2.3. Phân tích, đánh giá những kết quả và tồn tại, hạn chế của quản lý
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế chủ yếu
QLNN đối với dự án ĐTXD công trình đường bộ trong những năm qua cũng bộc lộ những hạn chế, yếu kém sau đây:
Một là, chất lượng công tác hoạch định phát triển dự án ĐTXD công trình
đường bộ còn chưa cao. Việc đưa ý đồ hình thành dự án vào chiến lược, quy
hoạch, kế hoạch còn thiếu các căn cứ, luận cứ, một số ý tưởng hình thành dự án không được xem xét hoặc đến giai đoạn chuẩn bị đầu tư phải hủy bỏ làm lãng phí chi phí và thời gian. Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành (lĩnh vực đường bộ) và quy hoạch địa phương còn chưa đồng bộ. Thực tế cho thấy, tại một số dự án đã phải thay đổi, điều chỉnh quy mô, hướng tuyến dự án do không phù hợp với quy hoạch địa phương. Kế hoạch đầu tư cho một số dự án còn chưa đúng quy định, như bố trí khi chưa đủ thủ tục đầu tư, hoặc thời gian phê duyệt đầu tư sau tháng 10 năm trước nhưng vẫn bố trí kế hoạch đầu tư trong năm tiếp theo hoặc tại dự án đang triển khai, kế hoạch vốn bố trí năm nay không đủ cho thanh toán giá trị đã được nghiệm thu năm trước (nhiều dự án kế hoạch chỉ đạt 30%-50% nhu cầu vốn) dẫn đến tình trạng nợ đọng trong xây dựng cơ bản.
Hai là, khung khổ pháp luật quản lý dự án, nhất là các dự án sử dụng vốn
nhà nước còn bất cập. Mặc dù, hiện tại đã có những văn bản điều chỉnh công
tác QLDA, như: Nghị định 12/2009/NĐ-CP, ngày 12/02/2009 về quản lý dự án ĐTXD công trình; Nghị định 15/2013/NĐ-CP, ngày06/02/2013 về quản lý chất lượng công trình xây dựng; Nghị định 112/2009/NĐ-CP, ngày 14/12/2009 về quản lý chi phí ĐTXD công trình. Nhưng, nhìn chung, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về ĐTXD còn chưa đầy đủ, chưa đồng bộ, khập khiễng giữa các Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật NSNN. Việc ban hành các nghị định hướng dẫn luật, thông tư hướng dẫn các Nghị định còn chậm, chưa kịp thời, tính ổn định thấp, phải bổ sung, thay đổi thường xuyên. Còn có sự mâu thuẫn giữa các văn bản quy phạm pháp luật, giữa văn bản Luật với các Nghị định, giữa Nghị định với Thông tư hướng dẫn.
Bên cạnh đó, cơ chế quản lý các dự án ngoài ngân sách (như dự án PPP, BOT, BT…) hiện nay rất thiếu và nhiều bất cập. Trách nhiệm, quyền hạn giao cho các chủ đầu tư, ban QLDA, nhưng chức năng, nhiệm vụ không rõ ràng. Chi phí quản lý rất thấp, hoàn toàn không tương xứng.
Ba là, phân cấp, ủy quyền quyết định đầu tư dự án còn bất cập, hạn chế.
Chủ đầu tư xây dựng công trình đồng thời là người quyết định đầu tư (nếu được ủy quyền): Theo quy định, người quyết định đầu tư có các quyền và nghĩa vụ khác cao hơn chủ đầu tư, vì thế có sự trùng thẩm quyền trong điều hành hoạt động tại dự án làm giảm tính minh bạch hoặc tại quyết định thành lập Ban QLDA, nếu do chủ đầu tư thành lập sẽ là đại diện chủ đầu tư, nếu do người quyết định đầu tư thành lập sẽ là chủ đầu tư.
Bốn là, công tác quản lý dự án ĐTXD công trình giao thông đường bộ còn
lỏng lẻo, dẫn đến tình trạng thất thoát, sai phạm. Theo kết quả thanh tra Bộ
Tài chính năm 2012 tại các dự án, như: Quốc lộ 279, Quốc lộ 32, Đường vành đai biên giới phía Bắc, Tuyến Quản Lộ - Phụng Hiệp, Tuyến đường Nam sông Hậu... đã có những sai phạm gây thất thoát tiền NSNN lên đến hàng nghìn tỷ đồng. Nguyên nhân là do:
(i) Trình độ năng lực yếu kém của chủ dự án và ban QLDA;
(ii) Chủ đầu tư, từ chủ đầu tư cao nhất là Nhà nước đến các bộ, ngành và chính quyền các cấp, thiếu trách nhiệm thể hiện qua công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát thực hiện không đầy đủ và chưa nghiêm túc, lề lối làm việc trong nhiều dự án thiếu khoa học;
(iii) Cơ chế phân công, phân cấp, phối hợp chồng chéo, trách nhiệm không được quy định rõ ràng, tạo môi trường thuận lợi cho sự phát sinh tình trạng cục bộ, bản vị và khép kín. Chính sách tài chính thiếu ổn định, chính sách đền bù giải phóng mặt bằng, tái định cư không thống nhất và thiếu nhất quán;
dung không phù hợp với thực tế, thiếu cụ thể, không đồng bộ, hay thay đổi và thiếu chế tài nghiêm minh.
Năm là, công tác quản lý tài chính trong các dự án xây dựng công trình giao thông đường bộ chưa tốt, vì vậy, phát sinh nhiều chi phí gây vượt tổng
mức đầu tư. Trong thời gian qua, đa số các dự án đều có chi phí xây dựng
tăng lên so với chi phí xây dựng trong tổng mức đầu tư ban đầu của dự án. Theo số liệu thống kê cho thấy, trong vòng từ 3 đến 6 năm qua, tổng mức đầu tư của các dự án qua quá trình thực hiện đã tăng trung bình 180% so với tổng mức đầu tư được duyệt. Trong đó các dự án như Đường Hồ Chí Minh giai đoạn 1 đã tăng 229%, trung hạn như đường cao tốc TP. HCM – Trung Lương, Cầu Giẽ - Ninh Bình, Quản Lộ - Phụng Hiệp, Nam Sông Hậu v.v cũng đã tăng từ 50-80%. Các dự án chưa bắt đầu triển khai song tổng mức đầu tư cũng đã tăng đến 50% như đường cao tốc Hà Nội – Thái Nguyên.
Các nguyên nhân chính làm tăng tổng mức đầu tư là. Cụ thể là: (i) Việc lập dự toán đã không dự tính được đầy đủ các chi phí, có thể do năng lực của người lập dự toán hoặc do không có đủ cơ sở dữ liệu cho việc tính toán; (ii) Chi phí đầu vào gia tăng, có thể do nhà cung cấp tăng giá bán hoặc do tình hình lạm phát, mất giá đồng tiền; (iii) Thiết kế dự án bị thay đổi; (iv) Có những công việc mới phát sinh không được lường trước trong dự toán; (v) Thay đổi chế độ, chính sách về tiền lương, phụ cấp, chi phí quản lý, tư vấn; (vi) Thay đổi về chính sách, đơn giá đền bù giải phóng mặt bằng;
Sáu là, công tác quản lý tiến độ dự án chưa được thực hiện nghiêm túc
dẫn đến đầu tư dàn trải, dự án kéo dài: Dự án bị kéo dài có thể ở khâu xây
dựng hoặc khâu thực hiện, hoặc cả hai. Các nguyên nhân dẫn đến việc kéo dài dự án, được xếp theo thứ tự quan trọng giảm dần như sau: Nhà thầu thiếu sự đốc thúc, giám sát chặt chẽ ngay tại công trình. Thậm chí, một số chủ đầu tư chưa cương quyết xử lý các nhà thầu thực hiện chậm tiến độ (như dự án quốc
Phải thay đổi thiết kế dự án; Thiết kế dự án đưa ra một thời hạn thiếu thực tế; Cấp phát vốn không theo kế hoạch; Nguồn nguyên liệu đầu vào bị thiếu; Sơ suất trong thi công; Trao đổi thông tin giữa các bên liên quan không thông suốt; Công việc mới phát sinh; Thiếu lao động có tay nghề; Thời tiết xấu.
Bảy là, sự không minh bạch làm giảm hiệu quả quản lý vốn ĐTXD công
trình đường bộ của các dự án trên 2 phương diện. Đó là: (i)Làm giảm hiệu
quả phân bổ trong quản lý vốn đầu tư Nhà nước, chuyển nguồn lực từ các khu vực có lợi sang những khu vực không có lợi, qua đó làm giảm hiệu quả vốn đầu tư Nhà nước; (ii) Gây tăng chi phí đầu tư: sự không minh bạch thường gắn với các khoản bôi trơn, khi các khoản này được tính vào công trình, nó sẽ làm tăng tổng mức đầu tư dự án.