3.2. Thực trạng bảo đảm quyền công dân trong pháp luật tố tụng hành
3.2.3. Thực trạng bảo đảm quyền công dân thông qua quyền và nghĩa vụ của
của Luật sư
3.2.3.1. Quyền và nghĩa vụ của Luật sư theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính
So với quy định của Luật TTHC năm 2010, Luật TTHC năm 2015 đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng nhằm nâng cao vị trí, vai trò của Luật sƣ khi tham gia hoạt động TTHC nhƣ:
- Luật TTHC năm 2015 đã bổ sung thêm điều kiện về ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự. Trƣớc đây, tại khoản 1 Điều 55 Luật TTHC năm 2010, ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự là “ngƣời đƣợc đƣơng sự nhờ và đƣợc Tòa án chấp nhận”, còn khoản 2 Điều 61 Luật TTHC năm 2015 “khi có yêu cầu của đƣơng sự và đƣợc Tòa án làm thủ tục đăng ký”. Việc quy định bổ sung điều kiện làm ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự đã thể hiện sự chặt chẽ về thủ tục trong TTHC, về sự bảo đảm năng lực, trình độ nhất định trong hoạt động bảo vệ, bảo đảm quyền của ngƣời khởi kiện bởi chỉ những ngƣời đáp ứng đƣợc các yêu cầu của pháp luật TTHC, Luật Luật sƣ mới đƣợc Toà án vào sổ đăng ký và xác nhận. Trƣờng hợp từ chối đăng ký thì Tòa án phải thông báo cho ngƣời đề nghị bằng văn bản và nêu rõ lý do.
- Tại khoản 4 Điều 61 Luật TTHC năm 2015 bổ sung thủ tục đăng ký ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự đã cho thấy sự thay đổi trong cải cách thủ tục hành chính tƣ pháp theo hƣớng công khai, minh bạch, tạo thuận lợi cho các đƣơng sự. Trƣớc đây, các thủ tục hành chính tƣ pháp thƣờng đƣợc quy định ở các văn bản dƣới luật (hƣớng dẫn thi hành) khiến đƣơng sự khó tiếp cận thông tin, khó khăn khi thực hiện các thủ tục tƣ pháp và thƣờng bị các cán bộ Toà án gây khó dễ khi tiếp nhận và xử lý đơn. Ngoài ra, quy định này cũng tạo cơ sở pháp lý để Toà án tiếp nhận, xử lý thủ tục giấy tờ khi có ngƣời đề nghị đăng ký ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời khởi kiện trong TTHC; còn đối với ngƣời khởi kiện thì quy định này đã bảo đảm cho họ thực hiện đƣợc quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, Luật sƣ thực hiện đƣợc nghĩa vụ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời khởi kiện theo hợp đồng dịch vụ pháp lý.
- Quyền, nghĩa vụ của Ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời khởi kiện so với Luật TTHC năm 2010 thì đƣợc sửa đổi, bổ sung một số quyền nhƣ: Quyền thu thập “tài liệu”, cung cấp “tài liệu”, sao chụp những tài liệu “cần thiết” có trong hồ sơ vụ án… trừ tài liệu chứng cứ không đƣợc công khai theo quy định của pháp luật; Quyền tham gia phiên họp hoặc trong trƣờng hợp không tham gia thì đƣợc gửi văn bản bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự cho Tòa án xem xét; Quyền và nghĩa vụ giúp đƣơng sự về mặt pháp lý liên quan đến việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ …[77, Điều 61, khoản 6, điểm đ,e,g]. Những sửa đổi, bổ sung trên đã tạo điều kiện cho Luật sƣ nghiên cứu các tài liệu, chứng cứ cần thiết trong vụ án, nêu các quan điểm, lập luận đánh giá những tài liệu, chứng cứ đó…, qua đó thực hiện tốt quyền, trách nhiệm của mình nhằm bảo vệ, bảo đảm quyền của ngƣời khởi kiện trong quá trình giải quyết VAHC.
Để tạo điều kiện cho ngƣời khởi kiện có nhiều sự lựa chọn trong việc thực hiện quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, Điều 61 Luật TTHC năm 2015 quy định, ngoài Luật sƣ, ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời khởi kiện có thể là Trợ giúp viên pháp lý hoặc ngƣời tham gia trợ giúp pháp lý, công dân Việt Nam đáp ứng các điều kiện của Luật TTHC. Quy định này thể hiện trách nhiệm của Toà án khi có yêu cầu của ngƣời khởi kiện phải làm các thủ tục đăng ký ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho họ, đó cũng chính là trách nhiệm của nhà nƣớc trong việc bảo đảm các quyền công dân cuả ngƣời khởi kiện là những đối tƣợng đặc biệt cần trợ giúp. Tuy nhiên, trƣờng hợp khác với Luật sƣ, ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho ngƣời khởi kiện là trợ giúp viên pháp lý hoặc ngƣời tham gia trợ giúp pháp lý chỉ khi ngƣời khởi kiện thuộc một trong các đối tƣợng đƣợc trợ giúp pháp lý và có đề nghị đƣợc trợ giúp pháp lý.
Những sửa đổi, bổ sung về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự (là Luật sƣ) theo hƣớng ngày càng bảo đảm sự công bằng trong tiếp cận THC của ngƣời khởi kiện, qua đó Nhà nƣớc thực hiện trách nhiệm bảo đảm quyền công dân của ngƣời khởi kiện trong TTHC. Tuy nhiên,
pháp luật TTHC vẫn còn một số hạn chế nhƣ:
Một là, chƣa cụ thể trách nhiệm của Tòa án trong việc bảo đảm quyền của Ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự (là Luật sƣ) khi có yêu cầu, đề nghị hoặc kiến nghị trong quá trình giải quyết vụ án;
Hai là, chƣa xác định rõ trách nhiệm của cơ quan HCNN trong việc bảo đảm
quyền thu thập tài liệu chứng cứ của Luật sƣ. Những hạn chế này sẽ ảnh hƣởng đến việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của Luật sƣ trong TTHC, bởi Luật sƣ sẽ rất khó khăn trong việc thu thập, xác minh các tài liệu chứng cứ liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện hoặc khi tham gia tranh tụng tại phiên toà, qua đó không thể bảo đảm tốt chất lƣợng công việc và bảo đảm đƣợc quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời khởi kiện.
3.2.3.2. Hoạt động của Luật sư với vai trò là Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện
Luật sƣ là một nghề đặc biệt, đƣợc xã hội tôn vinh và ngày càng có vị trí, vai trò quan trọng. Bằng các hoạt động nghề nghiệp, luật sƣ bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, trực tiếp góp phần bảo vệ công lý, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, đồng thời góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội và hội nhập quốc tế của đất nƣớc.
Theo báo cáo của các Đoàn luật sƣ trong cả nƣớc, chỉ tính 02 năm: 2010 và 2011, các luật sƣ đã tham gia 2.243 VAHC. Theo báo cáo của 05 tỉnh có thống kê, trong 5 năm (2005-2009), trong tổng số 11.298 vụ việc khiếu nại đƣợc các cơ quan nhà nƣớc giải quyết chỉ có 27 vụ việc có luật sƣ tham gia (chiếm 0,24%). Số liệu trên có thể chƣa phản ánh đầy đủ, toàn diện thực tiễn của hoạt động Luật sƣ trong quá trình giải quyết các VAHC nhƣng đã phần nào cho thấy rằng tỷ lệ những vụ việc khiếu nại hành chính mà có Luật sƣ tham gia vào quá trình giải quyết là quá ít và vai trò mờ nhạt của Luật sƣ trong lĩnh vực TTHC.
Những vƣớng mắc của Luật sƣ khi tham gia VAHC nhƣ:
Một là, việc thực hiện quyền đƣợc cung cấp tài liệu, chứng cứ để chứng minh
các tình tiết trong VAHC theo quy định của pháp luật tố tụng, nhƣng do hiện nay chƣa có văn bản hƣớng dẫn cụ thể nên quy định này còn mang nhiều tính hình thức. Luật sƣ khó có thể tiếp cận với các cá nhân, cơ quan, tổ chức đang lƣu trữ, quản lý chứng cứ, cung cấp chứng cứ khi họ cố tình không cung cấp hoặc trì hoãn gây khó khăn cho Luật sƣ.
Hai là, thực tiễn xét xử cho thấy, đa số các VAHC, bên khởi kiện bị Tòa án
bác yêu cầu khởi kiện, mà trong số đó nhiều vụ án sai thuộc về bên bị kiện. Do đó, rất ít Luật sƣ muốn tham gia bảo vệ quyền lợi hợp pháp cho ngƣời khởi kiện là các công dân có quyền và lợi ích hợp pháp bị vi phạm.
Nguyên nhân của vƣớng mắc trên xuất phát từ sự bất cập của pháp luật về quyền và nghĩa vụ của luật sƣ trong lĩnh vực TTHC; chƣa có cơ chế đảm bảo các quyền của luật sƣ đƣợc thực hiện trên thực tế. Luật TTHC hiện hành mới chỉ có những quy định về quyền và nghĩa vụ của Luật sƣ chứ chƣa có những quy định về trình tự, thủ tục để Luật sƣ có thể thực hiện đƣợc quyền và nghĩa vụ của mình; Nhận thức về hoạt động hành nghề của luật sƣ và tâm lý ngại làm việc với luật sƣ của một số cán bộ công chức; Tâm lý luật sƣ e dè, ngại va chạm, tranh luận, đấu tranh với những biểu hiện sai trái của cơ quan công quyền do xuất phát từ đặc thù của các VAHC.
3.2.4. Thực trạng bảo đảm quyền công dân thông qua bảo đảm thực thi phán quyết của Tòa hành chính
3.2.4.1. Quy định của pháp luật tố tụng hành chính về thi hành án hành chính
So với Luật TTHC năm 2010 thì Luật TTHC năm 2015 có sửa đổi, bổ sung nhiều nội dung mới về thi hành án hành chính, là cơ sở pháp lý để bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật đƣợc thực thi, đồng thời khắc phục đƣợc những hạn chế trong thời gian qua. Cụ thể nhƣ sau:
hành án. (1) Ngƣời phải thi hành án phải thi hành ngay kể từ ngày nhận đƣợc bản án, quyết định của Toà án đối với bản án, quyết định của Toà án buộc cơ quan lập danh sách cử tri sửa đổi, bổ sung danh sách cử tri và đối với trƣờng hợp Toà án ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời. (2) Ngƣời phải thi hành án phải thi hành trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận đƣợc bản án, quyết định của Toà án theo quy định tại điểm a,b,c,d và đ khoản 1 điều 311.
Hai là, trách nhiệm của cơ quan phải thi hành án trong việc thông báo bằng
văn bản kết quả thi hành án cho Toà án đã xét xử sơ thẩm và cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp.
Quy định này nhằm bảo đảm cơ quan phải thi hành án đã thực hiện xong trách nhiệm, nghĩa vụ thi hành án theo đúng quy định của pháp luật, đồng thời là cơ sở để Tòa án khép lại vụ việc, cơ quan thi hành án khép lại hồ sơ theo dõi thi hành án hành chính, đặc biệt là sự khẳng định hiệu quả, khả thi của cơ chế bảo đảm quyền công dân trong TTHC thông qua bảo đảm thực thi phán quyết của THC. Tuy nhiên, nếu nhƣ tại Luật TTHC năm 2010 quy định “ngƣời phải thi hành án phải thông báo bằng văn bản về kết quả thi hành án cho cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và Toà án đã xét xử sơ thẩm vụ án đó” [70, Điều 243] (ngƣời phải thi hành án là cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân), còn Luật TTHC năm 2015 chỉ yêu cầu bắt buộc đối với “cơ quan phải thi hành án”, vậy trƣờng hợp ngƣời phải thi hành án là ngƣời có thẩm quyền không phải thông báo bằng văn bản kết quả thi hành án cho Toà án đã xét xử sở thẩm và cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp thì cơ sở nào để cơ quan thi hành án dân sự theo dõi và khép lại hồ sơ theo dõi thi hành án hành chính và trách nhiệm của Toà án đến đâu, quyền của ngƣời đƣợc thi hành án có đƣợc bảo đảm hay không.
Ba là, quyền của ngƣời đƣợc thi hành án trong trƣờng hợp quá thời hạn quy
định mà ngƣời phải thi hành án không thi hành. Nếu trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận đƣợc bản án, quyết định của Toà án mà ngƣời phải thi hành án không thi hành (trừ trƣờng hợp do trở ngại khách quan hoặc bất khả kháng) thì trong thời hạn 01 năm kể từ ngày hết hạn, ngƣời đƣợc thi hành án có quyền gửi đơn kèm theo bản sao bản án, quyết định của Toà án, các tài liệu có liên quan để đề nghị Toà án đã xét xử sơ thẩm ra quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Toà án. Tòa án có trách nhiệm theo dõi việc thi hành án hành chính theo quyết định của Tòa án, Viện kiểm sát có trách nhiệm kiểm sát việc thi hành án theo quyết định và Thủ trƣởng cơ quan cấp trên trực tiếp của ngƣời phải thi hành án có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc và xử lý trách nhiệm của ngƣời phải thi hành án; còn cơ quan thi hành án dân sự chỉ có trách nhiệm theo dõi việc thi hành quyết định. Quy định này đã xác định rõ trách
nhiệm của các cơ quan liên quan và ngƣời phải thi hành án, đồng thời xác định rõ cơ chế xử lý đối với ngƣời không thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Đây là điểm mới sửa đổi, bổ sung so với quy định tại Luật TTHC năm 2010 nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong TTHC.
Những sửa đổi, bổ sung của Luật TTHC năm 2015 và sự ra đời của Nghị định 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với ngƣời không thi hành bản án, quyết định của Toà án, đã khắc phục đƣợc những hạn chế của Luật TTHC năm 2010, đã tạo sự chủ động cho các đƣơng sự, sự kịp thời trong việc thi hành bản án hành chính để bảo đảm quyền công dân của ngƣời đƣợc thi hành án. Tuy nhiên, trƣớc khi Luật TTHC năm 2015 và Nghị định 71/2016/NĐ-CP có hiệu lực ngày 01/7/2016 thì thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật TTHC đã bộc lộ một số
hạn chế nhƣ sau:
Một là, hệ thống quy định pháp luật về thi hành án hành chính chƣa thống
nhất, còn ở nhiều văn bản khác nhau nhƣ Luật TTHC, Luật thi hành án dân sự và các văn bản hƣớng dẫn thi hành...sẽ gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật về thi hành án hành chính và ngƣời dân khó tiếp cận để tự bảo vệ quyền đƣợc thi hành án của mình và quyền yêu cầu các cơ quan liên quan có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ thi hành án, qua đó bảo đảm quyền công dân. Chẳng hạn nhƣ, một phán quyết có hiệu lực pháp luật của Tòa án đƣợc thực hiện theo các văn bản pháp luật khác nhau và do các chủ thể khác nhau tổ chức thực hiện (Cơ quan thi hành án dân sự, Tòa hành chính, Thủ trƣởng cơ quan cấp trên của ngƣời phải thi hành án) sẽ dẫn đến việc đùn đẩy trách nhiệm tổ chức thi hành án hoặc mỗi chủ thể chỉ có trách nhiệm làm “tròn vai” của mình nên việc thực thi phán quyết kéo dài, ngƣời dân tiếp tục khiếu nại...
Hai là, pháp luật TTHC cần có quy định đầy đủ, cụ thể về trình tự, thủ tục
kiểm tra, đôn đốc và ngƣời phải thi hành án hành chính. Trƣớc đây, cơ chế đôn đốc thi hành án thuộc về cơ quan thi hành án dân sự, nay trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc và xử lý trách nhiệm của ngƣời phải thi hành án thuộc về Thủ trƣởng cấp trên trực tiếp của ngƣời phải thi hành án, còn cơ quan thi hành án dân sự chỉ có trách nhiệm theo dõi. Theo đó, có thể hiểu trong trƣờng hợp này, Thủ trƣởng cơ quan HCNN ngoài thực hiện các chức năng, nhiệm vụ chung, còn phải thực hiện nhiệm vụ tổ chức thực thi phán quyết của THC. Vậy cơ sở pháp lý nào (quy định trình tự, thủ tục nhƣ thế nào) để Thủ trƣởng cơ quan tổ chức thi hành án? Liệu Thủ trƣởng cơ
quan có bảo đảm thực hiện tốt nhiệm vụ hay không? Nếu không hoặc chƣa kịp thời thì quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời dân ai sẽ bảo đảm cho họ, thiệt hại từ những quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện sẽ do ai (cơ quan nào) bồi thƣờng cho ngƣời dân?
Ba là, pháp luật TTHC chƣa quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan, tổ