CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.4 Ƣu điểm, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế
3.4.1 Ưu điểm
Các cơ quan quản lý nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Hải Dƣơng đã cơ bản thực hiện tốt các văn bản chỉ đạo của Trung ƣơng và địa phƣơng về quản lý nguồn KPSNMT trên địa bàn tỉnh. Trong quá trình cấp phát kinh phí đã căn cứ vào nhu cầu cũng nhƣ dự toán của từng địa phƣơng để thực hiện vì vậy nguồn KPSNMT dành cho các địa phƣơng đảm bảo tƣơng đối các nhiệm vụ bảo vệ môi trƣờng đã đƣợc phê duyệt.
Sở Tài chính tỉnh đã thực hiện việc cấp phát và giao dự toán kinh phí sự nghiệp môi trƣờng trên cơ sở đánh giá kế hoạch và nhiệm vụ thực hiện các dự án, chƣơng trình bảo vệ môi trƣờng ở từng địa phƣơng. Vì vậy Sở Tài chính cũng đã thực hiện công tác cấp phát và quản lý chi một cách rất hiệu quả.
Các khoản KPSNMT do Sở Tài chính tỉnh cấp cho từng địa phƣơng đã đƣợc kiểm tra chặt chẽ về thủ tục trƣớc khi cấp phát, các khoản kinh phí này hầu hết đƣợc thực hiện theo đúng mục đích, đúng đối tƣợng.
Nội dung của giai đoạn quyết toán nguồn KPSNMT đã phản ánh, đánh giá và kiểm tra lại quá trình lập và cấp phát sử dụng nguồn kinh phí này. Khi kết thúc năm tài chính cùng với khoá sổ của các hoạt động gắn liền với nguồn vốn KPSNMT đòi hỏi các đơn vị lập quyết toán KPSNMT theo số thực tế sử dụng. Do đó, cuối mỗi năm Sở Tài chính tỉnh cũng đã hƣớng dẫn việc khoá sổ thu, chi ngân sách và lập báo cáo quyết toán nguồn KPSNMT theo đúng các nội dung trong năm dự toán đƣợc duyệt.
Trong công tác lập dự toán nguồn KPSNMT Sở Tài chính tỉnh đã thực hiện kiểm tra rất chặt chẽ đối với các dự toán đƣợc trình từ các địa phƣơng. Bên cạnh đó đội ngũ cán bộ chịu trách nhiệm theo dõi dự toán sự nghiệp môi trƣờng đã có sự hiểu biết và am hiểu đúng về các dự án, nhiệm vụ về sử dụng KPSNMT.
Trƣờng hợp có thay đổi về chính sách cấp phát kinh phí và quản lý chi, Sở Tài chính tỉnh đều có những thông báo cụ thể cho các đơn vị liên quan và các cơ quan môi trƣờng địa phƣơng. Ngoài ra những báo cáo kết quả kiểm tra, kiểm soát nguồn KPSNMT đã đƣợc cung cấp nhanh chóng, kịp thời để lãnh đạo Sở và UBND tỉnh có những điều chỉnh một cách dễ dàng trong chỉ đạo thực hiện nhiệm vụ.
3.4.2 Hạn chế và nguyên nhân của hạn chế
Trong công tác quản lý KPSNMT ở tỉnh Hải Dƣơng đã đạt đƣợc nhiều thành tích đáng kể. Tuy nhiên, cũng không tránh khỏi những hạn chế. Dƣới đây là các hạn chế trong công tác quản lý KPSNMT ở tỉnh Hải Dƣơng và các Nguyên nhân của hạn chế đó là:
3.4.2.1 Trong công tác lập dự toán KPSNMT
- Sở Tài chính chƣa nắm chắc các nhiệm vụ BVMT cho năm kế hoạch nên chƣa thực sự quan tâm đến nhiệm vụ BVMT, chƣa quan tâm đúng mức dự toán do sở TN&MT đề nghị dẫn đến kinh phí bố trí chƣa thỏa đáng với nhu cầu sử dụng cho công tác BVMT.
- Chƣa bố trí đủ KPSNMT ở địa phƣơng nhƣ TW đã phê duyệt về cơ cấu chi NSNN cho địa phƣơng.
- Chƣa có sự phối hợp nhịp nhàng và kịp thời với Sở TN&MT nên việc bố trí KPSNMT hàng năm chƣa đáp ứng đƣợc so với nhu cầu thực tế.
3.4.2.2 Trong công tác cấp phát sử dụng nguồn KPSNMT
- Không ít nội dung phân bổ chƣa đúng quy định của Thông tƣ liên tịch số 45/2010/TTLT-BTC-BTNMT nhƣ: Chi các khoản chƣa đúng tính chất nguồn kinh phí SNMT; chi hỗ trợ cho các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản; chi các nội dung chƣa đƣợc quy định trong Thông tƣ liên tịch số 45/2010/TTLT-BTC-BTNMT và UBND tỉnh cũng chƣa ban hành nội dung và mức chi cụ thể.
3.4.2.3 Công tác quyết toán nguồn KPSNMT
+/ Báo cáo quyết toán còn sai nhiều về mẫu biểu báo cáo; hạch toán chi KPSNMT không đúng loại, khoản đƣợc quy định tại Thông tƣ liên tịch số 45/2010/TTLT-BTC-BTNMT.
+/ Báo cáo tài chính chậm thời gian quy định;
+/ Một số nội dung chi và mức chi không có trong chế độ quy định;
+ Trình độ năng lực của ngƣời làm kế toán và cán bộ tài chính quản lý tại các đơn vị có sử dụng KPSNMT còn yếu kém, chƣa nắm bắt cụ thể đầy đủ chế độ chính sách quy định hiện hành về chế độ kế toán và chế độ tài chính nên công tác quyết toán thiếu chính xác, không kịp thời và chƣa thỏa đáng với việc sử dụng kinh phí để thực hiện nhiệm vụ bảo vệ môi trƣờng.
3.4.2.4 Trong công tác kiểm tra, giám sát
- Công tác kiểm tra:
+ Chƣa kiểm tra đối với việc quản lý, sử dụng kinh phí SNMT tại cấp huyện và cấp xã (Ngoài các nội dung được hỗ trợ từ kinh phí cấp tỉnh).
+ Tần suất kiểm tra thƣờng xuyên và kiểm tra đột xuất còn ít, thiếu tính kịp thời nên dẫn đến một số dự án, nhiệm vụ xảy ra sai sót một thời gian dài mới đƣợc phát hiện (Dự án xây bãi rác hợp vệ sinh tại các xã).
- Công tác giám sát:
+ Chƣa có giám sát chuyên đề về việc thực hiện nhiệm vụ tham mƣu của các Sở, ngành có liên quan cho UBND, HĐND tỉnh trong quản lý KPSNMT.
+ Chƣa giám sát đối với các đơn vị sử dụng kinh phí SNMT trên địa bàn tỉnh. + Mới chỉ giám sát giai đoạn lập dự toán, chƣa giám sát giai đoạn tổ chức thực hiện và kết quả thực hiện.
+ Việc giám sát thƣờng xuyên và giám sát đột xuất chƣa đƣợc tiến hành.
- Công tác thanh tra: Chƣa có thanh tra chuyên đề về quản lý KPSNMT mà chỉ lồng ghép khi thanh tra tình hình sử dụng ngân sách Nhà nƣớc tại các đơn vị.
*/ Phối hợp giữa các cơ quan thanh tra ( Thanh tra nhà nƣớc, thanh tra tài chính, thanh tra TNMT) chƣa nhịp nhàng dẫn đến việc phát hiện sai sót trong công tác sử dụng kinh phí SNMT chƣa kịp thời, hoặc có kiến nghị nhƣng chƣa thỏa đáng
do sự am hiểu về lĩnh vực BVMT của Thanh tra Nhà nƣớc và Thanh tra Tài chính còn hạn chế.
3.4.3 Nguyên nhân của hạn chế
3.4.3.1 Nguyên nhân chủ quan
a. Về cơ cấu, tổ chức bộ máy của chính quyền cấp tỉnh liên quan đến quản lý kinh phí SNMT:
- Quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan:
Mặc dù đã có quy định của Nhà nƣớc về quyền hạn và trách nhiệm của từng cơ quan liên quan đến quản lý KPSNMT nhƣng thực tế các cơ quan này chƣa thực hiện đúng và đầy đủ trách nhiệm, quyền hạn đƣợc giao.
Cụ thể:
+/ Sở Tài nguyên và Môi trƣờng không chủ động tham mƣu cho UBND tỉnh kế hoạch kiểm tra đối với việc quản lý, sử dụng KPSNMT tại cấp huyện và cấp xã;
+/ Thƣờng trực HĐND tỉnh chƣa xây dựng đƣợc kế hoạch giám sát thƣờng xuyên và đột xuất đối với các đơn vị sử dụng KPSNMT trên địa bàn tỉnh;
+/ Thanh tra Sở Tài chính chƣa có kế hoạch thanh tra chuyên đề về quản lý KPSNMT trên địa bàn tỉnh;
+/ Sở Tài nguyên và Môi trƣờng chƣa phối hợp tốt với Sở Tài chính trong việc lập dự toán và trình UBND tỉnh phê duyệt khái toán kinh phí nên việc bố trí kinh phí của Sở Tài chính với kết quả phê duyệt khái toán của UBND tỉnh thƣờng có số liệu chệnh lệch lớn.
- Đội ngũ công chức của các bộ phận liên quan đến quản lý KPSNMT:
Hiện nay, số lƣợng và trình độ chuyên môn công chức của cấp tỉnh có liên quan trực tiếp đến nhiệm vụ quản lý KPSNMT nhƣ sau:
+ Sở Tài nguyên và Môi trƣờng: 02 ngƣời gồm: 01 Phó Giám đốc sở phụ trách lĩnh vực môi trƣờng và KPSNMT có trình độ thạc sĩ quản lý môi trƣờng, 01 Trƣởng phòng Kế hoạch-Tài chính phụ trách chung và trực tiếp tham mƣu quản lý KPSNMT (do thiếu chuyên viên) có trình độ cử nhân tài chính, kế toán.
quản lý tài chính công; Phòng Tài chính - Hành chính sự nghiệp có 01 ngƣời trình độ cử nhân kinh tế theo dõi tài chính, kế toán của sở Tài nguyên và Môi trƣờng, các đơn vị trực thuộc sở và các lĩnh vực kinh phí liên quan đến chức năng quản lý của ngành tài nguyên và môi trƣờng, trong đó có KPSNMT;
+ Ban Kinh tế ngân sách của HĐND tỉnh: Có 03 ngƣời phụ trách giám sát các lĩnh vực kinh tế và ngân sách của tỉnh trong đó có KPSNMT, 02 ngƣời có trình độ thạc sỹ, 01 ngƣời có trình độ cử nhân tài chính.
+ Phòng Tài chính thƣơng mại thuộc Văn phòng UBND tỉnh: Có 01 ngƣời theo dõi nhiều lĩnh vực trong đó có KPSNMT, trình độ chuyên môn cử nhân kế toán.
Qua thống kê ở trên có thể thấy rằng đội ngũ công chức đƣợc cấp tỉnh bố trí cho công tác trực tiếp tham mƣu quản lý KPSNMT là thiếu về số lƣợng. Đặc biệt ở 2 bộ phận tham mƣu chính là Phòng Kế hoạch-Tài chính của Sở Tài nguyên và Môi trƣờng và Phòng Tài chính - Hành chính sự nghiệp của Sở Tài chính. 2 bộ phận này hiện đều chỉ có 1 ngƣời thực hiện, phải kiêm nhiệm nhiều công việc nên thời gian dành cho quản lý KPSNMT bị hạn chế. Các bộ phận khác thì không có ngƣời theo dõi riêng về lĩnh vực KPSNMT nên thiếu sự chuyên môn hóa về thanh tra, giám sát đối với các lĩnh vực này.
b. Về nhận thức của tỉnh Hải Dương đối với quản lý kinh phí SNMT:
Từ năm 2010 đến nay, tại tỉnh Hải Dƣơng đã nhận thức rõ hơn về vai trò của KPSNMT đối với công tác BVMT nói riêng và bảo đảm sự bền vững trong quan hệ phát triển Kinh tế - Xã hội - Môi trƣờng nói chung của tỉnh. Bằng chứng là tỷ lệ KPSNMT bố trí trong dự toán ngân sách địa phƣơng hàng năm đều đạt khoảng 1% tổng chi cân đối NSĐP. Tuy nhiên, những hạn chế nêu trên trong quản lý kinh phí SNMT của tỉnh đã cho thấy nhận thức của cán bộ quản lý còn có nhiều hạn chế nhƣ: Hiểu chƣa đúng về tính chất của KPSNMT, giao nhiệm vụ cho các đơn vị tham mƣu không phù hợp với quy định của pháp luật, chƣa quan tâm đến việc hoàn thiện các quy định pháp luật về quản lý KPSNMT, còn coi nhẹ công tác kiểm soát, công tác truyền thông về môi trƣờng đến ngƣời dân và doanh nghiệp (Kinh phí truyền
thông bố trí thấp, mang tính bình quân, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra). Đó
chính là một nguyên nhân sâu xa dẫn đến những hạn chế, thiếu sót làm giảm tính hiệu lực, hiệu quả của quản lý KPSNMT tại Hải Dƣơng trong thời gian qua.
3.4.3.2 Nguyên nhân khách quan
- Tỉnh Hải Dƣơng chƣa tự cân đối đƣợc nhiệm vụ chi, mặt khác do điều kiện kinh tế còn khó khăn, nợ đọng XDCB còn nhiều nên thƣờng ƣu tiên kinh phí chi trả nợ, và chi một số nhiệm vụ cấp bách khác do đó việc bố trí KPSNMT chƣa đảm bảo đủ nhƣ Trung ƣơng giao.
- Một bộ phận không nhỏ ngƣời dân còn có thói quen sống thiếu trách nhiệm đối với môi trƣờng nên tỏ ra bàng quan, không tích cực phối hợp, ủng hộ các dự án, nhiệm vụ BVMT của Nhà nƣớc; chƣa quan tâm đến việc giữ gìn, bảo vệ kết quả các dự án đầu tƣ công cộng sử dụng KPSNMT.
- Trong những năm qua, nội dung kế hoạch phát triển Kinh tế - Xã hội hàng năm của tỉnh còn chƣa quan tâm nhiều đến nội dung BVMT, không có chỉ tiêu phấn đấu về môi trƣờng, nhiệm vụ chỉ nhấn mạnh đến việc xử lý rác thải khu vực nông thôn và thành thị, kiểm soát ô nhiễm môi trƣờng tại các làng nghề, xây dựng hệ thống xử lý nƣớc thải tập trung tại các khu, cụm công nghiệp. Trong đó có nội dung thứ 3 thuộc trách nhiệm của doanh nghiệp.
Kế hoạch BVMT của tỉnh xây dựng có nội dung dàn trải theo chức năng, nhiệm vụ, chƣa bám sát thực tế để đề ra những nhiệm vụ trọng tâm, nhiệm vụ ƣu tiên, không có chỉ tiêu cụ thể để đánh giá việc hoàn thành kế hoạch. Vì vậy, thiếu cơ sở để xây dựng dự toán KPSNMT hàng năm đảm bảo sự khoa học và đáp ứng đƣợc nhu cầu của thực tiễn.
Việc nắm bắt kịp thời các chế độ chính sách tài chính, chế độ kế toán hiện hành của cán bộ tài chính quản lý KPSNMT và kế toán các đơn vị sử dụng KPSNMT chƣa đƣợc đảm bảo, năng lực quản lý còn nhiều hạn chế.
- Về các quy định của pháp luật liên quan đến quản lý kinh phí SNMT:
Hiện nay, Thông tƣ liên tịch số 45/2010/TTLT-BTC-BTNMT là cơ sở pháp lý chủ yếu để quản lý kinh phí SNMT. Tuy nhiên, qua 5 năm triển khai thực hiện, văn bản này đã bộc lộ nhiều hạn chế gây khó khăn, vƣớng mắc trong quản lý kinh phí SNMT tại các địa phƣơng. Cụ thể nhƣ sau:
+ Một số nhiệm vụ chi quy định trong thông tƣ còn chung chung, chƣa cụ thể hóa gây lúng túng cho các đơn vị phân bổ dự toán ngân sách nhƣ: Quản lý các khu
bảo tồn thiên nhiên của Nhà nƣớc; quản lý cơ sở chăm sóc, nuôi dƣỡng, nhân giống một số loài động vật quý hiếm có nguy cơ tuyệt chủng do địa phƣơng quản lý (Điểm
đ, Khoản 2, Điều 2), quản lý các công trình vệ sinh công cộng (Điểm c, Khoản 2,
Điều 2), các hoạt động khác có liên quan đến nhiệm vụ vụ bảo vệ môi trƣờng (Điểm
q, Khoản 2, Điều 2).
+ Nhiều nội dung cần thiết khác có liên quan đến BVMT và phù hợp với tính chất nguồn kinh phí SNMT nhƣng chƣa đƣợc đƣa vào thông tƣ nhƣ: xây dựng, chuyển giao công nghệ và nhân rộng các mô hình tiên tiến về BVMT, chi hỗ trợ xử lý rác thải, chi bảo tồn đa dạng sinh học…Mặc dù, về nguyên tắc và theo kinh nghiệm ở nƣớc ngoài thì chi thu gom, vận chuyển, xử lý rác thải sinh hoạt đƣợc tài trợ từ thu phí vệ sinh môi trƣờng theo nguyên tắc PPP (Người gây ô nhiễm phải trả tiền). Tuy nhiên, ở Việt Nam nói chung và Hải Dƣơng nói riêng, mức thu phí vệ sinh môi trƣờng do Nhà nƣớc quy định còn khá thấp nên mới đủ chi phí thu gom, vận chuyển rác. Các công ty vệ sinh môi trƣờng vẫn thiếu kinh phí để xử lý rác thải. Vì vậy, cần thiết phải có sự hỗ trợ của ngân sách Nhà nƣớc cho nội dung này. Hiện nay, tỷ trọng chi xử lý rác thải sinh hoạt trong chi SNMT ở các tỉnh của Việt Nam vẫn rất cao đã phản ánh nhu cầu thực tế khách quan của việc nên bổ sung nội dung chi này vào chi SNMT, với điều kiện phải tăng thêm nguồn kinh phí SNMT trong tổng chi ngân sách địa phƣơng hàng năm. Ngoài ra, mục chi ở Điểm đ, Khoản 2, Điều 2 chính là một nội dung chi bảo tồn đa dạng sinh học. Theo Luật Đa dạng sinh học năm 2008, Nhà nƣớc phải bố trí kinh phí từ NSNN để đảm bảo quản lý đa dạng sinh học, song chƣa chỉ rõ ở nguồn nào. Vì vậy, nếu sử dụng kinh phí SNMT để chi cho đa dạng sinh học nhƣ mục chi trên thì cần phải quy định rõ trong văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời bổ sung thêm các nội dung khác về quản lý đa dạng sinh học.
+/ Thiếu quy định về nội dung và định mức chi cho công tác quan trắc và phân tích môi trƣờng;
+ Về quyền hạn và trách nhiệm của Sở Tài chính và Sở Tài nguyên và Môi trƣờng trong quản lý kinh phí SNMT:
Tại Khoản 2 Điều 4 của Thông tƣ liên tịch số 45 quy định: “Các cơ quan, đơn vị ở địa phương lập dự toán chi sự nghiệp môi trường gửi cơ quan tài nguyên và môi trường, đồng thời tổng hợp vào dự toán năm sau để gửi cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư cùng cấp theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Cơ