyệt đối được vì hoạt động kinh tế luôn ở trạng thái biến động, Nhà phải điều chỉnh hoạt động thu, chi cho phù hợp. Bên cạnh đó, cần phân bổ nguồn thu cho hợp lý để đảm bảo sự ổn định về kinh tế - xã hội giữa
các địa phương. Mặt khác, nếu ngân sách không cân bằng mà rơi vào tình trạng bội chi thì cần đưa ra những giải quyết kịp thời để ổn định lại NSNN.
Cân đối NSNN mang tính định lượng và tính tiên liệu. Trong quá trình cân đối NSNN, người quản lý phải xác định các con số thu, chi NSNN so với tình hình thu nhập trong nước, chi tiết hóa từng khoản thu, chi nhằm đưa ra cơ chế sử dụng và quản lý nguồn thu phù hợp với hoạt động chi, từ đó để làm cơ sở phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa các cấp ngân sách. Cân đối NSNN phải dự đoán được các khoản thu, chi ngân sách một cách tổng thể để đảm bảo thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội.
Cân đối NSNN là một công cụ quan trọng để nhà nước can thiệp vào hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước, với vai trò quyết định đó thì cân đối NSNN trong nền kinh tế thị trường có các vai trò:
- Cân đối NSNN góp phần ổn định kinh tế vĩ mô. Nhà nước thực hiện cân đối NSNN thông qua chính sách thuế, chính sách chi tiêu hàng năm và quyết định mức bội chi cụ thể nên có nhiều tác động đến hoạt động kinh tế cũng như cán cân thương mại quốc tế. Từ đó góp phần ổn định việc thực các mục tiêu của chính sách kinh tế vĩ mô như: Tăng trưởng mức thu nhập bình quân trong nền kinh tế, giảm tỷ lệ thất nghiệp, lạm phát được duy trì ở mức ổn định và có thể dự toán được,…
- Cân đối NSNN góp phần phân bổ, sử dụng nguồn lực tài chính có hiệu quả, để đảm bảo được vai trò này ngay từ khi lập dự toán nhà nước đã lựa chọn trình tự ưu tiên hợp lý trong phân bổ NSNN và sự gắn kết chặt chẽ giữa chiến lược phát triển kinh tế - xã hội với công tác lập kế hoạch ngân sách. Trong phân cấp quản lý ngân sách, nếu cân đối NSNN phân định nguồn thu một cách hợp lý giữa trung ương với địa phương và giữa các địa phương với nhau thì sẽ đảm bảo thực hiện được các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đề ra. - Cân đối NSNN góp phần đảm bảo công bằng xã hội, giảm thiểu sự bất bình đẳng giữa các địa phương. Với mỗi một vùng lại có một điều kiện
kinh tế - xã hội khác nhau, có những vùng điều kiện kinh tế - xã hội rất khó khăn làm ảnh hưởng đến thu nhập và chất lượng cuộc sống của người dân, có những vùng điều kiện kinh tế - xã hội thuận lợi, phát triển làm cho thu nhập và cuộc sống của người dân được nâng lên. Vì vậy cân đối NSNN sẽ đảm được sự công bằng, giảm thiểu sự bất bình đẳng giữa người dân và các vùng miền. Nhà nước có thể huy động nguồn lực từ những người có thu nhập cao, những vùng có kinh tế phát triển để hỗ trợ, giúp đỡ những người nghèo có thu nhập thấp và những vùng kinh tế kém phát triển. Bên cạnh đó, cân đối NSNN góp phần phát huy lợi thế của từng địa phương, tạo nên thế mạnh kinh tế cho địa phương đó dựa trên tiềm năng có sẵn của địa phương.
Cân đối NSNN là vấn đề rất quan trọng và cần thiết để Nhà nước thực hiện tốt chức năng và nhiệm vụ của mình. Nhưng để NSNN được giữ ở mức cân đối và ổn định thì không đơn giản, vì nó còn phụ thuộc nhiều yếu tố như: Tình hình kinh tế, chính trị và xã hội của mỗi quốc gia, vấn đề lạm phát tăng nhanh, khủng hoảng kinh tế, thiên tai,…. Sự không ổn định trong hoạt động thu, chi NSNN đã dẫn đến tình trạng mất cân đối NSNN.
Cân đối NSNN cần phải dựa trên hệ thống các nguyên tắc lập ngân sách và quản lý chi tiêu công hiệu quả như:
+ Tính tổng thể và tính kỷ luật tài chính: Để kiểm soát được các nguồn tài chính có hiệu quả, yêu cầu trong cân đối NSNN phải đánh giá đúng nguồn lực tài chính đó và lựa chọn những công cụ thích hợp nhất để phân bổ nguồn lực nhằm đạt được mục tiêu ngân sách đã đề ra. Điều này có nghĩa là, khi cân đối NSNN thì những quyết định về chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên cần phải được gắn kết với nhau. Trong chi tiêu NSNN cần tập trung chi vào những khoản cần thiết, chi tiêu tiết kiệm, tránh lãng phí để thực hiện tốt các chiến lược mà chính phủ đề ra.
+ Tính linh hoạt và tính tiên liệu: Trong cân đối NSNN, tính linh hoạt và tính tiên liệu là cần thiết, vì nó giúp nhà quản lý đưa ra cách xử lý và điều