3.1. Các quyền công dân của ngƣời khởi kiện trong tố tụng hành chính
3.1.3. Các quyền công dân theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015
Để phù hợp hơn với công cuộc cải cách tƣ pháp của đất nƣớc và giải quyết những hạn chế, bất cập của Luật cũ, Luật TTHC năm 2015 gồm 23 Chƣơng, 372 Điều, có hiệu lực từ ngày 01/7/2016 quy định những nguyên tắc cơ bản trong TTHC; nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, ngƣời tiến hành tố tụng; quyền và nghĩa vụ của ngƣời tham gia tố tụng, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; trình tự, thủ tục khởi kiện, giải quyết VAHC, thi hành án hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong TTHC.
3.1.3.1. Những điểm mới về quyền công dân theo Luật tố tụng hành chính năm 2015
Bên cạnh các quyền công dân của ngƣời khởi kiện đƣợc kế thừa từ Luật TTHC năm 2010 thì Luật TTHC năm 2015 đã ghi nhận một số điểm mới về quyền công dân và cơ chế bảo đảm quyền công dân của ngƣời khởi kiện (xem Bảng so sánh tại Phụ lục 1) nhƣ sau:
- Sửa đổi, bổ sung các quy định về quyền và nghĩa vụ của đƣơng sự để bảo đảm thực hiện nguyên tắc tranh tụng trong xét xử. Pháp luật TTHC ghi nhận quyền tranh tụng của ngƣời khởi kiện trong xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm. Ngƣời khởi kiện phải thực hiện các biện pháp pháp lý, thực hiện các quyền và nghĩa vụ thu thập, giao nộp, cung cấp tài liệu chứng cứ cho Tòa án; có quyền trình bày, phát biểu quan điểm, lập luận về đánh giá chứng cứ và pháp luật áp dụng, qua đó họ tự bảo vệ đƣợc quyền và lợi ích hợp pháp của mình (tự bảo đảm thực hiện quyền công dân trong TTHC).
- Quyền tiếp cận chứng cứ: khi gửi đơn khởi kiện tới Tòa án, ngƣời khởi kiện phải thực hiện quyền thu thập, giao nộp tài liệu chứng cứ (kèm theo đơn) cho Tòa án để chứng minh yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp. Do đó, để bảo đảm quyền tiếp cận chứng cứ của ngƣời khởi kiện ngay từ giai đoạn khởi kiện, pháp luật TTHC ghi nhận trách nhiệm của Tòa án hỗ trợ ngƣời khởi kiện thu thập tài liệu chứng cứ và trách nhiệm tiến hành thu thập tài liệu chứng cứ khi có yêu cầu của ngƣời khởi kiện hoặc tự Tòa án thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm giải quyết chính xác và toàn diện VAHC. Ngoài ra, để bảo đảm quyền tiếp cận chứng cứ của ngƣời khởi kiện, pháp luật TTHC đã quy định nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ của cơ quan, tổ chức, cá nhận có thẩm quyền (đang lƣu giữ, quản lý tài liệu chứng cứ) khi có yêu cầu. Tuy nhiên, trƣờng hợp các cơ quan, tổ chức, cá nhân không cung cấp tài liệu, chứng cứ (thì thông báo bằng văn bản, nêu rõ lý do) chứ không xác định rõ trách nhiệm pháp lý. Điều này dễ dẫn đến tình trạng gây khó dễ cho
ngƣời khởi kiện khi họ tự mình yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ liên quan.
- Quyền đề nghị Tòa án tổ chức phiên họp và tham gia phiên họp xem xét việc thụ lý, xác minh, thu thập chứng cứ và giải quyết các yêu cầu khác về tố tụng trong quá trình giải quyết VAHC;
- Quyền đề nghị những vấn đề cần tranh tụng; tham gia tranh tụng tại phiên toà; Luật TTHC năm 2015 đã quy định tranh tụng tại phiên tòa sơ thẩm (Mục 3 chƣơng XI), tại phiên tòa phúc thẩm (Mục 3 chƣơng XIII) – đây là những điều luật đƣợc sửa đổi, bổ sung so với quy định của Luật TTHC năm 2010. Luật TTHC năm 2010 không có chƣơng, mục về tranh luận tại phiên tòa nhƣng tại chƣơng X về phiên tòa sơ thẩm thì Điều 158 lại quy định “trình tự phát biểu khi tranh luận” và chƣơng XII “Thủ tục phúc thẩm” thì Điều 204 quy định về “nghe lời trình bày của đƣơng sự, Kiểm sát viên tại phiên tòa phúc thẩm”. Các nội dung này đề cập đến tranh luận, đối đáp giữa những ngƣời tham gia tố tụng nhƣng không phải là quy định về tranh tụng tại phiên tòa.
- Quyền đề nghị Toà án tổ chức đối chất và tham gia đối chất với nhau hoặc với ngƣời làm chứng;
- Sửa đổi, bổ sung quy định về việc uỷ quyền trong trƣờng hợp ngƣời bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc ngƣời đứng đầu cơ quan, tổ chức để bảo đảm thực hiện tranh tụng cũng nhƣ thời gian giải quyết VAHC;
- Sửa đổi, bổ sung quy định về ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự để giảm bớt thủ tục hành chính, tạo điều kiện cho việc thực hiện tranh tụng cũng nhƣ thuận lợi cho các chủ thể tham gia tố tụng bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đƣơng sự trong các VAHC;
- Bổ sung nguyên tắc xử lý đối với ngƣời tham gia tố tụng vi phạm nghĩa vụ trong TTHC mà gây hậu quả nghiêm trọng hoặc cản trở hoạt động tố tụng của Toà án.
Những sửa đổi, bổ sung các quyền công dân của ngƣời khởi kiện trên đã cho thấy sự thay đổi trong tƣ duy xây dựng pháp luật TTHC hƣớng tới bảo vệ, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời khởi kiện trong quá trình giải quyết các VAHC, qua đó, ngƣời khởi kiện có thể tự mình thực hiện các quyền hoặc nhờ ngƣời khác bảo vệ quyền của mình; đồng thời, các cơ quan tiến hành tố tụng, ngƣời tiến hành tố tụng khi biết rõ quyền của ngƣời khởi kiện sẽ không thể tuỳ tiện trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.
3.1.3.2. Những hạn chế từ quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2015 ảnh hưởng đến quyền công dân của người khởi kiện
Mặc dù Luật TTHC năm 2015 mới áp dụng từ tháng 7/2016, nhƣng dƣới góc độ lý luận về bảo đảm quyền công dân và từ thực tiễn thi hành Luật trong 6 tháng cuối năm 2016, trên cơ sở tổng hợp trả lời của các cán bộ, Thẩm phán hành chính một số TAND ở các tỉnh phía Bắc (theo Phiếu phỏng vấn tại Phụ lục 6) thì còn một số vƣớng mắc của Luật ảnh hƣởng đến thực hiện quyền công dân, bảo đảm quyền công dân của ngƣời khởi kiện nhƣ:
Một là, về thụ lý VAHC. Tại khoản 3 Điều 119, ngƣời khởi kiện có thể
nộp đơn khởi kiện đến Tòa án bằng phƣơng thức gửi trực tiếp qua cổng thông tin điện tử của Tòa án - đây là quy định mới rất tạo thuận lợi cho ngƣời dân tiếp cận THC. Tuy nhiên, theo khoản 2 Điều 118 thì kèm theo Đơn khởi kiện phải có tài liệu, chứng cứ chứng minh quyền, lợi ích hợp pháp của ngƣời khởi kiện bị xâm phạm. Tòa án phải dựa vào nội dung đơn khởi kiện và các tài liệu, chứng cứ kèm theo (các tài liệu, chứng cứ đƣơng sự giao nộp cho Tòa án phải là bản chính hoặc bản sao có công chứng, chứng thực) để thụ lý vụ án. Vậy, trƣờng hợp ngƣời khởi kiện gửi đơn khởi kiện qua Cổng thông tin điện tử thì việc thụ lý sẽ đƣợc thực hiện nhƣ thế nào ? bởi nếu nộp đơn theo cách này thì các tài liệu, chứng cứ mà ngƣời khởi kiện cung cấp không đảm bảo theo quy định tại Điều 82 về xác minh chứng cứ. Do vậy, cần có văn bản hƣớng dẫn cụ thể về vấn đề này để bảo đảm quyền khởi kiện cho ngƣời dân.
Hai là, quyền yêu cầu tạm đình chỉ giải quyết vụ án của đƣơng sự.
Pháp luật TTHC ghi nhận quyền đề nghị Tòa án tạm đình chỉ giải quyết vụ án của đƣơng sự theo khoản 18 Điều 55. Trƣờng hợp tại phiên tòa thì Hội đồng xét xử căn cứ khoản 1 Điều 165 để tạm đình chỉ giải quyết vụ án nếu thuộc một trong các trƣờng hợp quy định tại điểm a,b,c,d và e khoản 1 Điều 141. Vậy, trƣờng hợp đƣơng sự thực hiện quyền đề nghị Tòa án tạm đình chỉ giải quyết vụ án trong quá trình giải quyết vụ án (không phải tại phiên toà) và đƣợc Tòa án chấp nhận thì căn cứ nào để Tòa án ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án, do đó, cần có hƣớng dẫn cụ thể về trƣờng hợp nào đƣơng sự có quyền đề nghị tạm đình chỉ hoặc chỉ cần đƣơng sự yêu cầu là Tòa án ra quyết định.
Ba là, chƣa có văn bản hƣớng dẫn cụ thể về tiêu chí để xác định “Quyết
định hành chính” thuộc phạm vi bí mật quốc gia trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao và có tính chất nội bộ cơ quan, tổ chức là đối tƣợng khởi kiện VAHC.
Bốn là, còn thiếu các quy định về trách nhiệm của Nhà nƣớc trong việc bảo
đảm quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự. Chẳng hạn nhƣ cần xác định rõ trách nhiệm pháp lý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền đang lƣu giữ, quản lý tài liệu chứng cứ liên quan đến VAHC, khi đƣợc yêu cầu cung cấp nhƣng không cung cấp nhằm bảo đảm quyền tiếp cận chứng cứ của ngƣời khởi kiện, qua đó bảo đảm việc giải quyết VAHC đƣợc chính xác, kịp thời.
Năm là, chƣa có cơ chế cụ thể để bảo đảm nguyên tắc Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, nhƣ chƣa có quy định về những hành vi nào là hành vi vi phạm nguyên tắc độc lập xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân; chế tài xử lý đối với ngƣời có hành vi vi phạm; cơ chế pháp lý để bảo đảm địa vị pháp lý của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân...
3.1.4. Thực trạng thực hiện quyền công dân của người khởi kiện trong tố tụng hành chính
Pháp luật TTHC ghi nhận các quyền công dân của ngƣời khởi kiện là cơ sở pháp lý để ngƣời khởi kiện thực hiện các quyền nhằm tự bảo vệ, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của mình trƣớc cơ quan công quyền (ngƣời có thẩm quyền). Tuy nhiên, để thực hiện đƣợc các quyền công dân, ngƣời khởi kiện phải có năng lực pháp lý TTHC và năng lực hành vi TTHC, có sự hiểu biết pháp luật TTHC và pháp luật nội dung nhất định. Theo các Báo cáo tổng kết hàng năm của ngành Tòa án về tình hình khởi kiện VAHC (xem Phụ lục 4), có thể nhận thấy rằng:
- Về kết quả thực hiện: Số lƣợng đơn khởi kiện hành chính đƣợc Tòa án các
địa phƣơng thụ lý tăng hàng năm cho thấy ngƣời khởi kiện (cá nhân, cơ quan, tổ chức) đã chủ động thực hiện quyền khởi kiện hơn so với trƣớc đây bởi họ có niềm tin vào THC, tin sự phán quyết công bằng của Toà án và sự bảo vệ, bảo đảm của pháp luật. Điều đó đƣợc khẳng định khi nhiều VAHC “dân thắng quan”, điển hình nhƣ vụ ông Phạm Văn Chính (khóm 4, thị trấn Năm Căn, huyện Năm Căn, Cà Mau) kiện Quyết định thu hồi đất của UBND huyện Năm Căn, sau hơn 20 năm theo kiện, ông đã thắng kiện [140]; vụ 3 công dân ở Thành phố Cần Thơ đã thắng kiện UBND Quận Ninh Kiều trong vụ kiện quyết định thu hồi đất của UBND Quận Ninh Kiều, Toà phúc thẩm TAND tối cao tại Thành phố Hồ Chí Minh đã tuyên bác kháng cáo của bên bị kiện là UBND Quận Ninh Kiều, bác kháng nghị của VKSND Thành phố Cần Thơ [141]; gần đây nhất là vụ ông Lê Ân thắng kiện UBND tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu [145]… Ngƣời dân đã vƣợt qua đƣợc tâm lý xƣa nay “dân kiện quan”, đã dần thay đổi nhận thức về quyền công dân của mình trong TTHC cũng nhƣ quyền giám sát của Nhân dân đối với các cơ quan nhà nƣớc nói chung.
- Những hạn chế: Thực tiễn đã chứng minh, đằng sau những vụ ngƣời dân thắng kiện hành chính là một “hành trình pháp lý” dài mà họ phải kiên trì đeo đuổi, thậm chí thắng kiện rồi cũng chỉ để đấy và “chờ đƣợc thi hành án”… tất cả dẫn đến sự hoài nghi về tính nghiêm minh của pháp luật và hiệu quả của con đƣờng tƣ pháp trong việc bảo đảm quyền công dân của họ. Phải chăng con đƣờng hành chính (khiếu nại hành chính) vẫn thiết thực hơn khi tỷ lệ đơn khiếu nại hành chính, khiếu nại đông ngƣời, khiếu nại kéo dài về lĩnh vực đất đai vẫn tăng lên hàng năm, nhƣ năm 2014, số lƣợt công dân đến các cơ quan HCNN để phản ánh, khiếu nại, tố cáo tăng 3,2% so với năm 2013, số đoàn đông ngƣời tăng 8,8%, trong đó, khiếu nại tố cáo về đất đai chiếm gần 70% số đơn khiếu nại, tố cáo các cơ quan HCNN nhận đƣợc; riêng Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng nhận đƣợc đơn thƣ về đất đai chiếm 98% số đơn thƣ nhận đƣợc hàng năm [142]. Theo kết quả trả lời phỏng vấn (xem Phụ lục 06-3), khi đƣợc hỏi về “tính khả thi của các quy định về quyền công dân, bảo đảm quyền công dân của ngƣời khởi kiện theo Luật TTHC năm 2015” thì nhiều ý kiến cho rằng các quy định có tính khả thi nhƣng thực tiễn khi ngƣời dân thực hiện quyền công dân thì vẫn còn nhiều vƣớng mắc phát sinh do yếu tố chủ quan, khách quan từ quy định của pháp luật TTHC và hoạt động TTHC, đó những lý do khiến ngƣời dân chƣa thiết tha với khiếu kiện hành chính. Một số hạn chế có thể kể đến nhƣ:
- Trình độ văn hóa, hiểu biết pháp luật của ngƣời khởi kiện ở vùng sâu, vùng xa còn nhiều hạn chế đã ảnh hƣởng trực tiếp đến việc thực hiện các quyền công dân của họ trong TTHC; đồng thời, gây khó khăn cho Tòa án, Viện kiểm sát trong việc bảo đảm quyền công dân của họ.
- Toà án thụ lý và giải quyết vụ án trên cơ sở các tài liệu, chứng cứ mà các bên cung cấp (hoặc Toà án tự xác minh, thu thập), căn cứ phán quyết là quy định của pháp luật. Trong khi đó, việc thu thập tài liệu, chứng cứ còn khó khăn từ phía các cơ quan HCNN, còn các cơ quan HCNN lại có đầy đủ hồ sơ tài liệu liên quan để trả lời khiếu nại. Ngƣời dân sẽ cân nhắc và lựa chọn con đƣờng giải quyết thuận lợi nhất cho mình, có lẽ là con đƣờng khiếu nại. Mặt khác, do sự thiếu hiểu biết pháp luật của một bộ phận ngƣời dân khi khởi kiện không đúng quy định của pháp luật, gây khó khăn cho công tác thụ lý của Tòa án nên đã ảnh hƣởng đến uy tín của Tòa án.
- Do ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận cơ quan công quyền còn nhiều hạn chế nên không tự nguyện thực thi bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của Tòa án, do đó đã ảnh hƣởng đến quyền đƣợc thi hành án của công dân, quyền công dân không đƣợc bảo đảm.
quá trình giải quyết VAHC (đƣợc trình bày ở phần sau) đã ảnh hƣởng uy tín và niềm tin của ngƣời dân vào Toà án, khiến họ không lựa chọn con đƣờng khởi kiện hoặc có khởi kiện thì “hành trình pháp lý” rất gian nan.
3.2. Thực trạng bảo đảm quyền công dân trong pháp luật tố tụng hành chính và hoạt động tố tụng hành chính chính và hoạt động tố tụng hành chính
3.2.1. Thực trạng bảo đảm quyền công dân thông qua thẩm quyền và trách nhiệm của Tòa hành chính, trình độ chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp của nhiệm của Tòa hành chính, trình độ chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp của Thẩm phán hành chính
3.2.1.1. Pháp luật tố tụng hành chính quy định thẩm quyền và trách nhiệm của Tòa hành chính
Hệ thống Tòa án Việt Nam là tổng thể các TAND từ trung ƣơng đến địa phƣơng trong mối quan hệ lãnh đạo, phối hợp, phản ánh quan hệ về tổ chức và hoạt động của các toà án hiện hành trên lãnh thổ Việt Nam. Thể chế hóa các quy định tại Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức TAND năm 2014 đã có nhiều quy định mới, trong đó có quy định về tổ chức và hoạt động của THC, theo đó, THC đƣợc xác định là Tòa chuyên trách thuộc hệ thống TAND.
- Về thẩm quyền xét xử VAHC của TAND các cấp: Từ sơ đồ (xem Phụ lục
2) cho thấy:
+ Tòa án xét xử theo hai cấp là cấp sơ thẩm và cấp phúc thẩm. Bản án, quyết
định phúc thẩm của Tòa án có hiệu lực pháp luật. Quy định này đã bảo đảm quyền công dân của ngƣời khởi kiện thông qua chính sự kiểm tra nội bộ của Toà án cấp