8. KẾT CẤU NGHIÊN CỨU
2.3.3.Đánh giá tính bền vững của nợ công Việt Nam theo mô hình đánh giá
Sustainability Analysis (DSA)
IMF sử dụng mô hình đánh giá tính bền vững dành cho các quốc gia có nền kinh tế mở (Debt Sustainability Analysis for Market-Access Countries - DSA MAC) để đánh giá tính bền vững nợ của Việt Nam và các rủi ro khác liên quan đến nguồn vốn và
kết cấu nợ của Việt Nam. Mô hình sử dụng phương pháp tiếp cận dựa trên rủi ro bao gồm (i) đánh giá tính thực tế của các giả định cơ bản và điều chỉnh tài khóa dự kiến; (ii) phân tích rủi ro liên quan đến đặc điểm nợ; (iii) các rủi ro tài khóa vĩ mô; (iv) ước lượng phân phối thống kê ngẫu nhiên của nợ theo cân nhắc từ những biến động tài khóa vĩ mô trong quá khứ; và (v) một bản tóm tắt theo mẫu chuẩn về các rủi ro được thể hiện qua bản đồ nhiệt.
Về phạm vi, DSA được thực hiện trên tổng nợ trong và ngoài nước. Ngoài nợ từ chính quyền trung ương và địa phương, phân tích bao gồm các khoản nợ được chính phủ bảo lãnh cho doanh nghiệp nhà nước và các định chế tài chính chuyên biệt. Nợ được bảo lãnh là đáng kể ở Việt Nam, đứng ở mức trên 5% GDP vào năm 2019. Nợ được bảo lãnh thường không phổ biến ở các nền kinh tế thị trường mới nổi, cải thiện đáng kể việc đánh giá đặc điểm rủi ro nợ công. Mô hình giả định các khoản nợ được bảo lãnh gần như không đổi theo tỷ lệ trên GDP trong trung hạn. Đồng thời, nợ công từ hệ thống Bảo hiểm xã hội Việt Nam không được đưa vào mô hình DSA. Tuy nhiên, tốc độ già hóa dân số nhanh sẽ làm cạn kiệt tài sản của Bảo hiểm xã hội Việt Nam và làm gia tăng nợ công vào đầu những năm 2030.
Về các tham số giả định tài khóa vĩ mô, IMF phân tích căn cứ vào các kế hoạch của Chính phủ. Cụ thể: tăng trưởng kinh tế giảm từ 7% năm 2019 xuống 2,9% vào năm 2020 và ổn định ở mức tiềm năng 6,6% trong trung hạn. Thâm hụt tài khóa cơ bản được dự đoán là 4% vào năm 2020 song sẽ giảm dần đến khoảng dưới 2% vào năm 2025. Căn cứ vào sai số dự báo trung vị đối với tăng trưởng GDP thực, thâm hụt ngân sách cơ bản và lạm phát trong giai đoạn 2011 - 2019 là khá nhỏ (khoảng -0,4%), cho thấy rằng không có bằng chứng về sai số dự báo mang tính hệ thống có thể ảnh hưởng đến kết quả phân tích và đánh giá.
Theo kịch bản cơ sở, tỷ lệ nợ công trên GDP dự kiến sẽ tăng khoảng 3% lên 46,6% so với GDP vào năm 2020, trong đó đã tính đến các khoản doanh thu từ cổ phần
tăng trưởng
GDP thực thặngngân sáchdư cơ bản______
suất thực giá hối đoái nghĩa vụ nợ dự phòng
hóa và rút tiền gửi của chính phủ để bù đắp một phần cho thâm hụt ngân sách (1% GDP). Với kỳ hạn trái phiếu ngắn nhất của Việt Nam là 5 năm, rủi ro tuần hoàn được hạn chế. Nợ công được dự báo khoảng 45% GDP vào năm 2025, thấp hơn mức trần của chính phủ là 65% GDP. Tỷ lệ nợ có nguồn gốc ngoại tệ dự kiến giảm từ 40% trong tổng nợ năm 2019 xuống còn khoảng 30% vào năm 2025.
Bên cạnh kịch bản cơ sở, IMF còn xây dựng một số kịch bản tùy chỉnh để đánh giá tính bền vững của nợ công Việt Nam. Phân tích cho thấy nếu thâm hụt vẫn giữ ở mức năm 2020, do cú sốc COVID-19 kéo dài hoặc các tác động khác, nợ công có thể tăng lên khoảng 51% GDP trong trung hạn. Kịch bản lịch sử trong đó tăng trưởng GDP thực, thặng dư ngân sách và lãi suất thực được xác định ở mức trung bình trong lịch sử, cho thấy nợ công giảm dần xuống còn khoảng 43% vào năm 2025, phản ánh sự hợp nhất trong quá khứ chống lại bản chất chỉ xảy ra một lần của đại dịch COVID-19 trong năm nay. Sốc tác động lên nợ dự phòng khoảng 12% GDP, chiếm 10% tài sản của khu vực ngân hàng, dẫn đến nợ công khoảng 56% GDP vào năm 2025.
Theo kết quả kiểm tra sức chịu đựng (stress tests) tài khóa vĩ mô, nghiên cứu sự biến động của nợ công trước sự thay đổi các tham số đầu vào cho thấy Việt Nam dễ bị tác động bởi lãi suất thực và các cú sốc tổng hợp, nhưng những cú sốc này không gây rủi ro ngay lập tức cho tính bền vững của nợ công. Một cú sốc lãi suất thực, trong đó lãi suất thực tế tăng hơn 6% trong giai đoạn 2021-2025 so với mức cơ bản, sẽ làm nợ công tăng lên mức khoảng 48% GDP trong năm 2025. Một cú sốc tài khóa vĩ mô kết hợp vào năm 2021 (bao gồm ảnh hưởng lớn nhất của các cú sốc riêng lẻ đối với tất cả các biến có liên quan) sẽ làm tăng nợ công lên khoảng 52% GDP vào năm 2025, vẫn dưới mức trần nợ công của Việt Nam là 65% GDP (mặc dù gần với mức trần nợ công mà các cơ quan chức năng dự kiến sửa đổi là 55% GDP). Sử dụng mô hình phân phối xác suất từ mô phỏng động để đánh giá tác động của các cú sốc kinh tế vĩ mô lên nợ công cho thấy trong kịch bản tiêu cực, nợ PPG có thể đạt khoảng 56% GDP vào năm
2025 với 10% khả năng xảy ra. Mặt khác, kịch bản kết hợp nhiều cú sốc tích cực sẽ giúp giảm tỷ lệ nợ công trên GDP xuống mức 30% vào năm 2025 với xác suất 10%.
Về tính bền vững của nợ nước ngoài, tỷ lệ nợ nước ngoài trên GDP của Việt Nam là 37,2% vào năm 2019. Theo kịch bản cơ sở, nợ nước ngoài sẽ tăng lên khoảng 38% GDP vào năm 2021 trước khi ổn định vào khoảng 36% GDP trong trung hạn. Tỷ lệ nợ nước ngoài trên xuất khẩu và tổng nhu cầu tài trợ bên ngoài vẫn có thể kiểm soát được lần lượt ở mức dưới 50% và 12%. Nợ nước ngoài của Việt Nam dễ bị ảnh hưởng bởi các cú sốc từ sự giảm giá thực của nội tệ và cán cân vãng lai trong khi cú sốc về tăng trưởng và lãi suất chỉ có tác động hạn chế đến biến động nợ nước ngoài. Xu hướng tăng giá thực trong dài hạn của đồng VND như đã quan sát được là rủi ro tăng giá.
Bản đồ nhiệt cho thấy rủi ro về khủng hoảng nợ là khá thấp (xem bảng 2.21), trong đó tỷ lệ nợ trên GDP và tổng nhu cầu huy động trên GDP lần lượt duy trì dưới ngưỡng 70% và 15%, theo cả hai kịch bản cơ sở và tất cả các kịch bản. Cuối cùng, bản đánh giá nêu bật những rủi ro có thể có trong đặc điểm nợ của Việt Nam, đặc biệt là về các nhu cầu tài trợ bên ngoài, mặc dù điều này phần lớn phản ánh các áp lực liên quan đến dịch COVID-19.
Về chi tiết các chỉ tiêu được đánh giá trong bản đồ nhiệt, các chỉ tiêu được đánh dấu bằng màu xanh lá cho thấy các chỉ tiêu đang nằm trong ngưỡng an toàn. Các chỉ tiêu được tô màu vàng biểu thị các chỉ tiêu tuy đang nằm trong ngưỡng an toàn nhưng cần lưu ý.
cơ bản______ Đặc điểm nợ Nhìn nhậncủa thị trường Yêu cầu huy động nguồn vốn nước ngoài Tăng trưởng
nợ ngắn hạn Nợ nắm giữbởi người không cư
Nợ bằng ngoại tệ
trong ngưỡng an toàn, phản ánh nguy cơ khủng hoảng về nợ công Việt Nam là tương đối thấp (xem bảng 2.21).
Tuy vậy, một số chỉ tiêu có thể xảy ra mất an toàn dù chưa vượt qua ngưỡng cảnh báo, cụ thể là các yêu cầu huy động nguồn vốn nước ngoài, nợ nắm giữ bởi người không cư trú, nợ bằng ngoại tệ và các cú sốc tác động đến nghĩa vụ nợ dự phòng.
2.4. MỘT SỐ HẠN CHẾ TRONG CÔNG TÁC ĐÁNH GIÁ TÍNH BỀN VỮNG CỦA NỢ CÔNG VIỆT NAM
-I- Hạn chế về cơ cấu hành lang pháp lý
Hạn chế đầu tiên trong công tác đánh giá tính bền vững của nợ công chính là hạn chế về khung pháp lý. Bên cạnh sự hoàn thiện về các văn bản, quy định liên quan đến việc đánh giá trong thời gian qua, hệ thống pháp lý về nợ công vẫn còn tồn tại bất cập.
-I- Hạn chế về tổ chức bộ máy
Những quy định về thẩm quyền, trách nhiệm liên quan đến nợ công và điều hành cũng như quản lý nợ công giữa các cơ quan có trách nhiệm chưa thật sự đồng nhất. Các cơ quan liên quan hiện đang có cách tổng hợp số liệu về nợ công, xuất khẩu,
cân đối ngân sách chưa thật sự có tính thống nhất. Điều này gây ra sự khó khăn trong công tác đánh giá, kiểm soát rủi ro về nợ công.
-I- Hạn chế về nghiệp vụ liên quan đến nợ công
■ Nghiệp vụ về cân đối giữa thu ngân sách và chi ngân sách chưa hợp lý, dẫn đến tình trạng thâm hụt ngân sách nhiều năm liền của Việt Nam. Bội chi tăng cao dẫn theo hệ lụy về sự gia tăng nợ công, gánh nặng về nợ tăng.
■ Hạn chế trong hoạt động vay nợ và sử dụng vốn vay: nghiệp vụ vay nợ và sử dụng vốn vay chưa thật sự hiệu quả. Điều này thể hiện qua tình trạng giải ngân vốn còn chậm trễ, dẫn đến sự khó khăn trong thu ngân sách. Một yếu tố nữa là hiệu quả đầu tư. Như tác giả đã phân tích, hệ số ICOR của Việt Nam vẫn còn khá cao, thể hiện hiệu quả đầu tư công chưa thật sự tốt.
■ Bên cạnh đó, cơ cấu vay nợ cũng là hạn chế trong công tác nợ công. Tỷ trọng nợ nước ngoài của Việt Nam vẫn ở mức cao, điều này làm tăng rủi ro thanh toán nợ gốc và lãi khi rủi ro về tỷ giá bất ổn.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
Chương 2 làm rõ các nội dung liên quan đến mục tiêu nghiên cứu của đề tài và các câu hỏi nghiên cứu.
về tình hình nợ công của Việt Nam trong giai đoạn 2010 - 2019, tỷ lệ nợ công so với GDP có xu hướng giảm nhưng vẫn ở mức trên 50% và tỷ lệ nợ nước ngoài của Việt Nam vẫn đang khá cao. Nợ Chính phủ vẫn chiếm chủ yếu trong các thành phần của nợ công Việt Nam, và xu hướng đi vay nợ của Chính phủ dần chuyển sang các nguồn tài trợ trong nước nhiều hơn so với nước ngoài.
Các nguyên nhân gây ra các rủi ro về nợ công Việt Nam có thể kể đến: thâm hụt ngân sách, GDP và tăng trưởng GDP, nợ nước ngoài và tỷ giá hối đoái. Về thâm hụt ngân sách, Việt Nam vẫn đang xảy ra tình trạng thâm hụt ngân sách qua nhiều năm với tỷ lệ khá cao. Điều này ảnh hưởng nhiều đến nợ công của Việt Nam. Về tăng trưởng GDP, tỷ lệ tăng trưởng GDP chưa thật sự ổn định khi năm 2019 có xu hướng giảm so với năm 2018. về nợ nước ngoài và tỷ giá hối đoái, tỷ lệ nợ nước ngoài của Việt Nam vẫn khá cao và tỷ giá tăng sẽ là rủi ro đối với nợ công Việt Nam.
Đánh giá về tính bền vững của nợ công Việt Nam theo các ngưỡng đảm bảo mà Chính phủ quy định, nợ công Việt Nam vẫn nằm dưới ngưỡng trần nợ công, tính bền vững của nợ công vẫn được đảm bảo. Đánh giá theo chỉ số CPIA và mô hình DSA đều cho thấy rủi ro về nợ công của Việt Nam đang nằm trong ngững rủi ro thấp đến trung bình. IMF khuyến nghị một số chỉ tiêu về nợ công của Việt Nam tuy chưa quá ngưỡng cảnh báo nhưng cũng cần lưu ý như nợ nắm giữ bởi người không cư trú, nợ bằng ngoại tệ và các cú sốc tác động đến nghĩa vụ nợ dự phòng.
CHƯƠNG 3. MỘT SỐ KHUYÊN NGHỊ NHẰM ĐẢM BẢO TÍNH BỀN VỮNG CỦA NỢ CÔNG VIỆT NAM
Chương 3 trình bày nội dung về một số khuyến nghị của tác giả nhằm mục đích đảm bảo nợ công Việt Nam luôn nằm trong ngưỡng an toàn dựa trên nghiên cứu về thực trạng nợ công và đánh giá về tính bền vững của nợ công Việt Nam.
3.1. TIÊP TỤC HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG
Để có thể đảm bảo tính bền vững của nợ công, vai trò của Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền liên quan được xem là thiết yếu.
Để có thể đảm bảo tính bền vững của nợ công, vai trò của Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền liên quan được xem là thiết yếu.
Theo Luật Quản lý nợ công 2017, Quốc hội đã quy định về nguyên tắc quản lý nợ công và các văn bản kế hoạch liên quan gắn liền với cấp độ ngắn hạn, trung hạn và dài hạn.
❖ Chiến lược dài han về quản lý nơ công
Các văn bản đề ra mục tiêu, định hướng, chính sách, kế hoạch về quản lý nợ công phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm. Nội dung bao gồm:
• Đánh giá tình hình thực hiện các chỉ tiêu an toàn nợ công, mục tiêu, định hướng, giải pháp về vay, trả nợ công trong giai đoạn trước; đánh giá kết quả, hạn chế, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm;
• Mục tiêu, chỉ tiêu an toàn nợ công; định hướng, giải pháp quản lý nợ công nhằm bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững giai đoạn tiếp theo;
• Tổng mức vay và nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ bao gồm vay về cho vay lại, tổng mức vay và trả nợ của chính quyền địa phương, hạn mức bảo lãnh Chính phủ giai đoạn tiếp theo;
• Các giải pháp chủ yếu để thực hiện kế hoạch.
❖Chương trình quản lý nơ công trung han
✓Văn bản cụ thế hóa nội dung chiến lược 3 năm nợ công phù hợp với khuôn khổ chính sách kinh tế - xã hội trong trung hạn. Nội dung bao gồm:
• Đánh giá tình hình thực hiện việc quản lý nợ công năm hiện hành;
• Dự kiến tổng mức vay, trả nợ của Chính phủ, của chính quyền địa phương và hạn mức bảo lãnh Chính phủ của năm kế hoạch và 02 năm tiếp theo;
• Dự báo tình hình thị trường vốn trong nước và quốc tế; khả năng, cơ cấu nguồn vay; phương án vay và nghĩa vụ trả nợ; chi phí huy động vốn, rủi ro có thể phát sinh trong năm kế hoạch và 02 năm tiếp theo;
• Các giải pháp chủ yếu để thực hiện chương trình.
✓Căn cứ chủ yếu để xây dựng chương trình quản lý nợ công trung hạn: chiến lược dài hạn về nợ công; các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ; thực trạng nợ công hiện tại và các chỉ tiêu an toàn nợ công.
❖Kế hoach vay và trả nơ chi tiết hàng năm
✓Văn bản hàng năm gồm kế hoạch vay và trả nợ chi tiết của Chính phủ. Nội dung bao gồm:
• Kế hoạch vay trong nước: kế hoạch huy động vốn cho NSNN và kế hoạch huy động vốn cho đầu tư phát triển.
• Kế hoạch vay nước ngoài: thực hiện thông qua các hình thức vay ODA, vay ưu đãi, vay thương mại.
• Kế hoạch trả nợ chi tiết phân theo chủ nợ, trả nợ gốc và trả nợ lãi, trả nợ trong nước và trả nợ nước ngoài.
✓ Căn cứ xây dựng kế hoạch vay, trả nợ hàng năm: mục tiêu, định hướng, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công đã được Quốc hội quyết định; Chiến lược nợ dài hạn về nợ công và Chương trình quản lý nợ công trung hạn; dự kiến rút vốn theo các thỏa thuận vay và phát hành mới trái phiếu chính phủ trong năm kế hoạch; nghĩa vụ trả nợ đến hạn trong năm kế hoạch.
Theo Luật Quản lý nợ công 2017, nguyên tắc quản lý nợ công của Chính phủ bao gồm:
• Nhà nước quản lý thống nhất về nợ công, bảo đảm việc thực thi trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quản lý nợ công.
• Kiểm soát chặt chẽ các chỉ tiêu an toàn nợ công, bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững và ổn định kinh tế vĩ mô.
• Việc đề xuất, thẩm định, phê duyệt chủ trương vay, đàm phán, ký kết thỏa thuận vay và phát hành công cụ nợ, phân bổ và sử dụng vốn vay phải đúng mục đích,