2.4.2.1. Quỏ trỡnh khai thỏc quỹ đất trong cơ chế giao đất tạo vốn đầu tư xõy dựng cơ sở hạ tầng ở Việt Nam
Trước năm 1993, trong những quy định của Luật đất đai 1988, Nhà nước nghiờm cấm việc mua bỏn đất đai và khụng thừa nhận cỏc giao dịch chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuờ, thế chấp, gúp vốn giỏ trị quyền sử dụng đất trờn thị trường. Đất đai khụng cú giỏ và Nhà nước tiến hành giao, cấp đất cho cỏc doanh nghiệp, tổ chức, cỏ nhõn khụng thu tiền sử dụng. Luật đất đai 1988 mang nặng tớnh hành chớnh, mệnh lệnh, chủ yếu chỉ giải quyết mối quan hệ hành chớnh về đất đai giữa Nhà nước với người được giao, cấp đất. Trong giai đoạn này, giỏ đất khụng được đề cập đến, Nhà nước quản lý đất đai theo dit, loại, hạng đất mà khụng quản lý đất đai mang nặng tớnh hành chớnh, mệnh lệnh đó làm cho quan hệ đất đai khụng vận động theo hướng tớch cực, đất đai khụng được coi là tài sản quý, tỡnh trạng vụ chủ, sử dụng lóng phớ, lấn dhiếm, mua bỏn ngầm diễn ra phổ biến Nhà nước khụng kiểm soỏt được[15].
Luật đất đai 1993 ra đời với những quy định mới cho phộp người sử dụng đất được quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuờ, gúp vốn, thế chấp giỏ trị quyền sử dụng đất đó tạo ra cơ sở phỏp lý và đặt nền múng cho sự hỡnh thành và phỏt triển thị trường BĐS chớnh thức ở nước ta.
Luật đất đai 1993 đó cú bước chuyển biến tớch cực, khụng chỉ giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất mà cũn giải quyết mối quan hệ giữa người sử dụng đất với nhau (Mối quan hệ dõn sự, kinh tế về
đất đai): Mở rộng quyền cho người sử dụng đất, cho phộp họ được chuyển
quyền sử dụng đất, thừa nhận sự tồn tại của thị trường BĐS, thừa nhận đất cú giỏ và Nhà nước xỏc định đất để quản lý, từ đú Nhà nước khụng chỉ quản lý đất dai theo diện tớch, loại, hạng đất mà cũn quản lý theo giỏ trị đất (Giao đất
cú thu tiền sử dụng). Như vậy bờn cạnh hỡnh thức giao đất khụng thu tiền (Đối với một số trường hợp phục vụ lợi ớch cụng cộng), Nhà nước tiến hành giao
đất, cho thuờ đất cú thu tiền sử dụng. Theo quy định Luật đất đai 1993 Nhà nước giao đất cú thu tiền sử dụng trong cỏc trường hợp sau:
- Giao đất để làm nhà ở cho hộ gia đỡnh, cỏ nhõn.
- Giao đất cho cỏc tổ chức kinh tế để đầu tư xõy dựng nhà ở để bỏn hoặc cho thuờ.
- Giao đất cho cỏc tổ chức kinh tế đầu tư xõy dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuờ quyền sử dụng đất gắn liền với kết cấu hạ tầng đú. - Giao đất cho một số trường hợp để tạo vốn xõy dựng cơ sở hạ tầng theo dự ỏn do Chớnh phủ quyết định.
Chớnh sỏch sử dụng đất đai phải trả tiền là chớnh sỏch tiến bộ, phự hợp với đường lối đổi mới quản lý đất đai theo cơ chế thị trường, Nhà nước cú nguồn thu ngõn sỏch từ đất, huy động được vốn để đầu tư xõy dựng cơ sở hạ tầng phục vụ sự nghiệp cụng nghiệp hoỏ - hiện đại hoỏ đất nước. Mặt khỏc, với chớnh sỏch giao đất cú thu tiền sử dụng sẽ tạo được sự cụng bằng giữa người sử dụng đất với nhau, giữa người trực tiếp lao động sản xuất với người sử dụng đất vào mục đớch kinh doanh. Nguồn tài nguyờn đất đai được xỏc định rừ giỏ trị sẽ gúp phần tỏc động tới ý thức, trỏch nhiệm từ phớa người sử dụng đất, đất đai sẽ được sử dụng kinh tế, tiết kiệm và hiệu quả hơn. Thực tế sử dụng đất tại cỏc địa phương đó chứng minh tớnh đỳng đắn, hợp lý của chớnh sỏch sử dụng đất cú thu tiền sử dụng.
Với chủ trương “Đổi đất lấy cơ sở hạ tầng” của Chớnh phủ, nhiều tỉnh, thành phố đó chủ động tiến hành giao đất cú thu tiền sử dụng nhằm huy động nguồn vốn đầu tư xõy dựng, cải tạo, nõng cấp hệ thống cơ sở hạ tầng địa phương. Thực chất quỏ trỡnh tạo vốn từ quỹ đất để xõy dựng cơ sở hạ tầng tại cỏc địa phương được tiến hành dưới cỏc hỡnh thức chủ yếu sau:
- Hỡnh thức 1: Uỷ ban nhõn dõn tỉnh cho phộp cỏc nhà đầu tư cú năng
lực tài chớnh nhận làm cỏc cụng trỡnh. Sau đú, cỏc nhà đầu tư này thuờ cỏc đơn vị thi cụng để xõy dựng cụng trỡnh. Sau khi hoàn thành, Uỷ ban nhõn dõn
cấp tỉnh sẽ thanh toỏn bằng đất cho nhà đầu tư theo khối lượng thi cụng được nghiệm thu.
- Hỡnh thức 2: Uỷ ban nhõn dõn tỉnh chỉ tuyển chọn cỏc nhà đầu tư vừa
cú năng lực tài chớnh, vừa cú năng lực thi cụng để trực tiếp xõy dựng cụng trỡnh (Hỡnh thức này khắc phục được nhược điểm hỡnh thức một là trỏnh tỡnh trạng quỏ trỡnh thi cụng cụng trỡnh qua quỏ nhiều khõu trung gian gõy tốn kộm về thời gian và tiền của). Sau khi hoàn tất cụng trỡnh, Uỷ ban nhõn dõn tỉnh sẽ thanh toỏn bằng đất cho nhà đầu tư theo khối lượng thi cụng được nghiệm thu. Song trờn thực tế cỏc nhà đầu tư vừa cú năng lực tài chớnh, vừa cú năng lực thi cụng là rất ớt.
- Hỡnh thức 3: Uỷ ban nhõn dõn cấp tỉnh cho phộp cỏc nhà đầu tư nộp
một khoản tiền vào ngõn sỏch Nhà nước để đầu tư xõy dựng một cụng trỡnh thuộc danh mục cụng trỡnh đầu tư bằng quỹ đất được Chớnh phủ cho phộp và theo tổng mức đầu tư được duyệt. Sau khi hoàn tất thủ tục nộp tiền, Uỷ ban nhõn dõn tỉnh sẽ giao cho nhà đầu tư một diện tớch đất cú giỏ trị tương ứng để thanh toỏn. Với số tiền thu được, Uỷ ban nhõn dõn tỉnh tự tổ chức đầu tư xõy dựng cụng trỡnh.
Hiện nay, hệ thống cơ sở hạ tầng (Hệ thống đường giao thụng, hệ thống điện, cấp thoỏt nước, cỏc cụng trỡnh phỳc lợi như trường học, bệnh viện, trạm xỏ, nơi vui chơi, giải trớ ....) ở hầu hết cỏc địa phương cũn lạc hậu, nghốo nàn, thiếu đồng bộ, chưa tương xứng với trỡnh độ và tốc độ phỏt triển của nền kinh tế - xó hội. Với chủ trương “Đổi đất lấy cơ sở hạ tầng” của Chớnh phủ, trong vũng hơn 10 năm trở lại đõy, việc thực hiện cỏc dự ỏn sử dụng quỹ đất tạo vốn xõy dựng cơ sở hạ tầng đó được nhõn rộng trờn phạm vi cả nước. Đõy là một giải phỏp hữu hiệu khắc phục những khú khăn về vốn xõy dựng cơ sở hạ tầng, tập trung khai thỏc nguồn nội lực của đất nước phục vụ sự nghiệp cụng nghiệp hoỏ - hiện đại hoỏ. Dưới hỡnh thức giao đất cú thu tiền sử dụng, nhiều địa phương đó huy động được nguồn thu lớn cho ngõn sỏch, đầu tư xõy dựng,
cải tạo, nõng cấp hệ thống chợ, trường, đường, trạm, từng bước gúp phần cải thiện đời sống vật chất, tinh thần cho nhõn dõn. chớnh sỏch giao đất để tạo vốn đầu tư xõy dựng cơ sở hạ tầng đó mang lại hiệu quả kinh tế, xó hội to lớn. Song cựng với những biến động về giỏ cả đất đai trờn thị trường BĐS, giỏ chuyển nhượng thực tế cao gấp nhiều lần so với giỏ đất do Nhà nước quy định, chớnh sỏch giao đất để tạo vốn đầu tư xõy dựng cơ sở hạ tầng đó bộc lộ những hạn chế, nhược điểm nhất định, cụ thể:
Khung giỏ đất do Nhà nước ban hành theo Nghị định 87/CP của Chớnh phủ là căn cứ để thực hiện chớnh sỏch tài chớnh trong việc giao đất, cho thuờ đất, chuyển mục đớch sử dụng đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Hiện nay, bảng giỏ đất đó được Nhà nước chỉnh sửa hệ số k nhiều lần song vẫn quỏ lạc hậu. Khi tiến hành giao đất tạo vốn đầu tư xõy dựng hệ thống cơ sở hạ tầng, Uỷ ban nhõn dõn cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cũng chủ động điều chỉnh kịp thời bảng giỏ đất cho phự hợp với tỡnh hỡnh thực tiễn địa phương song nhỡn chung giỏ đất do Nhà nước đặt ra là rất thấp so với thực tế, nhất là ở cỏc đụ thị, cỏc khu cụng nghiệp, du lịch, dịch vụ. Chớnh sự chờnh lệch về giỏ đất do Nhà nước quy định với giỏ đất chuyển nhượng thực tế trờn thị trường mà trong thực tế, một số giao dịch đất đai làm phỏt sinh ra những khoản địa tụ mà Nhà nước khụng kiểm soỏt được dẫn đến thất thoỏt một nguồn thu lớn (Trong trường hợp giao đất tạo vốn đầu tư xõy dựng nhà ở để bỏn hoặc cho thuờ). Thực tế tồn tại ở nhiều địa phương trong trường hợp giao đất cho tổ chức kinh tế xõy nhà để bỏn hoặc cho thuờ, Nhà nước mới chỉ chỳ ý đến giao mà chưa chỳ ý đến kiểm soỏt. Khi giao đất thỡ giao theo giỏ do Uỷ ban nhõn dõn tỉnh, thành phố ban hành dựa trờn khung giỏ Chớnh phủ, giỏ này rất thấp. Khi kinh doanh tiến hành bỏn hoặc cho thuờ nhà lại dựa trờn giỏ cả thị trường, do vậy, khoản địa tụ chờnh lệch lại rơi cả vào tỳi cỏc doanh nghiệp kinh doanh BĐS. Như vậy, phương thức giao đất cú thu tiền sử dụng đó khụng huy động được tối đa nguồn thu cho ngõn sỏch Nhà nước, giỏ đất khi
Nhà nước giao đất chờnh lệch quỏ lớn so với giỏ đất trờn thị trường đó làm thất thoỏt một nguồn thu lớn cho ngõn sỏch.
Trong thời gian qua, nhiều địa phương đó thực hiện chủ trương “Đổi
đất lấy cơ sở hạ tầng” của Chớnh phủ dưới hỡnh thức giao đất cú thu tiền sử
dụng và thu được những kết quả nhất định. Song bờn cạnh những địa phương thực hiện tốt cụng tỏc này, tiến hành giao đất cụng khai, khỏch quan, trung thực, đỳng trỡnh tự, thủ tục do phỏp luật quy định, sử dụng nguồn thu đỳng mục đớch, đỳng cơ chế tài chớnh thỡ tại một số địa phương vẫn xảy ra tỡnh trạng lónh đạo lạm dụng quyền hạn cõu kết với chủ đầu tư, chủ dự ỏn tiến hành giao đất thiếu cụng khai, thiếu trung thực với mục đớch trục lợi cỏ nhõn gõy thất thoỏt nguồn thu cho ngõn sỏch, làm giảm lũng tin ở dõn. Tại một số tỉnh, tỡnh trạng trầm trọng dẫn đến khiếu nại, tố cỏo kộo dài (Thỏi Bỡnh) làm rối loạn chớnh trị - xó hội địa phương, gõy tỏc động xấu đối với sự phỏt triển của nền kinh tế.
2.4.2.2 Chủ trương đấu giỏ đất được hỡnh thành:
Giao đất cú thu tiền sử dụng với mục đớch nhằm khai thỏc quỹ đất, tạo vốn đầu tư xõy dựng cơ sở hạ tầng mặc dự đó phỏt huy hiệu quả, mang lại nhiều giỏ trị kinh tế, xó hội to lớn trong thời gian qua. Song cựng với sự phỏt triển của nền kinh tế - xó hội, sự biến động của giỏ cả đất đai trờn thị trường BĐS, cơ chế giao đất cú thu tiền sử dụng đó bộc lộ những nhược điểm hạn chế nhất định.
Cơ chế đấu giỏ quyền sử dụng đất tạo vốn đầu tư xõy dựng cơ sở hạ tầng được ỏp dụng thớ điểm tại một số địa phương đó mang lại nhiều kết quả tốt, khắc phục những nhược điểm, hạn chế của cơ chế giao đất cú thu tiền sử dụng. Ngày 18 thỏng 12 năm 2003, Bộ tài chớnh đó ban hành Quyết định số 22/2003/QĐ-BTC về cơ chế tài chớnh trong việc sử dụng quỹ đất tạo vốn xõy dựng cơ sở hạ tầng, trong đú quy định rừ cơ chế tài chớnh ỏp dụng cho cỏc dự ỏn sử dụng quỹ đất xõy dựng cơ sở hạ tầng là phải thực hiện đấu thầu cụng
trỡnh xõy dựng cơ sở hạ tầng hoặc đấu giỏ đất đối với quỹ đất dựng để tạo vốn. Điều 1 quy định cụ thể phạm vi ỏp dụng :
1. Quyết định này ỏp dụng cho cỏc trường hợp sử dụng quỹ đất tạo vốn xõy dựng cơ sở hạ tầng theo quy định tại Mục II Chương IV Nghị định 04/2000/ND-CP về thi hành sửa đổi bổ sung một số điều về Luật đất đai 1998; Khoản 10 điều 1 Nghị định 66/2001/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định 04/2000/NĐ-CP.
2. Danh mục cỏc dự ỏn xõy dựng cơ sở hạ tầng được sử dụng quỹ đất tạo vốn đó được Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt:
- Dự ỏn xõy dựng cụng trỡnh kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng xó hội ngồi đụ thị, ngồi khu dõn cư nụng thụn: Giao thụng liờn lạc, thuỷ lợi, điện, cấp thoỏt nước, trường học, bệnh viện, trạm xỏ, quảng trường, sõn vận động và cỏc cụng trỡnh kết cấu hạ tầng khỏc
- Dự ỏn xõy dựng kết cấu hạ tầng đụ thị - Dự ỏn xõy dựng kết cấu hạ tầng khu dõn cư.
- Cỏc dự ỏn xõy dựng cụng trỡnh kết cấu hạ tầng khỏc.
3. Quỹ đất tạo vốn xõy dựng cơ sở hạ tầng là quỹ đất nằm trong kế hoạch sử dụng đất đó được Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt bao gồm:
- Đất giao cú thu tiền sử dụng đất.
- Đất cho thuờ, đất giao theo hỡnh thức khỏc nay chuyển sang giao đất cú thu tiền sử dụng (Chuyển mục đớch sử dụng).
4. Hỡnh thức sử dụng quỹ đất tạo vốn:
a. Giao đất ngay tại nơi cú cụng trỡnh kết cấu hạ tầng của dự ỏn.
b. Giao đất nằm ngoài phạm vi xõy dựng cụng trỡnh kết cấu hạ tầng của dự ỏn.
c. Giao đất do mở rộng phạm vi thu hồi đất đối với dự ỏn xõy dựng cỏc cụng trỡnh hạ tầng giao thụng. Phần diện tớch đất mở rộng này được sử dụng tạo vốn xõy dựng cơ sở hạ tầng.
d. Sử dụng quỹ đất cú nhiều thuận lợi cho sản xuất, kinh doanh, sinh hoạt và dịch vụ để giao đất tạo vốn đầu tư xõy dựng cơ sở hạ tầng chung của địa phương”
Đấu giỏ quyền sử dụng đất được coi là một giải phỏp hữu hiệu đỏp ứng được yờu cầu của cụng tỏc quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn hiện nay, đảm bảo cho cỏc dự ỏn sử dụng quỹ đất tạo vốn đầu tư xõy dựng cơ sở hạ tầng mang lại hiệu quả kinh tế cao nhất.
2.4.2.3. Quy định về đấu giỏ đất theo Luật đất đai 2003:
Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khoỏ XI đó thụng qua Luật đất đai mới, Luật đất đai năm 2003 thay thế Luật đất đai năm 1993 và cú hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2004. Tại Luật này quản lý tài chớnh về đất đai và thị trường BĐS đó được quy định cụ thể tại mục 6 và mục 7 của Chương II, cỏc quy định đú đó được sửa đổi theo hướng.
- Giỏ đất đảm bảo sỏt với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường; Khi cú chờnh lệch lớn so với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường thỡ phải điều chỉnh cho phự hợp.
- Giỏ đất do Uỷ ban nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định được cụng bố vào ngày 01 thỏng 01 hàng năm.
Luật đất đai năm 2003 quy định cho phộp doanh nghiệp cú khả năng chuyờn mụn làm dịch vụ tư vấn về giỏ đất để thuận lợi trong giao dịch quyền sử dụng đất.
- Bổ sung quy định về đấu giỏ quyền sử dụng đất và đấu thầu dự ỏn trong đú cú quyền sử dụng đất. Quy định này là nhằm tạo điều kiện cho quan hệ đất đai được vận hành theo cơ chế thị trường, cú sự quản lý Nhà nước, khắc phục tỡnh trạng bao cấp về giỏ đất và cơ chế xin - cho; Huy động đỳng và đủ nguồn thu từ quỹ đất vào ngõn sỏch.
- Bổ sung cỏc biện phỏp để Nhà nước quản lý đất đai chặt chẽ hơn nhưng khụng kỡm hóm sự phỏt triển của thị trường BĐS.
Căn cứ Luật đất đai 2003 được Quốc hội khoỏ XI kỳ họp thứ IV thụng qua, Chớnh phủ đó ban hành Nghị định số 181/2004/NĐ-CP về hướng dẫn thi