3.2. Thực trạng bảo đảm quyền công dân trong pháp luật tố tụng hành
3.2.1. Thực trạng bảo đảm quyền công dân thông qua thẩm quyền và trách
nhiệm của Tòa hành chính, trình độ chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp của Thẩm phán hành chính
3.2.1.1. Pháp luật tố tụng hành chính quy định thẩm quyền và trách nhiệm của Tòa hành chính
Hệ thống Tòa án Việt Nam là tổng thể các TAND từ trung ƣơng đến địa phƣơng trong mối quan hệ lãnh đạo, phối hợp, phản ánh quan hệ về tổ chức và hoạt động của các toà án hiện hành trên lãnh thổ Việt Nam. Thể chế hóa các quy định tại Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức TAND năm 2014 đã có nhiều quy định mới, trong đó có quy định về tổ chức và hoạt động của THC, theo đó, THC đƣợc xác định là Tòa chuyên trách thuộc hệ thống TAND.
- Về thẩm quyền xét xử VAHC của TAND các cấp: Từ sơ đồ (xem Phụ lục
2) cho thấy:
+ Tòa án xét xử theo hai cấp là cấp sơ thẩm và cấp phúc thẩm. Bản án, quyết
định phúc thẩm của Tòa án có hiệu lực pháp luật. Quy định này đã bảo đảm quyền công dân của ngƣời khởi kiện thông qua chính sự kiểm tra nội bộ của Toà án cấp trên đối với Toà án cấp dƣới.
+ Bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật có thể bị xem xét lại trong ba trƣờng hợp sau: (1) Bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật nếu bị kháng nghị vì phát hiện vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong quá trình giải quyết VAHC sẽ bị xem xét lại theo thủ tục giám đốc thẩm. (2) Bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật nếu bị kháng nghị vì phát hiện tình tiết mới làm thay đổi cơ bản nội dung của bản án, quyết định mà Tòa án và đƣơng sự không biết đƣợc khi Tòa án ra bản án, quyết định đó thì sẽ bị xem xét lại theo thủ tục tái thẩm. (3) Quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm của Hội đồng thẩm phán TAND tối cao là quyết định cao nhất, sẽ bị xem xét lại theo thủ tục đặc biệt khi phát hiện tình tiết quan trọng mới làm thay đổi cơ bản nội dung quyết định mà Hội đồng thẩm phán TAND tối cao, đƣơng sự không biết đƣợc khi ra quyết định đó.
+ Theo quy định tại Điều 45 Luật Tổ chức TAND năm 2014, Tòa án cấp huyện có thể có Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa gia đình và ngƣời chƣa thành niên,
Tòa xử lý hành chính. Trong trƣờng hợp cần thiết thì Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội quyết định thành lập Tòa chuyên trách khác theo đề nghị của Chánh án TAND tối cao. Xét yêu cầu và thực tế xét xử ở mỗi Tòa án cấp huyện, Chánh án TAND tối cao quyết định việc tổ chức Tòa chuyên trách, theo đó, Tòa chuyên trách có thể đƣợc thành lập trong các Tòa án cấp huyện giống nhƣ cấp tỉnh hoặc không đƣợc thành lập. Do vậy, nếu ở TAND cấp cao, TAND cấp tỉnh có Tòa chuyên trách là THC thì ở cấp huyện trong cả nƣớc có thể có THC hoặc không có THC hay nói cách khác, THC sẽ đƣợc thành lập theo đơn vị hành chính cấp huyện hoặc theo khu vực hoặc chỉ có một Thẩm phán phụ trách giải quyết các VAHC.
Mô hình THC hiện nay đã phần nào bảo đảm những khiếu kiện đúng đắn của công dân đƣợc bảo đảm xem xét đến cùng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân vì nhiều “lớp” bảo vệ, khắc phục đƣợc sai trái cuả bản án, quyết định do Tòa án cấp dƣới xử lý, kể cả những quyết định, bản án sai trái do tiêu cực, do năng lực, phẩm chất của Thẩm phán hành chính… Đây có thể coi là cơ chế tự bảo đảm trong “nội tại” của THC qua từng cấp xét xử, thủ tục xem xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực của Toà án cấp dƣới.
- Về thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính,
thẩm quyền xét xử của Tòa án cấp tỉnh, cấp huyện (xem Phụ lục 3). So với Luật
TTHC năm 2010 thì Luật TTHC năm 2015 đã có những sửa đổi, bổ sung cơ bản theo hƣớng bảo đảm quyền công dân trong TTHC nhƣ:
+ Quy định rõ ràng hơn căn cứ xác định đối tƣợng khởi kiện. Đối tƣợng khởi kiện là quyết định hành chính “làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hƣởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [77, Điều 3, khoản 2]. Đối tƣợng khởi kiện là hành vi hành chính khi hành vi đó “làm ảnh hƣởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [77, Điều 3, khoản 4]. Việc bổ sung quy định này là cơ sở để THC xác định rõ đối tƣợng khởi kiện để tiến hành xử lý đơn khởi kiện, thụ lý vụ án đúng pháp luật.
+ Chủ trƣơng “mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính” đƣợc xác định tại Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/06/2005 của Bộ Chính trị đã phù hợp với nhu cầu khiếu kiện hành chính trong xã hội hiện nay và phù hợp với xu hƣớng chung của các nƣớc trên thế giới. Thời gian qua, hệ thống Tòa án ở nƣớc ta đƣợc thành lập theo cấp hành chính nên sự độc lập của Tòa án với các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức trong cùng một cấp hành chính không cao đã ảnh
hƣởng lớn tới khả năng giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án cấp huyện. Theo đó, Luật TTHC năm 2015 đã xác định thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính tại khoản 1 Điều 30 bằng phƣơng pháp loại trừ nhằm mở rộng thẩm quyền của Tòa án (trừ những khiếu kiện đƣợc quy định không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án còn lại tất cả các khiếu kiện hành chính phát sinh đều thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án), đồng thời tránh việc phải giải thích chi tiết mang tính liệt kê nhằm đảm bảo quyền khiếu kiện của các cá nhân, tổ chức trong hầu hết các lĩnh vực của quản lý HCNN.
+ Luật TTHC năm 2015 đã kế thừa những quy định của Luật TTHC năm 2010 và có sửa đổi, bổ sung quan trọng về thẩm quyền xét xử của từng cấp Tòa án cho phù hợp với mô hình, tổ chức Tòa án theo Luật Tổ chức TAND năm 2014, bảo đảm tính khách quan, hiệu quả và khả thi trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính. Trong đó, cần đặc biệt nhấn mạnh các quy định về phân định thẩm quyền giải quyết các VAHC giữa Tòa án cấp huyện với Tòa án cấp tỉnh tại Điều 31 và Điều 32 Luật TTHC năm 2015. Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện thì thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm thuộc về Tòa án cấp tỉnh, không thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp huyện nhƣ quy định trƣớc đây. Quy định mới đã khắc phục đƣợc những bất cập, tồn tại từ thực tiễn xét xử thời gian qua (đa số các khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nƣớc về đất đai, có tính chất phức tạp và việc giải quyết có liên quan đến ngƣời bị kiện là ngƣời có chức vụ, quyền hạn, nên cần Thẩm phán có kiến thức chuyên sâu, có kinh nghiệm và bản lĩnh thì việc giải quyết vụ án mới đạt hiệu quả cao). Mặt khác, quy định này có ý nghĩa trong việc thúc đẩy dân chủ, công khai, minh bạch nền hành chính; tạo điều kiện để Thẩm phán thực hiện tốt nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, khắc phục đƣợc tình trạng e ngại, nể nang của Thẩm phán trong quá trình xét xử.
+ Về thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh ngoài thẩm quyền xét xử phúc thẩm đối với VAHC sơ thẩm của Tòa án cấp huyện có kháng cáo, kháng nghị, thì Tòa án cấp tỉnh còn có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan HCNN cùng cấp (sở, ban, ngành thuộc tỉnh) và các cơ quan trên một cấp (bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nƣớc, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán nhà nƣớc, TAND tối cao, VKSND tối cao). Ngoài ra, khoản 8 Điều 32 Luật TTHC năm 2015 quy định mở rộng thẩm quyền đối với Tòa án cấp tỉnh: “Trƣờng
hợp cần thiết, Tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên giải quyết vụ án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện...”. Việc xác định rõ thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án cấp huyện, cấp tỉnh sẽ tránh đƣợc tình trạng Toà án xem xét đơn khởi kiện, trả đơn khởi kiện sai, thụ lý không đúng thẩm quyền, giải quyết VAHC vƣợt quá thẩm quyền… dẫn dến vi phạm quyền công dân của ngƣời khởi kiện.
Từ thực tiễn quy định của pháp luật TTHC về thẩm quyền của Tòa án cấp huyện và Tòa án cấp tỉnh, có thể nhận thấy chủ trƣởng “mở rộng thẩm quyền xét xử” theo Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020 chủ yếu là mở rộng thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh còn đối với Tòa án cấp huyện, việc xác định thẩm quyền xét xử dƣờng nhƣ bị thu hẹp. Do vậy, để bảo đảm hiệu quả, chất lƣợng giải quyết các VAHC, qua đó nhằm bảo vệ tốt nhất quyền con ngƣời, quyền công dân theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 nên cần tiếp tục nghiên cứu việc mở rộng thẩm quyền cho Tòa án cấp huyện. Đây cũng chính là việc tạo điều kiện tốt nhất để ngƣời dân dễ dàng tiếp cận đƣợc THC (về địa lý), đặc biệt là đối với những vùng sâu, vùng xa.
- Về trách nhiệm của THC: Trách nhiệm bảo vệ công lý, bảo vệ, bảo đảm
quyền con ngƣời, quyền công dân trong quá trình giải quyết VAHC của THC đƣợc Luật TTHC năm 2015 kế thừa từ Luật TTHC năm 2010 và có những sửa đổi, bổ sung quy định mới theo hƣớng tạo điều kiện pháp lý tốt nhất để ngƣời khởi kiện thực hiện các quyền và THC thực hiện trách nhiệm đáp ứng các quyền của ngƣời khởi kiện. Nội dung này đề cập đến những điểm mới của Luật TTHC năm 2015 về trách nhiệm của THC trong quá trình giải quyết các VAHC.
+ Trách nhiệm bảo đảm quyền công dân trong giai đoạn khởi kiện và thụ lý VAHC: Đây là giai đoạn quan trọng đối với ngƣời khởi kiện bởi nếu quyền khởi kiện của họ đƣợc thực hiện, đƣợc bảo đảm bởi THC thì họ mới tiếp tục thực hiện các quyền công dân khác trong quá trình giải quyết VAHC. Những sửa đổi, bổ sung của Luật TTHC năm 2015 về phƣơng thức nộp đơn, thời hiệu khởi kiện, thủ tục khởi kiện, thủ tục xử lý đơn khởi kiện đã xác định trách nhiệm của THC trong việc nhận và xem xét đơn khởi kiện, trách nhiệm thông báo cho ngƣời khởi kiện khi cần sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện. Ngoài ra, để bảo đảm quyền khiếu nại của ngƣời khởi kiện trong trƣờng hợp Tòa án trả lại đơn khởi kiện, so với Luật TTHC năm 2010 (Điều 110) thì Luật TTHC năm 2015 quy định thủ tục giải quyết khiếu nại theo hƣớng bổ sung các quy định về thủ tục nhằm bảo đảm tính chặt chẽ, chính xác trong việc giải quyết kiếu nại, kiến nghị nhƣ quy định việc phân công Thẩm phán
xem xét giải quyết khiếu nại, kiến nghị bằng một phiên họp; xác định rõ thời hạn và trách nhiệm của Chánh án Toà án trên một cấp phải trả lời khiếu nại. Quy định bổ sung này đã hạn chế sự tùy tiện trong việc trả lại đơn khởi kiện hoặc Thẩm phán gây khó khăn cho ngƣời dân khi khởi kiện VAHC; đồng thời xác định trách nhiệm ngƣời đứng đầu cấp Toà án trong việc bảo đảm quyền khởi kiện của ngƣời dân. Về thụ lý vụ án, Luật TTHC năm 2015 đã bổ sung (khoản 3 Điều 125) về trình tự, thủ tục thụ lý vụ án nhằm tạo cơ sở pháp lý để việc thụ lý nhanh chóng, thuận lợi cho ngƣời dân, đồng thời tránh việc Nhà nƣớc phải ban hành thêm văn bản hƣớng dẫn.
+ Trách nhiệm bảo đảm quyền công dân trong giai đoạn giải quyết VAHC: Giai đoạn chuẩn bị xét xử: Luật TTHC năm 2015 đã bổ sung các điều luật nhằm xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm phán đƣợc phân công giải quyết VAHC từ giai đoạn chuẩn bị xét xử nhƣ về lập hồ sơ VAHC; Giao nộp tài liệu, chứng cứ; Nguyên tắc đối thoại; Những VAHC không tiến hành đối thoại đƣợc; Thông báo về phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại; Thành phần phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại; Biên bản phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại; Xử lý kết quả đối thoại. Trƣớc đây Luật TTHC năm 2010 chƣa quy định quyền tiếp cận chứng cứ nên ngƣời khởi kiện không thể tiếp cận các tài liệu, chứng cứ khi đối thoại với ngƣời bị kiện, theo đó quyền tiếp cận chứng cứ, quyền đƣợc đối thoại không đƣợc bảo đảm bởi THC và Thẩm phán hành chính. Mặt khác, mô hình TTHC ở nƣớc ta là “tố tụng viết”, nghĩa là việc trình bày, lập luận, chứng minh và ra phán quyết của Toà án đều trên cơ sở các tài liệu, văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành nên nếu quyền tiếp cận chứng cứ của ngƣời khởi kiện không đƣợc bảo đảm thì quyền và lợi ích hợp pháp của họ cũng khó đƣợc bảo đảm và liệu Toà án có ra phán quyết đúng pháp luật?. Đây có thể xem nhƣ là một trong những nguyên nhân dẫn đến án hành chính thƣờng kéo dài, ngƣời dân thƣờng thua kiện.
Giai đoạn xét xử sơ thẩm: Bên cạnh những điều luật sửa đổi, bổ sung, Luật
TTHC năm 2015 đã bổ sung những điều luật mới về địa điểm tổ chức phiên tòa; Hình thức bố trí phòng xử án; Thủ tục xét xử vắng mặt tất cả những ngƣời tham gia tố tụng; Nội dung và phƣơng thức tranh tụng tại phiên tòa. Đây là những điều luật thể hiện bƣớc phát triển trong hoạt động lập pháp ở nƣớc ta khi quy định cụ thể các điều kiện thời gian, vật chất, sự ổn định trật tự trong xét xử, qua đó bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật, sự trang nghiêm tại phiên toà và đặc biệt là bảo đảm tốt hơn quyền công dân của ngƣời khởi kiện. Lần đầu tiên “tranh tụng” đƣợc ghi nhận là một nguyên tắc tố tụng trong TTHC (nguyên tắc tranh tụng và các quy định bảo
đảm về nội dung, phƣơng thức tranh tụng). Trên cơ sở đó, tại phiên toà, Hội đồng xét xử phải bảo đảm quyền tranh tụng đồng thời cùng quyền tiếp cận tài liệu, chứng cứ của ngƣời khởi kiện bằng việc thực hiện đúng nguyên tắc, trình tự tranh tụng, đáp ứng các yêu cầu hợp pháp của ngƣời khởi kiện (không đƣợc giới hạn thời gian tranh tụng, cản trở tranh tụng). Nếu Toà án không bảo đảm quyền tranh tụng là đã vi phạm thủ tục tố tụng, ảnh hƣởng đến chất lƣợng xét xử bằng một phán quyết không đúng pháp luật (nếu có) hoặc vi phạm quyền công dân của ngƣời khởi kiện.
Giai đoạn xét xử phúc thẩm: Một số điểm mới tại Luật TTHC năm 2015 về
bảo đảm quyền kháng cáo của ngƣời khởi kiện (Ngƣời kháng cáo) nhƣ: (1) Điều
205 về thủ tục kháng cáo (nội dung, thể thức đơn kháng cáo), trƣờng hợp tự mình làm đơn kháng cáo, uỷ quyền kháng cáo, về ngƣời đại diện theo pháp luật kháng cáo và trách nhiệm kiểm tra đơn, xem xét kháng cáo quá hạn của Toà án. Trƣớc phiên toà hoặc tại phiên toà phúc thẩm, ngƣời kháng cáo có quyền thay đổi, bổ sung kháng cáo mà không bị giới hạn bởi kháng cáo ban đầu (phạm vi thay đổi, bổ sung chỉ bị giới hạn khi hết thời hạn kháng cáo). Điểm mới này đã tạo thuận lợi cho ngƣời kháng cáo cân nhắc nội dung kháng cáo trong quá trình giải quyết VAHC. (2) Điều 277 về quyền bổ sung tài liệu, chứng cứ trong giai đoạn chuẩn bị xét xử phúc