Trước năm 1989, Việt Nam đã từng áp dụng cơ chế tỷ giá cố định và cơ chế đa tỷ giá. Tỷ giá do NHNN Việt Nam ấn định bao gồm tỷ giá mậu dịch áp dụng trong quan hệ ngoại thương, tỷ giá phi mậu dịch áp dụng trong quan hệ phi thương mại giữa Việt Nam với các nước trong hệ thống XHCN. Từ năm 1989, cùng với những thay đổi cơ bản về cơ chế quản lý kinh tế và họat động kinh tế đối ngoại, cơ chế tỷ giá cố định, đa tỷ giá mang tính áp đặt, duy ý chí trước đây dần dần được xóa bỏ và thay vào đó là việc thực hiện một tỷ giá và theo tín hiệu thị trường. Đồng tiền Việt Nam do NHNN Việt Nam phát hành vẫn là đồng tiền lưu thông hợp pháp trên lãnh thổ Việt Nam. Tuy nhiên, tình trạng đơ la hóa đã xuất hiện và ở mức tương đối cao. Cơ chế điều hành tỷ giá ngày càng linh hoạt, tỷ giá phản ánh đúng hơn cung cầu ngoại tệ và đã có tác động tích cực đến nền kinh tế.
Trong thời kỳ từ 1989 đến đầu năm 1999, việc điều hành tỷ giá chính thức của NHNN có quy định biên độ dao động. Trong thời kỳ này, NHNN Việt Nam công bố tỷ giá chính thức và quy định biên độ dao động để các NHTM đưa ra tỷ giá kinh doanh của mình, thực chất đây là cơ chế tỷ giá cố định có điều chỉnh, có quy định biên độ dao động. Cách xác định tỷ giá chính thức và biên độ dao động phản ánh mức độ linh hoạt của cơ chế điều hành tỷ giá trong mỗi giai đoạn có khác nhau [29].
Từ tháng 2/1999, NHNN Việt Nam đã có sự thay đổi cơ bản trong cơ chế điều hành tỷ giá. NHNN công bố tỷ giá VND/USD hàng ngày dựa trên tỷ giá giao dịch bình quân trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng. Trên cơ sở đó các TCTD xác định tỷ giá kinh doanh không vượt quá biên độ cho phép. Điều đó
làm cho tỷ giá được hình thành khách quan hơn, phản ánh đúng hơn cung cầu ngoại tệ trên thị trường. Để giữ tỷ giá ổn định hoặc điều chỉnh tỷ giá theo mục tiêu nào đó, NHNN sẽ điều chỉnh cung ngoại tệ bằng cách bán ngoại tệ ra hoặc mua ngoại tệ vào trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng. Với cơ chế mới, tỷ giá khơng được điều chỉnh mà hình thành trên thị trường, do vậy nó mềm dẻo hơn, linh hoạt hơn và vì thế phù hợp hơn với thông lệ quốc tế. Trong hơn 10 năm từ năm 1999 đến năm 2009, cơ chế tỷ giá này đã ngày càng linh hoạt, thể hiện ở biên độ dao động điều chỉnh qua nhiều lần từ 0,1% lên ± 5%. Song từ tháng 11/2009, biên độ này thu hẹp còn ± 3% và giảm xuống ± 1 % từ tháng 2/2011.
Bảng 2.3: Những thay đổi trong cơ chế điều hành tỷ giá của Việt Nam
Thời gian Tỷ giá NHNN công bố Biên độ
dao động
Từ tháng 2/1999 đến tháng 6/2002
NHNN thông báo tỷ giá giao dịch bình quân thị trường ngoại tệ liên ngân hàng
0,1% Từ tháng 7/2002 đến
tháng 12/2006
NHNN thông báo tỷ giá giao dịch bình quân thị trường ngoại tệ liên ngân hàng
±0,25% Từ tháng 1/2007 đến
tháng 12/2007
NHNN thông báo tỷ giá giao dịch bình quân thị trường ngoại tệ liên ngân hàng
±0,5% Từ tháng 1/2008 đến
9/3/2008
NHNN thông báo tỷ giá giao dịch bình quân thị trường ngoại tệ liên ngân hàng
±0,75% Từ 10/3/2008 đến
26/6/2008
NHNN thông báo tỷ giá giao dịch bình quân thị trường ngoại tệ liên ngân hàng
±1% Từ 27/6/2008 đến
6/11/2008
NHNN thông báo tỷ giá giao dịch bình quân thị trường ngoại tệ liên ngân hàng
±2% Từ 7/11/2008 đến
23/3/2009
NHNN thông báo tỷ giá giao dịch bình quân thị trường ngoại tệ liên ngân hàng
±3% Từ 24/3/2009 đến
25/11/2009
NHNN thông báo tỷ giá giao dịch bình quân thị trường ngoại tệ liên ngân hàng
±5% Từ 26/11/2009 đến
10/2/2011
NHNN thông báo tỷ giá giao dịch bình quân thị trường ngoại tệ liên ngân hàng
±3% Từ 11/2/2011 đến
nay
NHNN thông báo tỷ giá giao dịch bình quân thị trường ngoại tệ liên ngân hàng
Việt Nam đang áp dụng cơ chế tỷ giá thả nổi có quản lý khơng thơng báo trước tỷ giá từ tháng 2/1999. Bản chất của cơ chế này là tỷ giá được hình thành trên thị trường ngoại hối, NHTƯ chỉ can thiệp vào thị trường để điều tiết tỷ giá thông qua hoạt động mua bán ngoại tệ. Để cho hoạt động can thiệp của NHTƯ đạt hiệu quả, thị trường ngoại hối phải phản ánh đúng quan hệ cung cầu ngoại tệ trên thị trường, việc quy định biên độ dao động hẹp là không cần thiết [29].
Năm 2009 và những tháng đầu năm 2010, với mục tiêu điều hành tỷ giá trong mối quan hệ với lãi suất, CPI, diễn biến của cán cân thanh toán quốc tế, điều chỉnh linh hoạt tỷ giá phù hợp với tín hiệu thị trường, có sự điều tiết của Nhà nước; NHNN Việt Nam đã đưa ra những biện pháp và can thiệp kịp thời, đồng bộ và đúng đắn trong những thời điểm thị trường ngoại hối có dấu hiệu bất ổn trong quý II và IV/2009. Trong năm 2009 NHNN Việt Nam đã triển khai đồng bộ nhiều biện pháp: ngày 23/3/2009 Thống đốc NHNN đã ban hành Quyết định số 622/QĐ-NHNN có hiệu lực từ ngày 24/3/2009, theo đó biên độ tỷ giá được mở rộng từ ±3% lên ±5%, nhằm giảm bớt sự chênh lệch tỷ giá giữa thị trường tự do và thị trường chính thức. Quyết định này sẽ giúp cho tỷ giá biến động hai chiều linh hoạt hơn, bám sát cung cầu ngoại tệ trên thị trường. Đồng thời tạo điều kiện cho các ngân hàng và doanh nghiệp chủ động lập phương án trong năm 2009. Bên cạnh các hoạt động trên, NHNN Việt Nam còn yêu cầu các TCTD được phép kinh doanh ngoại hối nghiêm túc chấp hành quy định về biên độ tỷ giá giữa VND và USD, thực hiện niêm yết và giao dịch theo đúng quy định pháp luật và kiểm soát chặt chẽ, chấn chỉnh hoạt động của các đại lý, bàn đổi ngoại tệ bảo đảm thực hiện nghiêm túc các quy định hiện hành về quản lý ngoại hối.
Những tháng cuối năm 2009, tình hình mất cân đối cung -cầu ngoại tệ lại xuất hiện trở lại. Giá vàng trong nước tăng cao đã khiến cầu ngoại tệ tăng đột biến do giới đầu cơ đẩy mạnh hoạt động thu mua USD để mua vàng, có thời điểm đẩy giá USD lên tới 20.000 VND/ 1 USD và mức chênh lệch tỷ giá giữa hai thị trường tăng mạnh từ mức xấp xỉ 800 VND đầu tháng 11/2009 lên gần 1.700 VND/ 1 USD vào tuần thứ 3 tháng 11/2009. Trước tình hình giá USD tự do tăng mạnh dưới ảnh hưởng của cơn sốt giá vàng, NHNN Việt Nam quyết định can thiệp trực tiếp và mạnh tay vào tỷ giá khi điều chỉnh tỷ giá bình quân liên ngân hàng tăng 5,44% từ mức 17.034 VND ngày 25/11/2009 lên 17.961
VND/ 1 USD áp dụng cho ngày 26/11/2009; thu hẹp biên độ tỷ giá giao dịch USD/VND từ mức ±5% xuống mức ±3% và tăng lãi suất cơ bản tiền đồng lên 8%. NHNN Việt Nam cũng cam kết hỗ trợ bán ngoại tệ cho các TCTD có trạng thái ngoại tệ từ âm 5% trở xuống. Với việc triển khai đồng bộ các biện pháp nêu trên, thị trường ngoại hối Việt Nam đã ổn định trở lại, hiện tượng găm giữ và tích trữ ngoại tệ đã dần được khắc phục. Kế thừa những thành tựu đã đạt được trong năm 2009, ngày 10/02/2010, NHNN Việt Nam đã quyết định điều chỉnh tỷ giá bình quân liên ngân hàng, tăng 3,36% từ 17.961 lên 18.544 VND/ 1USD, theo Thông tư số 03/2010/TT- NHNN. Mức lãi suất tiền gửi tối đa bằng USD của tổ chức kinh tế (trừ TCTD) tại TCTD cũng được NHNN Việt Nam điều chỉnh xuống còn 1%/năm. Bên cạnh đó, NHNN Việt Nam ra Quyết định số 74/QĐ-NHNN điều chỉnh giảm mạnh DTBB bằng ngoại tệ từ 7% xuống 4% kể từ kỳ DTBB tháng 2/2010.
Đến ngày 11/2/2011, NHNN đã tiến hành điều chỉnh tăng tỷ giá bình quân liên ngân hàng thêm 9,3%, đồng thời thu hẹp biên độ dao động tỷ giá xuống ± 1%. Ngoài ra, NHNN Việt Nam tiếp tục ban hành các văn bản pháp lý nhằm ổn đinh thị trường ngoại hối, hạn chế tình trạng USD hóa nền kinh tế khi áp trần lãi suất huy động USD là 3% (Thông tư số 09, ngày 09/4) và sau đó là 2% (Thơng tư số 14, ngày 02/6). Bên cạnh đó NHNN ra Quyết định số 750/QĐ-NHNN điều chỉnh tăng DTBB đối với tiền gửi ngoại tệ từ 4% lên 6 % (ngày 9/4) và sau đó tăng lên 7 % (ngày 1/6).Với các biện pháp nhằm hạn chế huy động và cho vay bằng ngoại tệ của NHNN đã giúp khơi thông nguồn ngoại tệ do người dân nhận thấy nắm giữ USD khơng có lợi bằng VND nên có xu hướng bán USD để gửi tiết kiệm bằng VND, giúp tăng nguồn cung ngoại tệ trên thị trường ngoại hối. Mặt khác, NHNN có thay đổi đáng kể trong cách thức công bố tỷ giá bình quân liên ngân hàng. Nếu như các năm trước NHNN thường giữ cố định tỷ giá trong một thời gian dài, rồi đột ngột điều chỉnh tỷ giá thì năm 2011 NHNN đã điều chỉnh tỷ giá thường xuyên hơn, linh hoạt hơn (có tăng, giảm tùy theo cung cầu trên thị trường). Tuy nhiên việc NHNN đã thu hẹp biên độ dao động của tỷ giá từ 3% xuống còn 1 % phần nào lại tăng mức độ kiểm soát sự biến động của tỷ giá. Vì vậy, với điều kiện trước mắt, NHNN có thể nới dần biên độ dao động, bước đầu ở mức ± 2% sẽ phù hợp hơn. Quy định mức trần và điều chỉnh giảm mức trần lãi suất huy động vốn tối đa bằng USD của tổ chức kinh tế, cá nhân tại
TCTD (tổ chức kinh tế từ 1%/năm xuống 0,5 %/năm, cá nhân từ 3%/năm xuống 2 %/năm).
Sau khi các quyết định trên được NHNN Việt Nam ban hành, diễn biến tỷ giá đã có nhiều tín hiệu đáng mừng khi tỷ giá trên thị trường chính thức duy trì xu hướng ổn định và tỷ giá tự do đang tiến gần sát với tỷ giá chính thức, thậm chí đã có những thời điểm trong tháng 4/2010, tỷ giá trên thị trường tự do đã thấp hơn cả tỷ giá của NHNN Việt Nam. Việc điều chỉnh tỷ giá được triển khai đồng bộ với các biện pháp khác như quy định lãi suất tiền gửi tối đa bằng USD áp dụng đối với các tổ chức kinh tế là 1%/năm; thường xuyên can thiệp mua, bán ngoại tệ ở mức hợp lý để điều tiết cung cầu ngoại tệ, tăng tính thanh khoản cho thị trường [17]. NHNN đã tạo điều kiện đưa tỷ giá giao dịch của các tổ chức tín dụng phản ánh sát hơn cung cầu ngoại tệ trên thị trường. Trong thời gian tới, tỷ giá bình quân liên ngân hàng sẽ bám tương đối sát với những diễn biến trên thị trường ngoại hối. Năm 2012 có thể được coi là năm thành công, NHNN với cơ chế điều hành tỷ giá linh hoạt trên cơ sở bám sát cung cầu ngoại tệ, kết hợp với việc tăng tỷ lệ dự trữ bắt buộc bằng ngoại tệ, quy định trần lãi suất huy động đối với USD, thu hẹp đối tượng cho vay ngoại tệ, tỷ giá ổn định, thị trường ngoại tệ tự do hầu như không hoạt động, dự trữ ngoại hối tăng.
Hạn chế lớn nhất là chưa khắc phục được triệt để tình trạng mất cân đối cung cầu ngoại tệ trong nền kinh tế và sức ép vượt ra ngoài biên độ tỷ giá của đồng bản tệ, vì vậy trong một số thời điểm tình trạng khó khăn về thanh khoản ngoại tệ hoặc dư thừa ngoại tệ của hệ thống ngân hàng, khó khăn trong việc bán hoặc tiếp cận ngoại tệ của các doanh nghiệp vẫn xảy ra [8].
Nguyên nhân là do khả năng can thiệp ngoại tệ của NHNN còn hạn chế do Dự trữ ngoại hối nhà nước có hạn, ngồi ra, hiệu quả của việc điều tiết thị trường ngoại hối cũng bị hạn chế một phần do buộc phải có sự lựa chọn, đánh đổi, ưu tiên để phục vụ mục tiêu ổn định tổng thể kinh tế vĩ mô. Trong một số thời điểm, cơ chế điều tiết tỷ giá của NHNN còn tạo kỳ vọng tỷ giá chưa hợp lý trên thị trường, phần nào tác động tới tâm lý găm giữ ngoại tệ của các chủ thể tham gia thị trường. Trong nền kinh tế thị trường thì tỷ giá hối đối được xem như là một trong những công cụ tiền tệ quan trọng nhất trong quản lý và điều hành kinh tế của đất nước. Do vậy, việc sử dụng công cụ tỷ giá như thế nào để nó có thể được phát huy với tư cách là một công cụ tiền tệ quan trọng là một trong những vấn đề
cần có sự quan tâm đúng mức. Từ sau đổi mới kinh tế đến nay, tỷ giá hối đoái đã được sự quan tâm đặc biệt của các nhà chức trách, đặc biệt là của các doanh nghiệp, theo đó là của một bộ phận khơng nhỏ dân cư trong xã hội. Tuy nhiên, để tỷ giá hối đối có thể được phát huy đầy đủ vai trị vốn có của nó thì việc nhận thức một cách chính xác, đầy đủ và tồn diện bản chất của tỷ giá hối đối trong nền kinh tế thị trường, đặc biệt trong điều kiện cụ thể của Việt Nam là một yếu tố cực kỳ quan trọng. Trong giai đoạn từ năm 2004 đến nay, Việt Nam đã thực hiện điều chỉnh tỷ giá giữa VND và USD theo từng thời kỳ trong năm, biên độ tỷ giá được nới lỏng ở mức thấp hơn 1%. Điều này được lý giải là do đến nay VND vẫn là một đồng tiền yếu khi nhìn từ nhiều góc độ khác nhau của một đồng tiền. Trước hết, và cũng là từ góc nhìn quan trọng nhất thì tiền Việt Nam vẫn chỉ là một đồng tiền quốc gia, chưa được phép tự do chuyển đổi, chưa được bất cứ bạn hàng nào trên thị trường thế giới chấp nhận làm đồng tiền thanh toán quốc tế trong các giao dịch kinh tế quốc tế. Do vậy, vị thế của VND trên thị trường tiền tệ thế giới nói chung, trong các giao dịch kinh tế đối ngoại nói riêng, chưa được xác lập, chưa có khả năng cạnh tranh với các đồng tiền khác trên thị trường thế giới, đặc biệt với các ngoại tệ tự do chuyển đổi như USD, EURO, v.v… Hơn nữa, khi đã là một đồng tiền yếu thì khả năng chống chọi lại với những biến động bất thường trong đời sống kinh tế thế giới - đặc biệt với các cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính thế giới là rất nhỏ. Là một đồng tiền yếu mà thường xuyên bị điều chỉnh theo hướng giảm dần sức mua so với các ngoại tệ tự do chuyển đổi như USD thì việc kiềm chế và đẩy lùi lạm phát tiền tệ rất khó có thể thực hiện được. Nói cách khác, khi một đồng tiền yếu lại thường xuyên bị “phá giá” theo kiểu thường xuyên điều chỉnh giảm tỷ giá hối đối, làm giảm sức mua của nó thì việc duy trì sự ổn định sức mua của đồng tiền là rất khó. Theo đó, lạm phát lại ln có cơ hội để bùng phát.
Những bài học kinh nghiệm của thế giới về phá giá tiền tệ luôn là những cảnh báo cần được quan tâm đặc biệt mỗi khi thực hiện thay đổi tỷ giá hối đối. Do vậy, có thể nhận thức được một cách sâu sắc rằng việc phá giá tiền tệ chỉ có thể thực hiện trong những hồn cảnh đặc biệt, và khơng phải với nền kinh tế nào cũng có thể sử dụng giải pháp này. Đây cũng là cái lý mà nhiều năm nay, Trung Quốc vẫn không thực hiện phá giá đồng tiền của họ theo khuyến cáo của một số tổ chức tài chính quốc tế, cũng như một số nước lớn trên thế giới, trong đó nổi