2.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của bảo đảm quyền công dân
2.1.2. Đặc điểm bảo đảm quyền công dân trong tố tụng hành chính
Để xác định đƣợc các đặc điểm của bảo đảm quyền công dân trong TTHC, cần xác định đó là bảo đảm các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân khi tham gia quan hệ pháp luật TTHC với tƣ cách là ngƣời khởi kiện. Đây là quyền và nghĩa
vụ cơ bản của công dân trong một lĩnh vực đặc biệt – hoạt động TTHC. Do vậy, bảo đảm quyền công dân trong TTHC có một số đặc điểm sau:
2.1.2.1. Bảo đảm quyền công dân trong tố tụng hành chính là bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bằng phương thức tài phán của Tòa hành chính
Bảo đảm quyền công dân bằng phƣơng thức tài phán của THC có thể hiểu là phƣơng thức bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân thông qua thẩm quyền và trách nhiệm của THC trong quá trình giải quyết VAHC. So với các hoạt động tố tụng khác (tố tụng hình sự, tố tụng dân sự) thì bảo đảm quyền công dân bằng phƣơng thức này có những điểm nổi bật nhƣ:
Một là, hoạt động tố tụng của THC là hoạt động xem xét tính hợp pháp của
các hoạt động công quyền, đó là quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan HCNN và cá nhân có thẩm quyền bị khởi kiện. Để bảo vệ, bảo đảm quyền công dân trong hoạt động này, Tòa án phải tiến hành các hoạt động khác nhau để thu thập, xác minh các chứng cứ, các tình tiết trong vụ án, trên cơ sở đối chiếu với quy định của pháp luật hiện hành để đƣa ra những phán quyết đúng pháp luật, tuân thủ các nguyên tắc tố tụng.
Thực tế cho thấy, trong hoạt động của Tòa án nói chung, của THC nói riêng còn có rất nhiều hoạt động khác nhƣ công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật, công tác quản lý nội bộ, công tác thanh kiểm tra…, nhƣng chỉ có hoạt động tố tụng (đặc biệt là hoạt động xét xử và trực tiếp ra phán quyết tại Tòa) ảnh hƣởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, cơ quan. Do vậy, hoạt động tố tụng của Tòa án đƣợc coi là phƣơng thức bảo đảm quyền công dân hữu hiệu, trực tiếp và nhanh nhất.
Hai là, đối tƣợng xét xử của THC là quyết định hành chính của cơ quan HCNN và hành vi hành chính của cá nhân có thẩm quyền trong quá trình thực thi công vụ. Theo đó, hoạt động TTHC nhằm bảo đảm quyền công dân cũng chính là bảo đảm quyền công dân trong lĩnh vực hành pháp (bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong các lĩnh vực của đời sống xã hội chịu sự quản lý của các cơ quan HCNN có thẩm quyền).
Ba là, bảo đảm quyền công dân trong TTHC là việc bảo đảm các quyền công
dân của ngƣời khởi kiện trong các giai đoạn tố tụng và các loại hoạt động tố tụng trên cơ sở thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng là THC và VKSND - Chủ thể có trách nhiệm bảo đảm quyền công dân của ngƣời khởi kiện.
Bốn là, bảo đảm quyền công dân trong TTHC bởi ngƣời tiến hành tố tụng, đó
là Chánh án Tòa án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thƣ ký Tòa án, Thẩm tra viên, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên.
Năm là, pháp luật TTHC không quy định cơ chế hòa giải nhƣ đối với các vụ
án dân sự mà có quy định về đối thoại, đây là thủ tục bắt buộc trong giai đoạn chuẩn bị xét xử. THC có trách nhiệm tạo điều kiện để đƣơng sự đối thoại về việc giải quyết VAHC, ngƣời khởi kiện đƣợc thực hiện quyền quyết định và tự định đoạt (quyền rút, thay đổi, bổ sung yêu cầu khởi kiện), ngƣời bị kiện có cơ hội sửa sai, điều chỉnh quyết định hoặc khắc phục hành vi vi phạm của mình. Sở dĩ pháp luật TTHC quy định việc đối thoại giữa các bên (chứ không phải là hòa giải giữa các bên) là do xuất phát từ tính chất của quan hệ xã hội bị tranh chấp có liên quan đến nội dung quản lý HCNN, khi một bên là cơ quan HCNN, ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan nhà nƣớc, còn bên kia là cá nhân - là đối tƣợng quản lý, không có quyền lực công. Theo đó, ngƣời khởi kiện luôn là bên “yếu thế” nên pháp luật TTHC quy định chỉ có ngƣời khởi kiện mới có quyền quyết định và tự định đoạt. Đây là một trong những biện pháp pháp lý dành sự ƣu tiên cho ngƣời khởi kiện và cũng là điểm đặc trƣng cơ bản giữa TTHC và tố tụng dân sự.
2.1.2.2. Bảo đảm quyền công dân trong tố tụng hành chính là việc thiết lập địa vị bình đẳng giữa người khởi kiện và người bị kiện trước pháp luật
Trong quan hệ tố tụng dân sự thì nguyên đơn trong vụ án dân sự là ngƣời khởi kiện, ngƣời đƣợc cá nhân, cơ quan, tổ chức do Bộ Luật tố tụng dân sự quy định khởi kiện để yêu cầu tòa án giải quyết vụ án dân sự khi cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời đó bị xâm hại; Bị đơn là ngƣời bị nguyên đơn khởi kiện hoặc cá nhân, cơ quan tổ chức khác do Bộ Luật tố tụng dân sự quy định khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án dân sự khi cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của nguyên đơn bị ngƣời đó xâm phạm (Khoản 2,3 Điều 56 Bộ Luật tố tụng dân sự). Theo đó, nguyên đơn và bị đơn trong vụ án dân sự luôn là cá nhân, cơ quan tổ chức có tƣ cách đƣợc xác định giống nhau. Còn trong quan hệ TTHC, ngƣời khởi kiện và ngƣời bị kiện là những chủ thể đặc thù bởi giữa họ luôn có sự bất bình đẳng về quyền lực nhà nƣớc, do ngƣời bị kiện luôn là chủ thể có thẩm quyền thực hiện những hoạt động quản lý HCNN (là cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật ban hành quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị khởi kiện), còn ngƣời khởi kiện luôn là đối tƣợng quản lý hành chính của ngƣời bị kiện và không có quyền lực nhà nƣớc so với ngƣời bị kiện. Do đó, ngƣời khởi kiện
là cá nhân sẽ luôn là đối tƣợng dễ bị vi phạm quyền công dân nhất nên cần đƣợc bảo đảm quyền công dân trong TTHC.
Mặt khác, trong quá trình giải quyết VAHC, pháp luật quy định địa vị pháp lý tố tụng cho một số cơ quan, cá nhân có quyền tiến hành những hoạt động mang tính quyền lực nhà nƣớc nhằm giải quyết vụ án một cách khách quan, đúng pháp luật VAHC, những chủ thể này là các cơ quan tiến hành tố tụng và ngƣời tiến hành tố tụng. Đây là những chủ thể có thẩm quyền (đƣợc Nhà nƣớc trao quyền), nhân danh nhà nƣớc để thực hiện quyền và nghĩa vụ tố tụng theo trình tự, thủ tục do pháp luật TTHC quy định nhằm bảo đảm quyền công dân, đó là những chủ thể có trách nhiệm bảo đảm quyền công dân (trong đó có bảo đảm quyền công dân của ngƣời khởi kiện). Theo quy định của Luật TTHC năm 2015, những chủ thể có trách nhiệm bảo đảm quyền công dân gồm: các cơ quan tiến hành TTHC là TAND, VKSND; những ngƣời tiến hành TTHC là Chánh án Tòa án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thƣ ký tòa án, Thẩm tra viên; Viện trƣởng VKSND, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên. Trong quá trình giải quyết các VAHC, các cơ quan tiến hành tố tụng, ngƣời tiến hành tố tụng phải tuân thủ các nguyên tắc tố tụng, trong đó có nguyên tắc hiến định “Mọi ngƣời đều bình đẳng trƣớc pháp luật”, đƣợc pháp luật TTHC cụ thể hóa “mọi ngƣời đều bình đẳng trƣớc pháp luật” [73, Điều 17] và “Mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân bình đẳng trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ trong tố tụng hành chính trƣớc Tòa án”. Tòa án là chủ thể chính có trách nhiệm bảo đảm nguyên tắc này trong quá trình giải quyết các VAHC. Do vậy, khi khởi kiện VAHC, THC là nơi cuối cùng mà ngƣời dân tin tƣởng, đặt niềm tin là nơi phán xét công minh theo quy định của pháp luật. Theo đó, thông qua các giai đoạn tố tụng, để bảo đảm quyền công dân, THC đã thiết lập địa vị bình đẳng giữa các chủ thể bằng hệ thống pháp luật TTHC. Vấn đề này đồng thời thể hiện trách nhiệm của Nhà nƣớc trƣớc công dân và cụ thể hóa đƣợc vị trí, vai trò của THC trong việc bảo đảm quyền công dân.
2.1.2.3. Bảo đảm quyền công dân trong tố tụng hành chính thông qua giải quyết tranh chấp hành chính phát sinh trong mối quan hệ giữa nhà nước và công dân
Pháp luật quy định mối quan hệ giữa Nhà nƣớc và công dân thông qua đội ngũ cán bộ công chức (đại diện cho các cơ quan nhà nƣớc nói chung và cơ quan HCNN nói riêng). Mối quan hệ này đƣợc coi là bất bình đẳng, có tính bắt buộc, cƣỡng bức khi Nhà nƣớc với tƣ cách là một quyền lực công, có chức năng tạo ra khung pháp lý (xây dựng Hiến pháp, pháp luật và hệ thống các văn bản pháp quy) để quản lý nhà nƣớc và xã hội. Ngƣợc lại, mối quan hệ này bình đẳng khi Nhà nƣớc thể hiện mọi quyền lực thuộc về Nhân dân, do Nhân dân bầu ra để thực hiện các
dịch vụ công thì Nhà nƣớc có trách nhiệm đáp ứng yêu cầu chính đáng của công dân, của tổ chức xã hội. Lúc này, công dân, tổ chức là khách hàng buộc Nhà nƣớc phải đáp ứng, cụ thể là mối quan hệ giữa một bên là cơ quan HCNN có thẩm quyền với một bên là công dân – đây là mối quan hệ phổ biến. Trong hai mối quan hệ này, cả hai bên đều có quyền và nghĩa vụ đối với nhau, đƣợc ghi nhận, bảo đảm thực hiện bằng Hiến pháp và pháp luật. Tuy nhiên, trong quá trình quản lý nhà nƣớc và xã hội, ngƣời dân luôn là đối tƣợng quản lý của Nhà nƣớc, luôn là đối tƣợng “phục tùng” nên khi quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị cơ quan nhà nƣớc hoặc ngƣời có thẩm quyền xâm phạm thì họ khó có thể tự bảo vệ, bảo đảm đƣợc quyền công dân của mình. Do vậy, khi phát sinh tranh chấp, để bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp cho các bên (đặc biệt là đối tƣợng quản lý) thì hệ thống pháp luật TTHC cần quy định rõ ràng, cụ thể quyền và nghĩa vụ của các bên trong tranh chấp hành chính. Pháp luật TTHC xác định rõ các chủ thể tham gia TTHC, đồng thời ghi nhận và bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể, trong đó xác định rõ quyền và nghĩa vụ của ngƣời khởi kiện và ngƣời bị kiện. Bảo đảm thực hiện quyền công dân của ngƣời khởi kiện trong TTHC, nhƣng không phải tất cả những ngƣời có quyền khởi kiện đều có thể tự mình thực hiện quyền tố tụng trƣớc Tòa án mà để tham gia vào quan hệ pháp luật TTHC họ cần phải có năng lực chủ thể (theo quy định tại Điều 54 Luật TTHC năm 2015). Các quyền và nghĩa vụ của ngƣời khởi kiện đƣợc quy định cụ thể, đầy đủ theo Điều 56 Luật TTHC năm 2015; Quyền và nghĩa vụ của ngƣời bị kiện đƣợc quy định tại Điều 57 Luật TTHC năm 2015. Đồng thời, trong quan hệ TTHC, ngƣời khởi kiện và ngƣời bị kiện phải có trách nhiệm tôn trọng quyền, nghĩa vụ của nhau, nghiên túc thực hiện đúng những quy định của pháp luật TTHC, qua đó bảo đảm quyền công dân của ngƣời khởi kiện trong TTHC đƣợc thực hiện trên thực tế.
Nhƣ vậy, việc pháp luật hành chính quy định rõ ràng, cụ thể, đầy đủ quyền, nghĩa vụ của các bên trong mối quan hệ giữa Nhà nƣớc và công dân (quan hệ HCNN) và pháp luật TTHC quy định rõ ràng, cụ thể, đầy đủ quyền, nghĩa vụ của các bên trong tranh chấp hành chính phát sinh từ mối quan hệ đó chính là phƣơng thức bảo đảm các quyền công dân của ngƣời khởi kiện đƣợc thực hiện trên thực tế mà các cơ quan tiến hành tố tụng, ngƣời tiến hành tố tụng phải tuân theo trong quá trình giải quyết VAHC.
2.1.2.4. Bảo đảm quyền công dân trong tố tụng hành chính cần có cơ chế trợ giúp, hỗ trợ công dân trong quá trình tố tụng
quản lý HCNN, ngƣời dân là đối tƣợng quản lý, khởi kiện chủ thể quản lý là cơ quan nhà nƣớc hoặc ngƣời có thẩm quyền. Do đó, với tâm lý ngƣời dân đi kiện “quan”, đặc biệt là đối với ngƣời dân sống ở vùng sâu, vùng xa, trình độ dân trí, pháp lý còn hạn chế thì ngƣời dân gặp nhiều khó khăn để tự bảo vệ hoặc nhờ ngƣời khác bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Mặt khác, trong tiến trình xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, Đảng và Nhà nƣớc chủ trƣơng lấy con ngƣời là trung tâm của sự phát triển, đề cao và khẳng định vai trò của hoạt động bổ trợ tƣ pháp nhƣ hoạt động của luật sƣ, công chứng, giám định tƣ pháp và trợ giúp pháp lý trong cải cách tƣ pháp, trong đó nhấn mạnh vai trò của luật sƣ và trợ giúp pháp lý trong hoạt động tố tụng. Dƣới góc độ quản lý nhà nƣớc, hoạt động của luật sƣ và trợ giúp viên pháp lý sẽ góp phần làm cho các hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát đƣợc khách quan, nhanh chóng và đúng pháp luật. Còn dƣới góc độ bảo đảm quyền công dân trong hoạt động tố tụng thì thông qua hoạt động tƣ vấn pháp luật, đại diện cho đƣơng sự hay là ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự trƣớc Tòa án thì luật sƣ, trợ giúp viên pháp lý đã góp phần bảo vệ, bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Do vậy, theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 về bảo vệ, bảo đảm quyền con ngƣời, quyền công dân, pháp luật TTHC đã xác định cơ chế hỗ trợ, trợ giúp của Luật sƣ, Trợ giúp viên pháp lý trong hoạt động TTHC theo yêu cầu của đƣơng sự với tƣ cách là Ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Đồng thời, xác định trách nhiệm của THC phải bảo đảm quyền đƣợc trợ giúp pháp lý của công dân (ngƣời đƣợc trợ giúp pháp lý theo quy định của Luật trợ giúp pháp lý), nghiêm cấm cản trở quyền đƣợc trợ giúp pháp lý của công dân, phải giải thích và hƣớng dẫn cho đƣơng sự biết để họ thực hiện quyền đƣợc yêu cầu trợ giúp pháp lý theo quy định.