5. Đóng góp của nghiên cứu
1.2. Khái niệm công chức hành chính nhà nước và công chức Hải quan
1.2.1. Khái niệm công chức hành chính nhà nước
Công chức là một khái niệm chung được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên trong cơ quan nhà nước, do ngân sách nhà nước trả lương. Khái niệm công chức mang tính lịch sử, nội dung của nó phụ thuộc vào tính chất đặc thù của mỗi quốc gia cũng như từng giai đoạn lịch sử cụ thể của từng nước.
Công chức là một bộ phận quan trọng trong bộ máy quản lý nhà nước, là lực lượng lao động chủ yếu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Hiệu lực của hệ thống chính trị nói chung và của bộ máy hành chính Nhà nước nói riêng, xét cho cùng được quyết định bởi phẩm chất, năng lực và hiệu quả của đội ngũ cán bộ, công chức.
Công chức là danh từ dùng để chỉ những người thừa hành quyền lực nhà nước, thực hiện các công vụ của nhà nước. Sự ra đời của chế độ công chức là một bước phát
triển quan trọng trong lịch sử phát triển và hoàn thiện của các tổ chức nhà nước, nó đánh dấu sự văn minh trong hoạt động quản lý nhà nước trên lĩnh vực kinh tế - xã hội. Xã hội càng phát triển hiện đại, càng cần một chế độ công chức tiên tiến để bảo đảm quản lý và thúc đẩy xã hội phát triển một cách đồng bộ.
Từ nửa cuối thế kỷ 18 chế độ công chức đã ra đời ở các nước tư bản phương Tây, nhất là sau cuộc cách mạng công nghiệp, sự phát triển kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội ở các nước tư bản là động lực thúc đẩy sự hình thành và phát triển chế độ công chức. Vậy công chức là gì? Mỗi một quốc gia có quan niệm và định nghĩa khác nhau về công chức, sau đây là một số quan niệm và định nghĩa công chức có tính đặc trưng. Theo luật Công chức của Cộng hoà Pháp, công chức nhà nước được định nghĩa như sau:
Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và địa phương nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng địa phương quản lý.
Luật công chức của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ cho rằng: “Những nhân viên trong ngành hành chính của chính phủ được gọi chung là công chức”.
Theo luật công chức của Nhật Bản, công chức được phân thành hai loại chính gồm công chức nhà nước và công chức địa phương quy định như sau:
Công chức nhà nước gồm những người được nhậm chức trong bộ máy của chính phủ Trung ương, ngành tư pháp, quốc hội, quân đội, trường công và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp và đơn vị sự nghiệp quốc doanh, được lĩnh lương của ngân sách nhà nước. Công chức địa phương gồm những người làm việc và lĩnh lương từ tài chính địa phương.
Theo Luật công chức của Trung Quốc: “Công chức nhà nước là những người công tác trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, trừ nhân viên phục vụ”. Công chức nhà nước gồm hai loại: Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền
lực hành chính nhà nước. Các công chức này bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức của chính quyền các cấp. Công chức nghiệp vụ, là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức. Họ chiếm tuyệt đại đa số trong công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật.
Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành, phát triển và ngày càng hoàn thiện gắn với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Khái niệm công chức ở Việt Nam lần đầu tiên được nêu một cách tương đối đầy đủ tại Sắc lệnh số 76/SL ngày 20 tháng 5 năm 1950 về Quy chế công chức, trong đó công chức được định nghĩa là: “Những công dân Việt Nam, được chính quyền nhân dân tuyển dụng để giữ một vị trí thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ định”. Sắc lệnh này đã tạo tiền đề, cơ sở để hình thành và phát triển đội ngũ công chức Việt Nam.
Trải qua hai cuộc chiến tranh chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ suốt một thời gian khá dài, khái niệm công chức ít được sử dụng, thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước, không phân biệt công chức, viên chức với công nhân.
Vào đầu những năm 90 thế kỷ 20, đứng trước yêu cầu của cải cách nền hành chính Quốc gia, để xây dựng đội ngũ công chức ngày một chính quy, chuyên nghiệp, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban hành Nghị định 169-HĐBT ngày 25 tháng 5 năm 1991 về công chức Nhà nước, tại Điều 1 quy định “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương, hay địa phương; ở trong nước hay ngoài nước; được xếp vào ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức Nhà nước”.
Do đặc thù của đời sống chính trị ở Việt Nam, để bảo đảm sự thống nhất về sự điều chỉnh của pháp luật đối với những người làm việc trong các cơ quan nhà nước,
đảng, đoàn thể là một khối thống nhất trong hệ thống chính trị do Đảng lãnh đạo. Với quan điểm đó Pháp lệnh Cán bộ, công chức đã ra đời ngày 26 tháng 2 năm 1998 và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 5 năm 1998 qui định tại điều 1:
Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; và tại điều 2: Cán bộ, công chức là công bộc của nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân, phải không ngừng rèn luyện phẩm chất đạo đức, học tập nâng cao trình độ và năng lực công tác để thực hiện tốt nhiệm vụ, công vụ được giao.
Sự ra đời của Pháp lệnh cán bộ, công chức đã tạo cơ sở pháp lý cho chế độ công chức Nhà nước Việt Nam từng bước được xây dựng, hoàn thiện và phát triển đáp ứng yêu cầu của một Nhà nước pháp quyền XHCN. Việc không ngừng hoàn thiện và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức góp phần quan trọng trong thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Tuy vậy, một điều đáng được lưu ý là trong pháp lệnh không có sự phân biệt giữa cán bộ và công chức làm việc trong các cơ quan Nhà nước, cơ quan, tổ chức của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội. Trước yêu cầu của cải cách hành chính, năm 2003 Pháp lệnh cán bộ, công chức đã được sửa đổi, bổ sung. Pháp lệnh tuy không đưa ra định nghĩa riêng về cán bộ, công chức, mà đi theo hướng liệt kê các đối tượng được gọi là cán bộ, công chức, nhưng cũng đã phân biệt giữa các đối tượng những người được bầu cử để đảm nhiệm các chức vụ và những người được tuyển dụng bổ nhiệm, giao giữ công vụ, nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
Qua quá trình thực hiện, Pháp lệnh cán bộ, công chức đã bộc lộ những hạn chế của nó, để khắc phục những hạn chế của Pháp lệnh, ngày 13 tháng 11 năm 2008 Quốc hội đã ban hành Luật cán bộ, công chức, tại Điều 1 qui định:
Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội
nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.
Như vậy, công chức theo qui định của pháp luật Việt Nam bao gồm: Công chức trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam; Công chức trong Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán Nhà nước; Công chức trong Bộ, cơ quan ngang Bộ và các tổ chức khác do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập; Công chức trong cơ quan hành chính ở cấp tỉnh, cấp huyện; Công chức trong hệ thống Tòa án nhân dân; Công chức trong hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân; Công chức trong cơ quan của tổ chức chính trị - xã hội; Công chức trong cơ quan, đơn vị của Quân đội nhân dân và Công an nhân dân; Công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý đơn vị sự nghiệp công lập.
Theo các qui định nêu trên có thể thấy trong số các công chức nhà nước có công chức hoạt động trong các cơ quan hành chính nhà nước đảm nhiệm, hay phục vụ cho việc thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, vì vậy trong khoa học thường gọi đối tượng này là công chức hành chính nhà nước. Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được xác định trên cơ sở Hiến pháp, các đạo luật, các văn bản quy phạm pháp luật khác của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền bao gồm: Chính phủ, các bộ, các cơ quan ngang bộ và các cơ quan thuộc Chính phủ, các Uỷ ban nhân dân các cấp, các tổng cục, các cục, vụ, sở, phòng, ban, chi cục… Như vậy, công chức hành chính nhà nước là những công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước nói trên.
Trên cơ sở những quy định nói trên, so sánh tính chất hoạt động của công chức hành chính với các đối tượng công chức khác, có thể thấy công chức hành chính nhà nước có một số đặc điểm:
Một là, công chức hành chính nhà nước là một bộ phận quan trọng của đội ngũ công chức nhà nước, được đào tạo, bổ nhiệm theo một hệ thống riêng và mang tính ổn định. Đặc điểm này của công chức hành chính, khác với công chức ngành Tòa án, kiểm sát.
Thứ hai, công chức hành chính nhà nước, thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm thực thi quyền lực hành chính nhà nước đối với xã hội. Đặc điểm này xuất phát từ đặc điểm chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước và nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan khác của nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Thứ ba, công chức hành chính nhà nước có vai trò quyết định trong tổ chức quá trình ra quyết định, quản lý và hướng dẫn, tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật, các quyết định của cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ tư, công chức hành chính nhà nước trực tiếp, hay phục vụ cho việc thực hiện các dịch vụ hành chính công, trực tiếp, hay phục vụ cho việc giải quyết các yêu cầu, đòi hỏi các công việc của cá nhân, tổ chức thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính.
Thứ năm, công chức hành chính trực tiếp bảo đảm, bảo vệ các quyền, tự do, lợi ích của cá nhân, tổ chức trong các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước.
Thứ sáu, công chức hành chính nhà nước được phân chia thành các ngạch, bậc cao thấp khác nhau (nhân viên, cán sự, chuyên viên, chuyên viên chính, chuyên viên cao cấp và tương đương) mỗi ngạch công chức có yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ năng, trình độ chuyên môn khác nhau.
Từ những vấn đề phân tích nêu trên, có thể hiểu: công chức hành chính nhà nước là công dân Việt Nam được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức
danh trong cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, giao giữ một công vụ thường xuyên, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
1.2.2. Công chức Hải quan và đặc điểm công chức Hải quan
1.2.2.1. Quan niệm về công chức Hải quan
Công chức Hải quan là một loại công chức hành chính nhà nước trong bộ máy hành chính nhà nước, nhưng khác với các các công chức khác: công chức ngạch hành chính, công chức kế toán, ... bởi ngạch công chức, tính chất công việc đảm nhiệm.
Công chức Hải quan là một bộ phận của công chức hành chính nhà nước trong bộ máy của Bộ Tài chính, được phân loại theo vị trí công tác bao gồm:
Công chức giữ các chức danh lãnh đạo trong ngành Hải quan gồm có: + Tổng cục trưởng và các Phó Tổng cục trưởng.
+ Cục trưởng, Vụ trưởng, Viện trưởng và các Phó Cục trưởng, Phó vụ trưởng, Phó viện trưởng và chức vụ tương đương tại cơ quan Tổng cục Hải quan; Cục trưởng, Phó Cục trưởng Cục Hải quan tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và chức vụ tương đương.
+ Trưởng phòng, Phó trưởng phòng các phòng nghiệp vụ thuộc các vụ, cục đơn vị trực thuộc Tổng cục, hoặc thuộc Cục Hải quan tỉnh, thành phố; Trưởng Hải quan cửa khẩu và chức vụ tương đương; Đội trưởng, Phó đội trưởng đội kiểm soát thuộc Cục điều tra chống buôn lậu.
+ Đội trưởng, Phó đội trưởng đội nghiệp các cửa khẩu.
Công chức không giữ các chức vụ quản lý, lãnh đạo, được phân loại theo ngạch công chức bao gồm:
- Kiểm tra viên cao cấp hải quan (mã số 08.049):
Kiểm tra viên cao cấp hải quan là công chức chuyên môn nghiệp vụ cao nhất của ngành Hải quan, giúp lãnh đạo Tổng cục Hải quan chỉ đạo, tổ chức triển khai và
trực tiếp thực thi pháp luật về hải quan theo quy định của Luật Hải quan với quy mô lớn, độ phức tạp cao, tiến hành trong phạm vi nhiều tỉnh hoặc toàn quốc.
- Kiểm tra viên chính hải quan (mã số 08.050):
Kiểm tra viên chính hải quan là công chức chuyên môn nghiệp vụ của ngành hải quan, giúp lãnh đạo chủ trì, tổ chức và thực thi pháp luật về hải quan theo quy định của Luật Hải quan tại các đơn vị trong ngành Hải quan.
- Kiểm tra viên hải quan (mã số 08.051):
Kiểm tra viên hải quan là công chức chuyên môn nghiệp vụ của ngành hải quan, trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ được quy định trong các quy chế quản lý, trong các quy trình nghiệp vụ hải quan theo sự phân công của lãnh đạo.
- Kiểm tra viên cao đẳng hải quan (mã số 08a.051):
Kiểm tra viên cao đẳng hải quan là công chức chuyên môn nghiệp vụ của ngành hải quan, trực tiếp thực hiện các công việc được quy định trong quy chế quản lý, trong các quy trình nghiệp vụ hải quan theo sự phân công của lãnh đạo.
- Kiểm tra viên trung cấp hải quan (mã số 08.052):
Kiểm tra viên trung cấp hải quan là công chức chuyên môn nghiệp vụ của ngành hải quan, được lãnh đạo giao trực tiếp thực hiện một số công việc thuộc lĩnh vực nghiệp vụ công tác hải quan.
- Nhân viên hải quan (mã số 08.053):
Nhân viên hải quan là công chức thừa hành ở các đơn vị hải quan cơ sở và trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ cụ thể thuộc chuyên môn nghiệp vụ hải quan do lãnh đạo phân công.
Theo các qui định của pháp luật Việt Nam, công chức Hải quan nằm trong nhóm công chức hành chính nhà nước. Công chức Hải quan ngoài việc đáp ứng các tiêu chuẩn chung của công chức còn phải đáp ứng tiêu chuẩn nghiệp vụ các ngạch