2.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của bảo đảm quyền công dân
2.1.1. Khái niệm bảo đảm quyền công dân trong tố tụng hành chính
2.1.1.1. Khái niệm quyền công dân
Trong xu thế toàn cầu hóa hiện nay, bảo đảm quyền con ngƣời, quyền công dân không chỉ dừng lại là vấn đề nội bộ của mỗi quốc gia mà đã trở thành vấn đề đƣợc cả thế giới quan tâm. Một trong những chức năng quan trọng và là tiêu chí đánh giá mức độ dân chủ của một nhà nƣớc, đó là việc ghi nhận, bảo vệ, bảo đảm quyền công dân. Do đó, khi Đảng và Nhà nƣớc chủ trƣơng đẩy mạnh xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền của dân, do dân và vì dân thì vấn đề bảo đảm quyền công dân luôn đƣợc chú trọng, thể hiện trong quá trình xây dựng các chế định pháp lý về quyền công dân đã có những nhận thức đúng đắn về giá trị và bản chất của quyền con ngƣời, quyền công dân, để pháp luật là hình thức ghi nhận quyền con ngƣời, quyền công dân có giá trị pháp lý cao nhất và cũng là phƣơng thức bảo đảm thực hiện quyền hữu hiệu nhất buộc mọi thành viên trong xã hội phải tuân theo. Ở nƣớc ta, Hiến pháp năm 2013 đƣợc Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 28/11/2013, đã khẳng định sự kế thừa có chọn lọc những giá trị bất biến về quyền con ngƣời, quyền công dân đƣợc ghi nhận trong các Tuyên ngôn về nhân quyền quốc tế và các bản Hiến pháp của Nhà nƣớc Việt Nam trƣớc đây. Các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 chỉ quy định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân (hoặc cho rằng quyền công dân đã bao hàm quyền con ngƣời) nhƣng tại Hiến pháp năm 2013, lần đầu tiên quyền con ngƣời đƣợc đề cập một cách trực tiếp, tách bạch và không đồng nhất với quyền công dân (quyền hiến định). Các quy định về quyền con ngƣời, quyền công dân tại Hiến pháp năm 2013 đƣợc Nhà nƣớc cụ thể hóa tại các văn bản quy phạm pháp luật trong tất cả các lĩnh vực xã hội, trong đó có lĩnh vực TTHC nhằm ghi nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm và tạo các điều kiện thuận lợi cho mọi ngƣời, mọi công dân thực hiện đầy đủ các quyền của mình.
Dƣới góc độ pháp lý, công dân có thể hiểu là cá nhân, con ngƣời cụ thể trong tập thể hoặc trong xã hội, có năng lực pháp lý và năng lực hành vi, có các quyền và nghĩa vụ do pháp luật của một quốc gia quy định, biểu hiện mối quan hệ pháp lý
giữa Nhà nƣớc với một cá nhân nhất định trong xã hội thông qua các quy định về xác định quốc tịch. Hiến pháp năm 2013 xác định tại khoản 1 Điều 17: “Công dân nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là ngƣời có quốc tịch Việt Nam”, theo đó, quốc tịch Việt Nam là cơ sở duy nhất để xác định công dân Việt Nam, từ đó xác định quyền và nghĩa vụ của công dân trong mối quan hệ với Nhà nƣớc.
Hiện nay, có rất nhiều quan niệm khác nhau về quyền công dân, chẳng hạn nhƣ: Theo Từ điển hành chính, quyền công dân là những quyền cơ bản mà Hiến pháp của mỗi nƣớc quy định cho công dân và ngƣời mang quốc tịch của nƣớc mình. Nhà nƣớc đảm bảo các quyền của công dân, công dân phải làm tròn nghĩa vụ của mình đối với Nhà nƣớc và xã hội [33, tr.210]; GS.TS. Trần Ngọc Đƣờng cho rằng “Quyền công dân là quyền con ngƣời, là những giá trị gắn liền với một Nhà nƣớc nhất định và đƣợc Nhà nƣớc đó bảo hộ bằng pháp luật của mình đối với ngƣời mang quốc tịch của nƣớc mình, thể hiện mối liên hệ pháp lý cơ bản giữa mỗi cá nhân công dân với một nhà nƣớc cụ thể” [29, tr.24]. Ở Việt Nam chƣa có một văn bản pháp lý nào quy định về quyền con ngƣời, quyền công dân nhƣ một định nghĩa. Tuy nhiên, nội hàm của khái niệm quyền con ngƣời, quyền công dân đã đƣợc thể hiện trong những quy định cụ thể tại Điều 14 Hiến pháp năm 2013:“Ở nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con ngƣời, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội đƣợc công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”. Trong điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền hiện nay, với cách nhìn tiến bộ của khoa học pháp lý thì quyền công dân là các quyền đƣợc quy định trong pháp luật của một quốc gia nhất định (dƣới hình thức là quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân) và đƣợc quốc gia đó bảo đảm thực hiện. Còn trên phƣơng diện chủ thể, chủ thể của quyền công dân là các cá nhân, với các quyền và nghĩa vụ pháp lý do Nhà nƣớc quy định (địa vị pháp lý của công dân). Mặt khác, quyền công dân là khái niệm luôn gắn liền với khái niệm nhà nƣớc, với chủ thể có khả năng bảo đảm thực hiện và tôn trọng các quyền đó nên trong mối quan hệ giữa công dân với Nhà nƣớc thì các quyền cơ bản của công dân luôn đƣợc xác định bởi chế định quốc tịch (chỉ những ngƣời mang quốc tịch của một quốc gia mới đƣợc hƣởng các quyền công dân mà pháp luật quốc gia đó quy định và thừa nhận).
Từ những luận giải trên có thể hiểu Quyền công dân là quyền con người do
Nhà nước ghi nhận và bảo đảm bằng pháp luật đối với cá nhân người mang quốc tịch của quốc gia, thể hiện ở mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân trong các quan hệ xã hội nhất định.
2.1.1.2. Khái niệm tố tụng hành chính
Trƣớc khi Luật TTHC năm 2010 có hiệu lực, khái niệm TTHC là một khái niệm mới trong hoạt động tƣ pháp ở Việt Nam cả về lý luận và thực tiễn. Đến nay, sau một thời gian thực thi Luật TTHC năm 2010 và cùng với sự ra đời của Luật TTHC năm 2015, đã có nhiều khái niệm khác nhau về TTHC và để tìm hiểu rõ hơn, chúng ta cần làm rõ khái niệm “tố tụng”.
Theo Từ điển Hán Việt, "tố tụng" là việc thƣa kiện (procès), "tố tụng pháp lý" là việc pháp luật quy định những thủ tục về cách tố tụng (code de procédure)"[1, tr.302].
Thuật ngữ “tố tụng” dịch theo tiếng Pháp là “procédure”, tiếng Anh là “procedure” đều bắt nguồn từ chữ La tinh “processus” nghĩa là quá trình, trình tự, thủ tục. Thủ tục tố tụng là trình tự, thủ tục khởi kiện để Tòa án giải quyết các vụ việc về tranh chấp dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh - thƣơng mại, lao động và trình tự, thủ tục khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử vụ án hình sự. Với cách hiểu nhƣ vậy, thuật ngữ “tố tụng” đƣợc vận dụng vào các lĩnh vực pháp luật để đặt tên cho ngành luật và đƣợc hiểu là thủ tục pháp luật quy định để giải quyết các vụ án, vụ kiện ở Tòa án.
Ở Việt Nam có các lĩnh vực tố tụng nhƣ tố tụng hình sự, tố tụng dân sự và TTHC. Tố tụng hình sự là trình tự (quá trình) tiến hành giải quyết vụ án hình sự theo quy định của pháp luật, gồm toàn bộ hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng (cơ quan điều tra, viện kiểm sát, tòa án), ngƣời tiến hành tố tụng (điều tra viên, kiểm sát viên, thẩm phán, hội thẩm nhân dân và thƣ ký phiên tòa), ngƣời tham gia tố tụng (bị can, bị cáo, ngƣời bào chữa...), của cá nhân, cơ quan nhà nƣớc khác và tổ chức xã hội góp phần vào việc giải quyết vụ án. Tố tụng dân sự là trình tự, thủ tục giải quyết các vụ việc dân sự, các vụ án dân sự tại tòa án; trình tự, thủ tục thi hành án dân sự. Còn “Tố tụng hành chính”, hiện nay có nhiều quan niệm khác nhau dƣới góc độ lý luận và thực tiễn. Theo Từ điển hành chính, TTHC là trình tự, thủ tục giải quyết các VAHC theo quy định của pháp luật TTHC. Nếu họ đã khiếu nại trong thời hạn Luật Khiếu nại, tố cáo quy định mà hết thời hạn đó khiếu nại không đƣợc giải quyết hoặc đã đƣợc giải quyết mà họ không đồng ý nên có đơn khởi kiện tại Tòa án thì đây là VAHC, do đó Tòa án thụ lý để giải quyết theo thủ tục TTHC [33, tr.246]. Với quan niệm này, TTHC là trình tự, thủ tục giải quyết các VAHC theo quy định của pháp luật; hay nói cách khác, TTHC là toàn bộ hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát, ngƣời tiến hành tố tụng, ngƣời tham gia tố tụng, của cá nhân, của cơ quan nhà nƣớc và tổ chức trong việc giải quyết VAHC, cũng nhƣ trình tự do pháp luật quy định đối với việc khởi kiện, thụ lý, giải quyết VAHC và thi hành bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của Tòa án về VAHC.
Trình tự, thủ tục tố tụng trong các lĩnh vực tố tụng đƣợc quy định ở các Bộ luật tố tụng, Luật tố tụng nhƣ Bộ Luật tố tụng dân sự, Bộ Luật tố tụng hình sự và Luật TTHC. Bên cạnh luật nội dung, thì các Bộ luật, Luật tố tụng (luật hình thức) là cơ sở để các cơ quan tiến hành tố tụng, ngƣời tiến hành tố tụng thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình để đảm bảo giải quyết vụ án nhanh chóng, chính xác, công minh và đúng pháp luật; góp phần bảo vệ lợi ích của nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức; giáo dục ngƣời dân nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật.
Từ những phân tích trên, có thể hiểu Tố tụng hành chính là việc giải quyết các
khiếu kiện hành chính bằng con đường xét xử của Toà án nhân dân, thông qua các hoạt động tố tụng theo trình tự, thủ tục riêng được điều chỉnh bởi các quy định của pháp luật tố tụng hành chính.
2.1.1.3. Khái niệm bảo đảm quyền công dân trong tố tụng hành chính
Bảo đảm quyền công dân là một trong những nội dung, yêu cầu của Hiến pháp 2013, khi nói đến quyền công dân thì “không tách rời nghĩa vụ công dân” [73, tr.15]. Do vậy, quyền công dân thực chất là quyền và nghĩa vụ của công dân đƣợc quy định trong Hiến pháp và pháp luật đối với mọi công dân, là cơ sở xác định địa vị pháp lý của một công dân, cơ sở xác lập quyền và nghĩa vụ của công dân trong từng lĩnh vực cụ thể. Theo đó, quyền công dân trong TTHC đƣợc nghiên cứu trong luận án là quyền công dân của ngƣời khởi kiện là cá nhân đƣợc ghi nhận theo quy định của pháp luật TTHC, bởi đây là đối tƣợng có nguy cơ nhiều nhất bị vi phạm các quyền công dân trong TTHC ở Việt Nam hiện nay.
Khái niệm “Bảo đảm”, theo Từ điển hành chính, là trách nhiệm của một chủ thể (cá nhân, tổ chức) phải làm cho quyền, lợi ích của chủ thể bên kia chắc chắn đƣợc thực hiện, đƣợc giữ gìn, nếu xảy ra thiệt hại thì phải bồi thƣờng. Bảo đảm đƣợc tiến hành bằng những biện pháp bảo đảm nghĩa vụ dân sự nhƣ cầm cố tài sản, thế chấp tài sản, đặt cọc, ký cƣợc, ký quỹ, phạt vi phạm [33, tr.30]. “Bảo đảm” tiếng Anh là “assure”, tiếng Pháp là “assurer” là tạo điều kiện để con ngƣời thực hiện đƣợc (giữ gìn đƣợc) những gì cần thiết. Thuật ngữ “bảo đảm” khác với “bảo vệ”, “bảo hộ” nhƣ “bảo vệ” thƣờng đề cập đến việc ngăn chặn, phòng ngừa, còn “bảo hộ” là việc che chở, không để con ngƣời bị tổn thất bất cứ cái gì. Theo quan điểm của GS.TS. Phạm Hồng Thái, bảo đảm các quyền công dân là việc tạo ra các tiền đề, điều kiện về chính trị, kinh tế, xã hội, pháp lý và tổ chức để cá nhân, công dân, các tổ chức của công dân thực hiện đƣợc các quyền tự do, lợi ích chính đáng của họ đã đƣợc pháp luật ghi nhận [81, tr.1]. PGS.TS. Đinh Văn Mậu cho rằng, đảm bảo các quyền, tự do cá nhân công dân là tạo ra một môi trƣờng mà mỗi cá nhân nhận thấy là thực sự
đƣợc an toàn, đƣợc Nhà nƣớc bảo vệ tài sản, danh dự, tính mạng và quyền, tự do cá nhân [56, tr.81]. Luận án sử dụng thuật ngữ “bảo đảm” khi đề cập đến “bảo đảm quyền công dân” nhằm hƣớng đến nghiên cứu các nội dung bảo đảm và các điều kiện để công dân thực hiện đƣợc những gì cần thiết. Theo đó có thể hiểu bảo đảm quyền
công dân là việc Nhà nước tạo các điều kiện cần thiết để công dân thực hiện các quyền công dân của họ, bằng việc ban hành và thực hiện chính sách, pháp luật và các công cụ quản lý khác.
Bảo đảm quyền công dân trong TTHC là một lĩnh vực bảo đảm quyền tƣ pháp của công dân, để thực hiện đúng các nguyên tắc cơ bản trong TTHC thì cần đặt trong mối quan hệ mật thiết với bảo đảm quyền công dân trong các lĩnh vực khác của đời sống xã hội (nhƣ bảo đảm quyền công dân trong tố tụng hình sự, dân sự). Bảo đảm quyền công dân trong tố tụng hình sự (dân sự) là việc tạo các điều kiện, yếu tố cần thiết cho quá trình thực hiện quyền công dân trong tố tụng hình sự (dân sự) nhằm làm cho hoạt động tố tụng có hiệu lực, hiệu quả cao nhất. Trong điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền hiện nay, sự khác biệt về bảo đảm quyền công dân trong các lĩnh vực không chỉ bởi những đặc trƣng riêng mà còn bởi các điều kiện bảo đảm pháp lý đặc thù.
Do vậy, bảo đảm quyền công dân trong TTHC là việc Nhà nước thiết lập các
điều kiện cần thiết nhằm ghi nhận, tôn trọng và bảo đảm thực hiện các quyền công dân trong quá trình giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng con đường xét xử của Toà án nhân dân, thông qua các hoạt động tố tụng theo trình tự, thủ tục riêng được điều chỉnh bởi các quy định của pháp luật tố tụng hành chính.
Bảo đảm quyền công dân trong TTHC chính là bảo đảm dân chủ, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nƣớc, cũng là bảo vệ, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong TTHC. Trong quá trình giải quyết các VAHC bằng con đƣờng TTHC, Nhà nƣớc thiết lập các điều kiện cần thiết để công dân thực hiện các quyền công dân của mình, thể hiện ở việc ghi nhận các quyền công dân tại Hiến pháp, pháp luật TTHC; bảo đảm quyền công dân thông qua thẩm quyền và trách nhiệm của THC, VKSND, quyền và nghĩa vụ của Luật sƣ và hiệu quả thi hành án hành chính.