CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2 Nội dung của công tác quản lý KPSNMT
3.2.1 Công tác lập dự toán KPSNMT
Theo cơ sở lý thuyết trình bày ở Phần 1, quy trình lập dự toán kinh phí SNMT của tỉnh gồm 8 bƣớc. Trong các bƣớc đó, Sở Tài nguyên và Môi trƣờng phối hợp chặt chẽ với Sở Tài chính để tham mƣu cho UBND tỉnh, HĐND tỉnh lập đƣợc dự toán kinh phí SNMT nhằm đáp ứng nhu cầu sử dụng kinh phí SNMT đồng thời phù hợp với kế hoạch ngân sách chung của tỉnh trong năm kế hoạch. Tuy nhiên, trong giai đoạn 2011-2015, nếu so sánh từng bƣớc thực hiện với lý thuyết, quy trình lập dự toán KPSNMT tại Hải Dƣơng nhƣ sau:
Bảng 3.1: So sánh quy trình lập dự toán kinh phí SNMT giữa cơ sở lý thuyết và thực trạng giai đoạn 2011-2015
STT Cơ sở lý thuyết Thực trạng giai đoạn 2011-2015 Thời
gian thực hiện
Cơ quan và nội dung thực hiện
Thời gian thực hiện
Cơ quan và nội dung thực hiện Bƣớc 1 Từ ngày 10/6 đến trƣớc ngày 01/7 năm thực hiện
- Sở Tài chính căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ, Thông tƣ hƣớng dẫn, số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ Tài chính, căn cứ vào định hƣớng phát triển Kinh tế - Xã hội, yêu cầu và nhiệm vụ cụ thể của địa phƣơng, căn cứ khả năng cân đối ngân sách địa phƣơng để tham mƣu cho UBND tỉnh hƣớng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán kinh phí SNMT cho Sở Tài nguyên và Môi trƣờng và UBND cấp dƣới.
- Sở Tài nguyên và Môi trƣờng căn cứ văn bản hƣớng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng để tham mƣu cho UBND tỉnh ban hành văn bản hƣớng dẫn về chuyên môn, nhiệm vụ trọng tâm hoạt động BVMT địa phƣơng và yêu cầu lập dự toán kinh phí SNMT gửi đến các đơn vị sử dụng kinh phí SNMT cấp tỉnh và UBND cấp huyện. Từ ngày 10/6 đến trƣớc ngày 01/7 năm thực hiện - Sở Tài chính không thông báo số kiểm tra về dự toán kinh phí SNMT cho Sở Tài nguyên và Môi trƣờng.
- Sở Tài nguyên và Môi trƣờng căn cứ văn bản hƣớng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng để tham mƣu cho UBND tỉnh ban hành văn bản hƣớng dẫn về chuyên môn, nhiệm vụ trọng tâm hoạt động BVMT địa phƣơng và yêu cầu lập dự toán kinh phí SNMT gửi đến các đơn vị sử dụng kinh phí SNMT cấp tỉnh và UBND cấp huyện.
Bƣớc 2 Từ ngày 01/7 đến trƣớc ngày 20/7 năm thực hiện - Các đơn vị sử dụng kinh phí SNMT cấp tỉnh và UBND cấp huyện tổ chức lập dự toán kinh phí SNMT gửi Sở Tài nguyên và Môi trƣờng và Sở Tài chính trƣớc ngày 10/7. - Sở Tài nguyên và Môi trƣờng tổng hợp, rà soát dự toán kinh phí SNMT của các đơn vị cấp tỉnh và UBND cấp huyện gửi Sở Tài chính xem xét, tổng hợp chung vào dự toán chi ngân sách địa phƣơng trƣớc ngày 15/7 năm thực hiện.
- Sở Tài chính tổng hợp để báo cáo UBND tỉnh trình thƣờng trực HĐND tỉnh xem xét, quyết định trƣớc ngày 20/7 năm thực hiện. Từ ngày 01/7 đến trƣớc ngày 15/7 năm thực hiện - Nhiều đơn vị cấp tỉnh và UBND cấp huyện không gửi dự toán về Sở Tài nguyên và Môi trƣờng để tổng hợp hoặc gửi không kịp thời. - Sở Tài nguyên và Môi trƣờng tổng hợp, rà soát dự toán kinh phí SNMT của các đơn vị cấp tỉnh và UBND cấp huyện gửi Sở Tài chính xem xét, tổng hợp chung vào dự toán chi ngân sách địa phƣơng trƣớc ngày 15/7 năm thực hiện đồng thời trình UBND tỉnh phê duyệt Kế hoạch và dự toán ngân sách SNMT báo cáo Bộ TNMT. - Sở Tài chính không sử dụng dự toán đó để tổng hợp chung vào kế hoạch ngân sách của địa phƣơng mà tự lên phƣơng án dự toán.
Bƣớc 3 Từ ngày 20/7 đến 25/8 năm thực hiện - UBND tỉnh và Sở Tài chính thảo luận dự toán với Bộ Tài chính. Từ ngày 20/7 đến 25/8 năm thực hiện - UBND tỉnh và Sở Tài chính thảo luận dự toán với Bộ Tài chính. Bƣớc 4 Từ ngày 25/8 đến 31/10 năm thực hiện
- Sở Tài chính phối hợp với Sở Tài nguyên và Môi trƣờng để thảo luận, tổ chức thẩm định các dự án, nhiệm vụ mới và phân bổ dự toán kinh phí SNMT theo số liệu đã thảo luận với Bộ Tài chính, tổng hợp chung vào ngân sách địa phƣơng. Từ ngày 25/8 đến 31/10 năm thực hiện - Sở Tài chính không
phối hợp với Sở Tài
nguyên và Môi trƣờng
mà chủ động cân đối lại
kinh phí SNMT theo số
liệu đã thảo luận với Bộ Tài chính, tổng hợp chung vào ngân sách địa phƣơng. Bƣớc 5 Từ ngày 31/10 đến 15/11 năm thực hiện
- Sở Tài nguyên và Môi trƣờng phối hợp với Sở Tài chính báo cáo UBND tỉnh trình Thƣờng trực HĐND tỉnh quyết định dự toán kinh phí SNMT năm dự toán trƣớc ngày 15/11 năm thực hiện. Nếu cần điều chỉnh lại dự toán theo ý kiến của Thƣờng trực HĐND tỉnh thì 2 Sở thực hiện việc điều chỉnh giống nhƣ nội dung công việc của bƣớc 4.
Từ ngày 31/10 đến 15/11 năm thực hiện - Sở Tài chính chủ động
báo cáo UBND tỉnh
trình Thƣờng trực HĐND tỉnh quyết định phƣơng án dự toán ngân sách địa phƣơng năm kế hoạch, trong đó có dự toán kinh phí SNMT
Bƣớc 6 Từ ngày 15/11 đến 25/11 năm thực hiện
- Căn cứ quyết định giao dự toán của Bộ Tài chính, Sở Tài chính phối hợp với Sở Tài nguyên và Môi trƣờng điều chỉnh lại dự toán kinh phí SNMT năm dự toán nếu giữa số liệu giao của Bộ Tài chính với số liệu phân bổ của địa phƣơng chƣa thống nhất. Nội dung công việc điều chỉnh thực hiện giống nhƣ bƣớc 4. Từ ngày 15/11 đến 25/11 năm thực hiện
- Căn cứ quyết định giao dự toán của Bộ Tài chính, Sở Tài chính chủ động điều chỉnh lại dự toán kinh phí SNMT năm dự toán nếu giữa số liệu giao của Bộ Tài chính với số liệu phân bổ của địa phƣơng chƣa thống nhất. Bƣớc 7 Từ ngày 25/11 đến 31/12 năm thực hiện
- Sở Tài chính báo cáo UBND tỉnh trình HĐND tỉnh thông qua dự toán kinh phí SNMT năm dự toán.
- Căn cứ quyết định giao dự toán của UBND tỉnh, các đơn vị sử dụng kinh phí SNMT cấp tỉnh và UBND cấp huyện giao dự toán cho đơn vị sử dụng xong trƣớc ngày 31/12. Từ ngày 25/11 đến 31/12 năm thực hiện
- Sở Tài chính báo cáo UBND tỉnh trình HĐND tỉnh thông qua dự toán kinh phí SNMT năm dự toán.
- Căn cứ quyết định giao dự toán của UBND tỉnh, các đơn vị sử dụng kinh phí SNMT cấp tỉnh và UBND cấp huyện giao dự toán cho đơn vị sử dụng xong trƣớc 31/12. - Cấp tỉnh: Chỉ một số nhiệm vụ đƣợc phân bổ ngay, còn lại vẫn để một mức kinh phí đợi phân bổ trong năm kế hoạch.
Bƣớc 8 Từ khi có QĐ chuyển nguồn KP SNMT chƣa sử dụng năm trƣớc
- Sở Tài nguyên và Môi trƣờng phối hợp với Sở Tài chính phân bổ kinh phí đối với số kinh phí SNMT chƣa sử dụng hết năm trƣớc chuyển sang năm sau tiếp tục sử dụng; kinh phí dự phòng chƣa phân bổ của năm dự toán; thực hiện hủy dự toán hoặc điều chỉnh, bổ sung dự toán kinh phí đối với các nhiệm vụ, dự án đã đƣợc phân bổ KP.
- Thực hiện giống nhƣ lý thuyết.
- Tuy nhiên trên thực tế có nhiều nhiệm vụ, dự án đƣợc Sở Tài chính trực tiếp trình UBND tỉnh phân bổ kinh phí mà không phối hợp với Sở Tài nguyên và Môi trƣờng thẩm định trƣớc khi trình duyệt.
Trong Bƣớc 8, theo lý thuyết thì thời gian thực hiện bƣớc này là trong năm kế hoạch đối với số kinh phí SNMT chƣa sử dụng hết năm trƣớc chuyển sang; kinh phí dự phòng chƣa phân bổ của năm dự toán; thực hiện hủy dự toán hoặc điều chỉnh, bổ sung dự toán kinh phí đối với các nhiệm vụ, dự án đã đƣợc phân bổ kinh phí. Trong đó, kinh phí dự phòng chƣa phân bổ chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ so với tổng dự toán kinh phí SNMT cấp tỉnh năm kế hoạch. Song trên thực tế, do chỉ phân bổ ngay từ đầu năm một số nhiệm vụ, dự án nên việc phân bổ các nhiệm vụ, dự án lẽ ra đã thực hiện ở Bƣớc 4 trong năm lập kế hoạch thì lại đƣợc thực hiện trong Bƣớc 8 ở năm kế hoạch cùng với phân bổ kinh phí chƣa sử dụng hết năm trƣớc chuyển sang.
Để phân bổ số kinh phí chƣa phân bổ cấp tỉnh, từ đầu năm kế hoạch, Sở Tài nguyên và Môi trƣờng tỉnh Hải Dƣơng lập phƣơng án phân bổ chi tiết và tổ chức họp thống nhất các nội dung phân bổ kinh phí với Sở Tài chính. Đối với những nhiệm vụ, dự án mới chƣa đƣợc UBND tỉnh phê duyệt đề cƣơng, dự toán kinh phí thì Sở Tài nguyên và Môi trƣờng thành lập Hội đồng thẩm định dự án sử dụng kinh phí SNMT (Đã được sự ủy quyền của UBND tỉnh tại Công văn số 1549/UBND
ngày 05/9/2011) để tổ chức thẩm định, trình UBND tỉnh phê duyệt đề cƣơng và dự
phí. Sau khi thống nhất phƣơng án phân bổ kinh phí, trong năm 2011, Sở Tài nguyên và Môi trƣờng và Sở Tài chính ký tờ trình liên ngành để trình tỉnh phân bổ kinh phí. Từ năm 2012 đến nay, Sở Tài nguyên và Môi trƣờng gửi công văn đề nghị Sở Tài chính, sau đó Sở Tài chính trình UBND tỉnh quyết định phân bổ kinh phí cho các nhiệm vụ, dự án
+ Phương thức lập dự toán
Theo cơ sở lý thuyết trình bày ở Phần 1, nội dung phƣơng thức lập dự toán nhƣ sau:
- Căn cứ tình hình phát triển kinh tế xã hội năm lập kế hoạch và năm trƣớc, dự kiến năm kế hoạch, số kiểm tra kinh phí SNMT và đăng ký nhiệm vụ, dự án sử dụng kinh phí SNMT năm kế hoạch của các đơn vị khối tỉnh, UBND cấp huyện để tổng hợp, rà soát gửi Bộ Tài chính, Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng.
- Sau khi có số phân bổ chính thức về kinh phí SNMT của Bộ Tài chính thì điều chỉnh lại phƣơng án dự toán đã tổng hợp, sử dụng các hệ số phân bổ để đảm bảo sự công bằng tƣơng đối giữa các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã và định hƣớng quản lý môi trƣờng của chính quyền cấp tỉnh.
Tuy nhiên, trên thực tế, trong khâu tổng hợp dự toán đầu tiên, do một số đơn vị khối tỉnh và nhiều huyện không gửi dự toán kinh phí nên Sở Tài nguyên và Môi trƣờng chủ yếu phải căn cứ vào tình hình thực hiện dự toán các năm trƣớc và yêu cầu nhiệm vụ năm kế hoạch để chủ động lập phƣơng án dự toán. Riêng đối với dự toán cấp huyện và cấp xã thì rất thiếu thông tin nên không thể thực hiện đƣợc.
Ngoài ra, Sở Tài chính không căn cứ vào dự toán do Sở Tài nguyên và Môi trƣờng đã tổng hợp và đƣợc UBND tỉnh phê duyệt mà chủ động lập phƣơng án dự toán đối với cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã theo phƣơng thức giao kinh phí cùng với giao một số nhiệm vụ về BVMT cho cấp huyện và xã. Một số nhiệm vụ, dự án cấp tỉnh đƣợc phân bổ ngay từ đầu năm thì Sở Tài chính căn cứ vào đăng ký trực tiếp của các đơn vị chủ trì nhiệm vụ, dự án với Sở Tài chính.
Công tác lập dự toán là khâu đầu tiên của công tác quản lý KPSNMT. Hàng năm, trên cơ sở dự toán chi SNMT của các ngành, địa phƣơng lập vào khoảng tháng
8 hàng năm và trình lên Sở Tài chính.. Sở Tài chính thẩm định, cân đối ngân sách, báo cáo UBND tỉnh để trình HĐND tỉnh phân bổ và UBND tỉnh giao dự toán cho các ngành, địa phƣơng làm căn cứ thực hiện. Nhiệm vụ của Sở Tài chính trong công tác quản lý lập dự toán KPSNMT là thẩm đinh để xác nhận lại dự toán và cân đối ngân sách, báo cáo UBND tỉnh để trình HĐND tỉnh phân bổ và UBND tỉnh giao dự toán cho các ngành, địa phƣơng làm căn cứ thực hiện. Nhìn chung công tác quản lý lập dự toán KPSNMT của Sở Tài chính đƣợc thực hiện khá tốt. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện do nguồn ngân sách còn hạn hep và một số trƣờng hợp cán Bộ Tài chính vẫn còn lơ là, chủ quan chƣa nắm bắt rõ tình hình thực thế về địa phƣơng nên đồng ý phê duyệt một số dự án của địa phƣơng chƣa mang tính bức xúc cao. Bên cạnh đó, khi lập dự toán thì cần phải có môt nguồn kinh phí để chi cho các nội dung trong dự toán nhƣng một số cán Bộ Tài chính không nắm rõ quy định đã phê duyệt dự toán của địa phƣơng và trình lên UBND tỉnh. Do đó, khi Sở Tài chính trình dự toán KPSNMT tại tỉnh Hải Dƣơng lên UBND tỉnh thì một số dự toán vẫn chƣa đƣợc duyêt. Đây có thể là hạn chế khá lớn trong công tác quản lý KPSNMT ở tỉnh Hải Dƣơng đối với nội dung lập dự toán. Hạn chế này dẫn đến sự chênh lệch giữa dự toán mà địa phƣơng đề nghị so với dự toán mà UBNN tỉnh phê duyệt hàng năm. Bảng số liệu 3.dƣới đây cho thấy kết quả này:
Bảng 3.2: Số dự toán đề nghị và dự toán UBND tỉnh phê duyệt
ĐVT: Triệu đồng
Nội dung
Địa phƣơng đề nghị UBND tỉnh Phê duyệt Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Kinh phí 85.000 70.000 76.000 75.262 64.462 79.641 Số lƣợng, chƣơng trình nhiệm vụ thực hiện 25 23 27 18 16 23
(Nguồn: Báo cáo quyết toán KPSNMT tỉnh Hải Dương năm 2012, 2013, 2014)
trƣờng thực hiện do các địa phƣơng đề nghị có sự chênh lệch đáng kể so với UBND tỉnh Hải Dƣơng phê duyệt theo xu hƣớng số dự án đƣợc duyệt thấp hơn so với số dự án đề nghị qua các năm. Trong năm 2012 số chƣơng trình mà địa phƣơng đề nghị là 25 và số đƣợc phê duyệt chỉ là 18, đến năm 2013 số chƣơng trình địa phƣơng đề nghị là 23 và số đƣợc tỉnh phê duyệt là 16, sang năm 2014 các chƣơng trình nhiệm vụ địa phƣơng đề nghi thực hiện là 27 và UBND tỉnh phê duyệt 23 dự án. Vì nguồn KPSNMT có hạn và phải quản lý chặt chẽ nên các cơ quan chức năng liên quan của tỉnh luôn cân nhắc rất kỹ càng trƣớc khi phê duyệt các chƣơng trình nhiệm vụ mà các địa phƣơng trình lên. Trong số các dự án về môi trƣờng đƣợc trình, UBND tỉnh sẽ lựa chọn các chƣơng trình và nhiệm vụ cấp thiết nhất đối với từng địa phƣơng tại thời điểm hiện tại để ƣu tiên thực hiện trƣớc đồng nghĩa với những dự án không trọng điểm sẽ không đƣợc phê duyệt thực hiện để đảm bảo tiết kiệm nguồn kinh phí và tránh gian lận xảy ra. Cụ thể, năm 2013 UBND huyện Kim Thành lập dự toán đề nghị Sở Tài chính trình UBND tỉnh bổ sung kinh phí cho việc xây dựng nhà máy xử lý rác thải và mua sắm thêm phƣơng tiện vận chuyển rác đến nơi tiêu thụ nhƣng Sở Tài chính chỉ trình bổ sung kinh phí cho xây dựng nhà máy xử lý rác thải của huyện vì nhiệm vụ này so với thực tế là cấp bách hơn. Trong quá trình phê duyệt các chƣơng trình, nhiệm vụ cho từng địa phƣơng với số lƣợng các chƣơng trình đƣợc phê duyệt thấp hơn so với đề nghị nhiều, nhƣ vậy cũng sẽ ảnh hƣởng xấu đến hiệu quả hoạt động bảo vệ môi trƣờng ở các địa phƣơng do có những dự án có thể phải đƣợc bố trí kinh phí ngay thì lại không đƣợc tỉnh phê duyệt và có những dự án môi trƣờng đang thực hiện nhƣng tiến độ bị treo do không đủ nguồn kinh phí để tiếp tục dự án. Ví dụ: Dự án xây dựng bãi rác thải huyện Nam Sách, dự án xây dựng lò xử lý rác thải tại huyện Ninh Giang, dự án hoàn thiện bộ lọc khí thải tại các KCN, cụm CN huyện Kim Thành.... Trƣớc thực tế nhƣ vậy, đòi hỏi công tác phê duyệt đánh