CHƢƠNG 2 PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá về công tác quản lý nhà nƣớc về hoạt động đấu thầu TTBYT
3.3.2. Những tồn tại trong công tác quản lý nhà nước về hoạt động đấu thầu
đấu thầu TTBYT
a. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
* Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn chưa đồng bộ.
Hệ thống văn bản pháp luật về quy định thực hiện đấu thầu mua sắm TTBYT trong các cơ sở y tế chƣa chặt chẽ, phát sinh những bất cập, đặc biệt là tình trạng nhiều loại vật tƣ giá rẻ, không đảm bảo chất lƣợng trúng thầu khiến bệnh viện điều trị không hiệu quả và bệnh nhân phải chịu thiệt thòi. Tình trạng nhiều loại thuốc giá rẻ trúng thầu nhƣng chất lƣợng không đảm bảo còn diễn ra phổ biến. Hiện tƣợng này đã xảy ra ở các bệnh viện của tỉnh
Quảng Ngãi, giá vật tƣ trúng thầu là các loại vật tƣ có giá thành thấp tuy nhiên sau một thời gian điều trị cho bệnh nhân, Sở Y tế và các bệnh viện ở Quảng Ngãi lo ngại về những loại vật tƣ trúng thầu nhƣng chất lƣợng không đảm bảo.
Theo quy định tại Điêu 12, Luật Đấu thầu thì hồ sơ mời thầu không đƣợc nêu yêu cầu về nhãn hiệu, xuất xứ hàng hóa cụ thể nên trong quá trình đánh giá hồ sơ dự thầu, vật tƣ y tế những mặt hàng có giá thấp nhất đã đƣợc xét trúng thầu. Ví dụ: Đấu thầu năm 2012, hồ sơ mời thầu yêu cầu ống xét nghiệm chứa EDTA do nƣớc ngoài sản xuất; ống xét nghiệm do Trung Quốc sản xuất có giá rẻ nhất hoặc găng tay tiệt trùng Việt Nam do Công ty Khải Hoàn sản xuất có giá rẻ nhất đã trúng thầu nhƣng các sản phẩm nêu trên chất lƣợng thấp.
Những bất cập trong việc đấu thầu mua vật tƣ trong các cơ sở y tế hiện nay, quy định về nguồn gốc xuất xứ của các loại hàng hóa trúng thầu chƣa rõ, tạo điều kiện cho một số loại thiết bị có nguồn gốc không đạt chuẩn thắng thầu. Nhiều loại TTBYT trúng thầu đƣợc sản xuất từ những nƣớc có điều kiện tƣơng đƣơng Việt Nam tuy nhiên giá thành đắt hơn hoặc nguồn cung cấp có nhiều hạn chế. Trong khi đó, nếu đƣợc phép mua các sản phẩm sản xuất trong nƣớc có giá thành hạ và nguồn cung dồi dào, sẽ kịp thời đáp ứng các nhu cầu khám chữa bệnh cho các cơ sở y tế.
Việc quy dẫn giá về một đồng tiền thống nhất theo tỷ giá váo ngày mở thầu ( Điều 14 NĐ 88/ CP ) là không phù hợp với thông lệ quốc tế ví quy định nhƣ trên sẽ dẫn tới việc so sánh các đơn chào mất rất nhiều thời gian.
Việc sử dụng nhiều hình thức lựa chọn nhà thầu là hợp lý nhƣng cũng nên lƣợng hoá giá trị tối thiểu của từng loại hình đấu thầu. Điều này tránh sử dụng tràn lan các hình thức đấu thầu không có hiệu quả, đảm bảo tiết kiệm chi phí đấu thầu. NĐ 88/ CP mới chỉ giới hạn lƣợng nhà thầu tham gia mà chƣa
giới hạn độ lớn gói thầu. NĐ 88/ CP đƣợc bổ sung bằng NĐ 14/2000 nhƣng những thay đổi đó mới chỉ là giải pháp tình thế trong lúc chờ đợi pháp lệnh đấu thầu.
Một trong những trở ngại hiện nay đó là các thủ tục trình duyệt các cấp quản lý nhà nƣớc từ Chính phủ đến các Bộ, ngành liên quan, UBND các cấp… đã kéo dài thời gian thực hiện dự án từ 6 tháng đến 1 năm (theo quy định là 90 ngày đối với đấu thầu trong nƣớc và 120 ngày đối với đấu thầu quốc tế). Thủ tục hành chính cồng kềnh, phức tạp này vừa cản trở, vừa là khe hở để các tiêu cực dễ xảy ra.
Trong quy chế đấu thầu chƣa làm rõ đƣợc các hình thức lựa chọn nhà thầu và phƣơng thức thực hiện hợp đồng, nhƣ ngoài hình thức đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế còn có những hình thức đơn giản hơn (chào hàng cạnh tranh, mua sắm trực tiếp…). Những hình thức này quy chế có đề cập nhƣng chƣa hƣớng dẫn cách vận dụng, do đó có hiện tƣợng tranh cãi khi thực hiện, thậm chí kiện cáo cho là chào hàng cạnh tranh, là tiêu cực, là sai.
Khi lập HSMT, những nội dung về lựa chọn nhà thầu theo “hợp đồng
chìa khoá trao tay”, hoặc “ hợp đồng trọn gói”, hoặc “ hợp đồng có điều
chỉnh giá”, chƣa đƣợc làm rõ. Trong khi đây lại là những vấn đề hết sức hệ
trọng đối với cấp quyết định đầu tƣ và chủ đầu tƣ. Phƣơng thức đấu thầu 2 giai đoạn cũng chƣa có hƣớng dẫn cụ thể nên các chủ đầu tƣ, nhà thầu rất lúng túng khi áp dụng.
Hình thức mà các cơ sở y tế hiện nay đang áp dụng mua TBYT gồm: đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế; chỉ định thầu; chào hàng cạnh tranh; mua sắm trực tiếp; tự thực hiện và đàm phán giá. Mỗi hình thức có những quy định cụ thể. Tuy nhiên việc hồ sơ dự thầu hàng hóa đều trộn chung vào lẫn nhau không tách biệt thành các túi hồ sơ khác nhau để chấm điểm sẽ rất khó đánh giá, không đảm bảo sàng lọc đối với các loại vật tƣ đạt tiêu chuẩn.
* Quy trình đấu thầu còn nhiều điều chưa hợp lý.
Hiện nay, quy chế đấu thầu kèm theo NĐ 88/ CP về cơ bản có hai quy trình đấu thầu là đấu thầu tuyển chọn tƣ vấn và đấu thầu mua sắm hàng hoá và xây dựng công trình. Tại điều 20 của quy chế thì quy trình đấu thầu tuyển chọn tƣ vấn đƣợc thực hiện với 14 bƣớc kế tiếp nhau là chƣa hợp lý. Ví dụ nhƣ cuộc đấu thầu tuyển chọ tƣ vấn cho dự án cải tạo lƣới điện Hà Nội – Hải phòng – Nam Định, ngân hàng ADB đã giới thiệu danh sách gồm 24 hãng và công ty điện lực 1 đã chọn ra một danh sách ngắn gồm 6 hãng và đã đƣợc ADB chấp nhận. Cùng với việc đó BMT chuẩn bị HSMT để cung cấp cho các nhà thầu trong danh sách ngắn, trên cơ sở tài liệu này các nhà thầu chuẩn bị nộp đề xuất kỹ thuật. BMT sẽ đánh giá các đề xuất kỹ thuật và xếp hạng các nhà thầu, ai đứng thứ nhất sẽ đƣợc mời nộp tiếp đề xuất về tài chính. Dựa vào kết quả của hai lần đánh giá BMT sẽ đánh giá tổng hợp và kết quả đấu thầu sẽ đƣợc trình lên cấp có thẩm quyền. Vì vậy, trong quy trình đấu thầu bƣớc 10 và 12, bƣớc 11 và 13 có thể xếp làm một. Vấn đề trình duyệt danh sách xếp hạng các nhà thầu và kết quả đấu thầu thực tế là một. Việc thƣơng thảo hợp đồng bóc tách làm hai dẫn đến nhiều tiêu cực và không phù hợp với thông lệ quốc tế vì hợp đồng ở đây do BMT chuẩn bị trƣớc, các bên chỉ việc hoàn thiện cho phù hợp với thực tế của cuộc đấu thầu mà thôi. Cách làm của Việt Nam rất mất thời gian và thủ tục rất rƣờm rà, tốn phí thời gian và tiền của. Trên cơ sở phân tích chúng ta có thể thấy rằng quy trình đấu thầu tuyển chọn tƣ vấn của Việt Nam nên dƣạ theo quy định của WB là phù hợp hơn cả, nó vừa đảm bảo tính logic, vừa sát thực với thông lệ quốc tế, xu hƣớng tài trợ cho Việt Nam trong tƣơng lai. Trong đấu thầu mua sắm hàng hoá, xây dựng công trình, chúng ta có thể đấu thầu theo hai giai đoạn, cho nên quy trình đấu thầu nêu trong điều 22, 23 của quy chế đấu thầu cũng tƣơng đối hợp lý. Việc thông báo mời thầu nên thực hiện trƣớc khi sơ tuyển nhằm cung cấp thông tin cho các nhà thầu, phục vụ cho họ có số liệu để làm đơn xin dự sơ tuyển.
Về quản lý công tác đấu thầu, theo quy định thì trƣớc khi đấu thầu phải trình duyệt kế hoạch đấu thầu và sau khi đấu thầu phải thông báo kết quả đấu thầu. Nhƣng việc quản lý chƣa chặt chẽ. Có gói thầu duyệt kế hoạch đấu thầu không nói rõ đấu thầu hạn chế hay đấu thầu mở rộng, có gói thầu chủ đầu tƣ chƣa quan tâm đến nhà thầu Việt Nam.
* Đấu thầu mua sắm hàng hóa vẫn còn một số hạn chế.
Đấu thầu mua sắm máy móc, vật tƣ, thiết bị… gọi chung là đấu thầu mua sắm hàng hoá, chiếm tỷ trọng lớn trong các loại hình đấu thầu hiện nay. Ở nƣớc ta kể từ khi áp dụng hình thức đấu thầu trong hoạt động thực tế, đấu thầu mua sắm hàng hoá trở thành hoạt động phổ biến góp phần đƣa nền kinh tế từng bƣớc đáp ứng đƣợc yêu cầu của kinh tế thị trƣờng.
Trong cơ chế thị trƣờng, giá cả của hàng hoá nhất là các loại máy móc thiết bị không do một văn bản nào quy định cụ thể, đó là sự khác biệt so với hàng hoá tiêu dùng thông thƣờng. Trƣờng hợp giá cả các loại trang thiết bị y tế hiện nay cũng đang là một vấn đề đối với các cơ quan quản lý. Tình trạng giá thiết bị chƣa đồng nhất, sự chênh lệch giữa thiết bị y tế nhập ngoại đã làm thiếu minh bạch công tác đấu thầu. Do vậy, khi lập dự án, nếu không cân nhắc kỹ và dựa trên những thông tin tin cậy thì việc lập giá gói thầu sẽ thiếu chính xác dẫn đến rất khó khăn khi xem xét đánh giá các HSDT. Giá thiết bị phụ thuộc vào nhiều yếu tố nhƣ:
- Nguồn gốc, xuất xứ của hàng hoá.
- Đặc tính kỹ thuật của hàng hoá: phạm vi sử dụng, công suất, cấp chính xác, mức độ hiện đại, tiêu chuẩn kỹ thuật…
- Các chỉ tiêu kỹ thuật kèm theo: tiêu hao năng lƣợng, chi phí vận hành, chi phí bảo dƣỡng, sửa chữa…
Trong đó yếu tố thứ 2 và thứ 3 dễ thống nhất hơn, vì đây là những yếu tố kỹ thuật trong lý lịch của thiết bị nên dễ dàng tham khảo tra cứu khi cần
xem xét lựa chọn để đầu tƣ. Do vậy, khi tổ chức đấu thầu, các yếu tố kỹ thuật này ít gây tranh cãi. Thực tế trong công tác đấu thầu, nguồn gốc xuất xứ hàng hoá thƣờng đƣợc hiểu không đầy đủ nên hay gây vƣớng mắc nhất. Đối với hàng hoá nguồn gốc xuất xứ là vấn đề rất quan trọng, vì cùng một loại hàng hoá với các chỉ tiêu định lƣợng nhƣ nhau, nhƣng đƣợc sản xuất ở những nƣớc khác nhau, khu vực có trình độ phát triển khác nhau sẽ có giá thành khác nhau. Thậm chí, hàng hoá mang thƣơng hiệu của một hãng nhƣng đƣợc sản xuất ở những nƣớc, khu vực khác nhau giá cả cũng khác nhau. Thực tế cho thấy do không am hiểu sâu về vấn đề này, nên nhiều cuộc đấu thầu đã gây ra tranh cãi kéo dài, không đảm bảo tính khách quan. Do cơ chế đấu thầu với sự không rõ ràng của HSMT, nên nhiều nhà thầu có hàng hoá tốt nhƣng vẫn không trúng thầu. Tình trạng này thƣờng xảy ra khi nhà thầu có hàng hoá đáp ứng đầy đủ các yêu cầu kỹ thuật và các yêu cầu khác nhƣng giá thành lại cao hơn những nhà thầu khác. Nhƣng nếu xét về nguồn gốc hàng hoá, thì hàng hoá của nhà thầu bị trƣợt đó lại đƣợc sản xuất ở các nƣớc hoặc khu vực có trình độ phát triển cao hơn hẳn. Đến lúc này chủ đầu tƣ (ngƣời mua hàng) muốn mua hàng tốt cũng không đƣợc vì đã bị các điều kiện về giá cả trong HSMT ràng buộc. Sở dĩ có tình trạng trên là do :
- Thứ nhất, bản thân ngƣời lập HSMT không am hiểu đấy đủ về tầm
quan trọng của vấn đề xuất xứ của hàng hoá thiết bị cần mua. Khi chuẩn bị đầu tƣ mua sắm, ngƣời mua phải biết khả năng tài chính của mình đến đâu, muốn mua loại hàng hoá gì, để từ đó định ra các yêu cầu phù hợp với thực tế. Nếu ngƣời mua không đƣa ra đƣợc yêu cầu về xuất xứ của hàng hoá, thì sẽ không thể đƣa ra giá gói thầu chính xác và làm cho các nhà thầu không hiểu đầy đủ ngƣời mua, muốn mua loại hàng hoá nhƣ thế nào. Mặt khác, còn làm cho HSDT của các nhà thầu khác biệt nhau quá lớn, nên việc đánh giá các HSDT rất khó khăn. Sự không rõ ràng, dễ làm mất đi tính khách quan và tạo điều kiện phát sinh các tiêu cực trong đấu thầu.
- Thứ hai, do chủ ý của ngƣời mua hàng, khi lập HSMT, không quy định rõ ràng nguồn gốc xuất xứ của hàng hoá. Khi xem xét đánh giá HSDT, BMT tự đƣa ra các tiêu chí đánh giá cho nhà thầu nào mà mình muốn, làm mất đi tính khách quan trong khi đánh giá các HSDT.
Những nguyên nhân trên dẫn đến tình trạng đấu thầu mua sắm hàng hoá, trang thiết bị nói chung và trang thiết bị y tế nói riêng còn nhiều yếu kém, nhiều tiêu cực.
b. Năng lực tƣ vấn
* Công tác chuẩn bị đấu thầu chưa tốt còn nhiều vướng mắc.
- Công tác chuẩn bị HSMT và tiêu chuẩn đánh giá là bƣớc quan trọng trong quá trình đấu thầu, song trong nhiều trƣờng hợp do chuẩn bị khồn tốt hoặc việc phê duyệt còn đơn giản nên đã có nhiều vƣớng mắc nhƣ: HSMT đƣợc chuẩn bị một cách chung chung, mập mờ gây khó hiểu cho nhà thầu cũng nhƣ cho việc đánh giá; khối lƣợng đƣa ra sai lệch so với thiết kế; cũng nhƣ có trƣờng hợp tiêu chuẩn đánh giá không đủ rõ, không phù hợp với HSMT. Chất lƣợng của HSMT và tiêu chuẩn đánh giá là những nguyên nhân cơ bản đã làm cho quy trình đánh giá HSDT kéo dài, thiếu cơ sở tin cậy để ra quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu đồng thời gây ra những thắc mắc khiếu nại. Tình trạng các gói thầu thiết bị y tế trị giá lớn đƣợc mở thầu từ những năm 2010 nhƣng sau vài năm vẫn chƣa đƣợc quyết định kết quả đấu thầu diễn ra còn phổ biến. Trong một số trƣờng hợp, sự tham gia của các cấp có trách nhiệm và thẩm quyền chƣa đáp ứng yêu cầu của quy chế đấu thầu đã lảm ảnh hƣởng tới kết quả đấu thầu. Tuy nhiên chƣa có những phát hiện về những tiêu cực cụ thể ở các ngành và địa phƣơng, nhƣng đang tồn tại nhiều dạng vi phạm quy chế đấu thầu trong quá trình tổ chức đấu thầu và xét thầu. theo phản ảnh của một số dịa phƣơng, việc áp dụng hình thức đấu thầu hạn chế ở một số dự
án có sự sắp đặt từ trƣớc, quy định điều kiện dự thầu có lợi cho nhà thầu nào đó, có hiện tƣợng “quân xanh, quân đỏ”…
- Cán bộ chuyên gia thiếu kinh nghiệm, năng lực chƣa đáp ứng nên một số gói thầu cho đến nay vẫn chƣa có quyết định trúng thầu.
Đối với tất cả các khiếm khuyết trên thì chất lƣợng của HSMT và tiêu chuẩn đánh giá là nguyên nhân làm cho quá trình đấu thầu kéo dài thiếu tin cậy, gây nhiều thắc mắc.
* Kinh nghiệm tổ chức đấu thầu còn hạn chế, quản lý đấu thầu lỏng lẻo, chi phí đấu thầu lớn.
Việc phân cấp thẩm định đấu thầu theo NĐ 42/CP và NĐ 52/CP còn chƣa hợp lý, còn nặng nề về tính hành chính. Nguyên nhân là do quy chế đấu thầu mới ban hành, kinh nghiệm tổ chức và điều hành còn yếu kém đòi hỏi phải có sự đào tạo, trang bị kiến thức nhiều hơn nữa. Mặt khác các cuộc đấu thầu ở Việt Nam do nhiều nguyên nhân khác nhau nên chƣa đƣợc tổng kết rút kinh nghiệm, vì vậy những mặt mạnh ít đƣợc phát huy, tồn tại chƣa đƣợc khắc phục.
Hiện tƣợng khiếu nại trong đấu thầu có chiều hƣớng gia tăng. Nhiều trƣờng hợp do có khiếu kiện dù chƣa đủ lý do để xử lý song dẫn đến kéo dài thời gian xem xét phê duyệt, gây lãng phí về công sức cũng nhƣ kinh phí để kiểm tra, lỡ cơ hội để thực hiện dự án. Kết quả là một số gói thầu đã kéo dài quá nhiều thời gian (bình quân khoảng 5-6 tháng, thậm chí tới 19 tháng sau khi xét thầu), ảnh hƣởng đến tiến độ giải ngân và hiệu quả dự án.
Đối với một số dự án đã tính toán chi phí không sát với xã hội về vốn thì hợp đồng đã ký với giá quá cao. Một số vấn đề vi phạm quy chế đấu thầu:
- Mở thầu sau ngày đóng thầu vƣợt quá thời gian quy định là 48 giờ