Các bằng chứng cho thấy cấu trúc tài trợ rất quan trọng đối với hiệu quả của mô hình PPP (Aristeidis và Zhanmin, 2010). Chẳng hạn, chính phủ Hồng Kông sử dụng bộ
ba tiêu chuẩn (tài trợ, kỹ thuật và vận hành) đểđánh giá các nhà thầu dự án đường hầm theo tỷ trọng lần lượt là 65%, 20% và 15% (Kumaraswamy và Zhang, 2005).
Ngoài ra, khi lựa chọn chiến lược tài trợ cần kết hợp với các rủi ro, điều kiện và nguồn tài trợ có thể huy động. Schaufelberger và Wipadapisut cũng đề xuất các chiến lược tài trợ cho các dự án PPP theo bốn điều kiện rủi ro (Bảng 2.3).
Chính sách hỗ trợ của chính phủ: Theo nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (1997), khả thi về tài chính của dự án phụ thuộc chủ yếu vào: nhu cầu thị trường, cơ cấu thuế,
thời gian nhượng quyền, tính hấp dẫn của dự án và các rủi ro bất khả kháng. Các hỗ trợ
của chính phủ là cần thiết (đặc biệt đối với các nước đang phát triển) đểđảm bảo có thể
thu hút được tư nhân tham gia và nhu cầu của người dân được thỏa mãn ADB (2006),
Để làm rõ hơn vấn đề này, Esther (2007) chọn mẫu nghiên cứu gắn với một dự án cụ
thể: cây cầu được xây dựng tại một thành phố trung bình ởẤn Độ. Esther sử dụng mô hình mô phỏng Monte Carlo để xác định mức hỗ trợ phù hợp của thành phố cho dự án. Nghiên cứu được thực hiện với ba loại dữ liệu: (1) khung pháp lý: thời gian thi công, thời gian nhượng quyền và giá thu phí, (2) các chỉ số kinh tế vĩ mô: lãi suất, lạm phát, trượt giá, tỷ lệ nợ/vốn và tốc độ tăng trưởng giao thông, (3) các biến bất định: chi phí xây dựng, vận hành, bảo dưỡng.
Bảng 2.3: Các chiến lược tài trợ cho PPP theo điều kiện rủi ro
Điều kiện rủi ro Chiến lược tài trợ
Rủi ro tổng thể
thấp
Sử dụng tỷ lệ nợ cao để tối đa hóa đòn cân nợ và ROE
Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng tối thiểu để tiết kiệm chi phí. Sử dụng thị trường vốn để tài trợ nợ nhằm giảm chi phí lãi vay. Tài trợ dài hạn để tiết kiệm chi phí.
Rủi ro chính trị
cao
Tìm kiếm trợ giúp của các tổ chức và cá nhân có ảnh hưởng/quan hệ với chính quyền địa phương.
Tìm sự hỗ trợ của chính quyền địa phương và bảo lãnh CP. Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp những chi phí bất ngờ.
Rủi ro tài chính cao
Tài trợ nợ với lãi suất cốđịnh; các khoản vay bằng nội tệ. Tài trợ nợ với đồng tiền giống đồng tiền của doanh thu. Cấu trúc doanh thu bằng cả ngoại tệ và nội tệ.
Tìm sự hỗ trợ của chính quyền địa phương và bảo lãnh.
Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp những chi phí bất ngờ. Rủi ro thị trường
cao
Tài trợ giai đoạn đầu bằng vốn tự có và các khoản vay tạm thời; tái tài trợ trong giai đoạn vận hành với những khoản vay dài hạn chi phí thấp.
Thỏa thuận được điều chỉnh tăng mức phí.
Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp rủi ro doanh thu.
Nghiên cứu này khẳng định khả năng thu hút tư nhân để thực hiện mang lại hiệu quả
cho các dự án PPP đường bộ phụ thuộc chặt chẽ vào chính sách hỗ trợ của chính phủ, nhấn mạnh khía cạnh phổ biến tại các nước này là hỗ trợ bộ phận dân cư có thu nhập thấp:
- Tại các nước đang phát triển, PPP trong lĩnh vực đường bộ sẽ không thu hút
được khu vực tư nhân nếu mức độ hỗ trợ của chính phủ không đủ lớn.
- Với quan điểm hỗ trợ bộ phận dân cư có thu nhập thấp, chính phủ nên thu phí thấp hơn giá trị thực tế, đồng thời đểđảm nhà đầu tư có thể hoàn vốn nhanh, chính phủ
phải tăng thêm mức hỗ trợđể bù đắp mức phí thấp.
- Bằng việc nghiên cứu mô hình này, nhà đầu tư và chính quyền có thể tiến tới một thoả thuận về chia sẻ rủi ro và thời hạn sở hữu dự án phù hợp.
Merna và Dubey (1998) xác định các hình thức hỗ trợ của chính phủ bao gồm:
(i) Hỗ trợ trực tiếp: đầu tư vốn (góp vốn ban đầu), trợ cấp, hỗ trợ chi phí vận hành, miễn phí sử dụng đất, các tiện ích và khuyến khích thuế... Chẳng hạn như chính phủ Úc đã hỗ trợ dự án Westlink M7 theo hình thức góp vốn 42%, miễn tiền sử dụng
đất, khai thác không gian dự án.
Vốn góp ban đầu (vốn mồi): Chính phủ hỗ trợ chi phí đầu tư ban đầu (chi phí xây dựng, chi phí chuẩn bịđầu tư…) cho tư nhân. Hình thức này phù hợp với các dự án có mức độ hấp dẫn không cao.
Hỗ trợ chi phí vận hành: Chính phủ hỗ trợ chi phí vận hành (chi phí duy tu, bảo dưỡng, thu phí…) cho tư nhân. Một số dự án không hấp dẫn và có chi phí vận hành đắt, nhà nước có thể sử dụng hình thức này để hỗ trợ tư nhân.
Tính linh hoạt của biểu thuế: tính linh hoạt của biểu thuế là cần thiết đểđảm bảo tính khả thi về tài chính của dự án. Nhà nước cần có các khuyến khích về thuế phù hợp
để tăng tính hấp dẫn cho các dự án.
Hình 2.3: So sánh việc trợ giá truyền thống và trợ giá dựa trên kết quảđầu ra
Trợ cấp dựa trên kết quảđầu ra để bổ sung/ thay thế cho phí thu từ người sử dụng, nhà cung cấp vẫn nhận được dòng thanh toán ổn định .
(ii) Hỗ trợ gián tiếp: thông qua bảo lãnh khoản vay, doanh thu tối thiểu, tỷ giá,... Bảo lãnh doanh thu tối thiểu: để giảm rủi ro nhu cầu thị trường cho tư nhân trong trường hợp doanh thu từ thu phí không đủ bù đắp chi phí đầu tư. Ví dụ: Dự án Westlink M7 được chính phủ bảo lãnh doanh thu tối thiểu đến 80%.
Bảo vệ chống rủi ro bất khả kháng: Chính phủ có thể kéo dài thời gian nhượng quyền hoặc bù đắp tổn thất (bằng tiền mặt hoặc các hỗ trợ khác) khi rủi ro bất khả kháng xảy ra để bảo vệ nhà đầu tư. Ví dụ, trong dự án Westlink M7, chính phủđồng ý kéo dài thời gian khai thác đểđền bù thiệt hại nếu rủi ro bất khả kháng xảy ra.
Các hình thức hỗ trợ khác bao gồm bảo lãnh tỷ giá và thưởng cho dự án vượt tiến
độ, bù lãi suất…
Có thể kết luận ngắn gọn rằng, các bằng chứng trên cho thấy mức độ tác động của các nhân tốđến thành công hay thất bại của các dự án PPP sẽ khác nhau, tùy thuộc
đặc điểm dự án, điều kiện kinh tế xã hội đặc thù của mỗi nước. Các nước phát triển quan tâm nhiều đến phân bổ rủi ro và cấu trúc tài trợ (Cristina, 2004; Hardcastle và các tác giả, 2005). Đối với các nước đang phát triển thì tập trung cả bốn nhân tố nêu trên (Nyagwachi và Smallwood, 2006; John và Sussman, 2006; Esther, 2007).
2.4. Lý thuyết các bên có liên quan ảnh hưởng đến hiệu quả của mô hình hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông