Phần 2 Tổng quan tài liệu
2.1. Một số vấn đề lý luận về vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành
2.1.3. Xử lý vi phạm hành chính về đất đai
2.1.3.1. Khái niệm xử lý vi phạm hành chính về đất đai
Căn cứ vào hành vi, tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm pháp luật đất đai mà người vi phạm sẽ bị xử lý bằng một trong các hình thức là: xử phạt VPHC theo quy định của pháp luật đất đai; xử lý vi phạm bằng hình thức kỷ luật theo pháp luật về cán bộ, công chức; xử lý vi phạm theo pháp luật dân sự; xử lý vi phạm theo pháp luật hình sự. Trong các hình thức xử lý trên thì xử lý VPHC là chủ yếu và phổ biến nhất bởi vì đây là biện pháp cơ bản nhằm giáo dục, răn đe, ngăn ngừa những vi phạm pháp luật đất đai.
Theo định nghĩa tại Khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 được hiểu là: “việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”.
Trong giai đoạn từ năm 2012 đến nay có hai Nghị định của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC về đất đai, đó là Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2009 và Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ngày 10 tháng 11 năm 2014 (Nghị định số 102/2014/NĐ-CP thay thế Nghị định số 105/2009/NĐ-CP và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 25 tháng 12 năm 2014).
Một số thay đổi chính về xử phạt VPHC về đất đai giữa Nghị định số 105/2009/NĐ-CP và Nghị định số 102/2014/NĐ-CP đó là: Nghị định số 102/2014/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt VPHC chính về đất đai ngoài những nội dung cần phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với các quy định mới về xử lý VPHC đã được Quốc hội thông qua (Luật xử lý VPHC năm 2012 được Quốc Hội khóa XIII thông qua ngày 20 tháng 6 năm 2012, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2013) về cơ bản những thay đổi chủ yếu là quy định về hành vi VPHC; xác định mức độ hậu quả của hành vi VPHC; các mức xử phạt; thẩm quyền xử phạt, ở Nghị định này có quy định cụ thể, rõ ràng hơn, bổ sung thêm về hành vi vi phạm, hình thức xử phạt, mức phạt cao hơn, thẩm quyền xử phạt cao hơn,.. so với Nghị định số 105/2009/NĐ-CP của Chính Phủ.
2.1.3.2. Đặc điểm xử lý vi phạm hành chính về đất đai
Thứ nhất, xử phạt VPHC được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức, hộ gia đình, cơ sở tôn giáo VPHC theo quy định của pháp luật đất đai. Nói cách khác, VPHC về đất đai là cơ sở để tiến hành hoạt động xử phạt VPHC. Pháp lệnh xử lý VPHC và Nghị định của Chính phủ về xử phạt VPHC về đất đai quy định hành vi VPHC, hình thức, biện pháp xử phạt hành chính áp dụng đối với người VPHC là những cơ sở pháp lý quan trọng để tiến hành hoạt động xử phạt VPHC.
Thứ hai, xử phạt VPHC về đất đai được tiến hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về xử lý VPHC và Nghị định của Chính phủ về xử phạt VPHC về đất đai. Chủ thể có thẩm quyền xử phạt gồm có: Chủ tịch UBND các cấp, Chánh thanh tra và thanh tra viên thuộc các cơ quan có thẩm quyền thanh tra về đất đai.
Thứ ba, xử phạt VPHC về đất đai được tiến hành theo những nguyên tắc, trình tự, thủ tục được quy định trong các văn bản pháp luật về xử lý VPHC nói chung và Nghị định của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC về đất đai.
Thứ tư, kết quả của hoạt động xử phạt VPHC về đất đai thể hiện ở các quyết định xử phạt VPHC về đất đai. Trong đó ghi nhận các hình thức xử phạt áp dụng đối với người VPHC bao gồm hình thức xử phạt chính (phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền), hình thức xử phạt bổ sung và các biện pháp khắc phục hậu quả.
2.1.3.3. Vai trò xử phạt vi phạm hành chính về đất đai
Một là, Xử lý VPHC về đất đai có vai trò nâng cao nhận thức, hiểu biết của tổ chức và cá nhân về quản lý Nhà nước về đất đai, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật, ý thức tôn trọng và tự giác tuân thủ pháp luật đất đai.
Hai là, Xử lý VPHC về đất đai nhằm bảo vệ lợi ích Nhà nước, lợi ích tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của người SDĐ, góp phần phát triển kinh tế-xã hội bền vững, đảm bảo an sinh xã hội.
Ba là, Xử lý VPHC về đất đai có vai trò phòng ngừa vi phạm, giáo dục, răn đe người vi phạm; bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa và trật tự pháp luật.
2.1.3.4. Đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính về đất đai
Nghị định 105/2009/NĐ-CP có quy định hộ gia đình là đối tượng vi phạm pháp luật đất đai nhưng không quy định cụ thể cách xử phạt, trong khi đó pháp luật về xử lý vi phạm hành chính chỉ quy định xử phạt đối với cá nhân, tổ chức, do đó trong thời gian qua khi hộ gia đình vi phạm, các cơ quan có thẩm quyền rất
lúng túng trong việc xử phạt. Để khắc phục tình trạng này, tại Điều 2 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP thì đối tượng bị xử phạt về đất đai gồm có: Hộ gia đình, cộng đồng dân cư; cá nhân trong nước, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài (gọi chung là cá nhân); tổ chức trong nước, tổ chức nước ngoài doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (gọi chung là tổ chức); cơ sở tôn giáo có hành vi VPHC về đất đai đai hoặc trong việc thực hiện các hoạt động dịch vụ về đất đai.
2.1.3.5. Hình thức xử phạt vi phạm hành chính về đất đai
Nghị định 102/2014/NĐ-CP ngày 10 tháng 11 năm 2014 quy định các hình thức xử phạt VPHC trên cơ sở các hình thức xử phạt được quy định trong Luật xử lý VPHC, bao gồm: Hình thức xử phạt chính, hình thức xử phạt bổ sung và các biện pháp khắc phục hậu quả. So với Nghị định 105/2009/NĐ-CP thì Nghị định 102/2014/NĐ-CP bổ sung thêm hai hình thức phạt bổ sung bao gồm: Tước quyền sử dụng giấy phép từ 06 tháng đến 09 tháng hoặc đình chỉ hoạt động từ 09 tháng đến 12 tháng, kể từ ngày quyết định xử phạt vi phạm hành chính có hiệu lực và tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính về đất đai.
Đối với hành vi lấn, chiếm đất: Nghị định 102/2014/NĐ-CP cũng bổ sung thêm biện pháp khắc phục hậu quả: “Buộc trả lại đất đã lấn, chiếm”.
2.1.3.6. Nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính về đất đai
Một là, Mọi VPHC phải được phát hiện, đình chỉ, xử lý kịp thời; việc xử phạt VPHC phải được tiến hành nhanh chóng, công khai, triệt để, mọi hậu quả do VPHC gây ra phải được khắc phục theo quy định của Nghị định số 102/2014/NĐ-CP và quy định của pháp luật có liên quan.
Hai là, Việc xử phạt VPHC phải do người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật thực hiện.
Ba là, Một hành vi vi phạm hành chính chỉ bị xử phạt hành chính một lần. Nhiều người cùng thực hiện một hành vi vi phạm hành chính thì từng người vi phạm đều bị xử phạt. Một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm.
Bốn là, Hình thức xử phạt hành chính được áp dụng độc lập; hình thức xử phạt bổ sung, biện pháp khắc phục hậu quả chỉ được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính đối với những hành vi vi phạm hành chính có quy định hình thức
xử phạt bổ sung, biện pháp khắc phục hậu quả trong Nghị định 105/2009/NĐ-CP trừ vụ quy định tại khoản 3 Điều 4 của Nghị định này.
Năm là, Hình thức, mức độ xử phạt được xác định căn cứ vào tính chất, mức độ vi phạm, hậu quả của hành vi vi phạm hành chính, nhân thân của người thực hiện hành vi vi phạm hành chính, tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng. Tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng được áp dụng theo quy định tại Điều 7 và Điều 8 của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính.
Sáu là, Mức phạt cụ thể đối với một hành vi vi phạm là mức trung bình của mức xử phạt quy định đối với hành vi đó; nếu vi phạm có tình tiết giảm nhẹ thì mức tiền phạt có thể giảm xuống thấp hơn, nhưng không được giảm quá mức tối thiểu của mức xử phạt; nếu hành vi vi phạm có tình tiết tăng nặng thì mức tiền phạt có thể tăng lên cao hơn, nhưng không được vượt quá mức tối đa của mức xử phạt.
2.1.3.7. Mức xử phạt vi phạm hành chính về đất đai
Nghị định 105/2009/NĐ-CP quy định tất cả trường hợp vi phạm phải căn cứ vào mức độ hậu quả của hành vi vi phạm hành chính được xác định theo nguyên tắc quy đổi giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị vi phạm thành tiền theo giá đất do UBND tỉnh quy định để xác định mức phạt tiền. Trong khi đó tính chất, mức độ của hành vi vi phạm hành chính quy định tại các Điều 6, 7, 8, 15, Khoản 1 Điều 16 và Điều 17 của Nghị định 102/2014/NĐ-CP của Chính phủ được xác định theo quy mô diện tích đất bị vi phạm.Tính chất, mức độ của hành vi vi phạm hành chính quy định tại Điều 26 của Nghị định 102/2014/NĐ-CP của Chính phủ được xác định theo số lượng hộ gia đình bị ảnh hưởng.
Tính chất, mức độ của hành vi vi phạm hành chính quy định tại Điều 9 và Điều 24 của Nghị định 102/2014/NĐ-CP của Chính phủ được xác định theo nguyên tắc quy đổi giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị vi phạm thành tiền theo giá đất trong bảng giá do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi có đất ban hành tại thời điểm lập biên bản vi phạm hành chính và chia thành 04 mức như sau:
- Mức một, Giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị vi phạm quy thành tiền dưới 60.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp, dưới 300.000.000 đồng đối với đất phi nông nghiệp.
- Mức hai, Giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị vi phạm quy thành tiền từ 60.000.000 đồng đến dưới 200.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp, từ 300.000.000 đồng đến dưới 1.000.000.000 đồng đối với đất phi nông nghiệp.
- Mức ba, Giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị vi phạm quy thành tiền từ 200.000.000 đồng đến dưới 1.000.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp, từ 1.000.000.000 đồng đến dưới 3.000.000.000 đồng đối với đất phi nông nghiệp.
- Mức bốn, Giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị vi phạm quy thành tiền từ 1.000.000.000 đồng trở lên đối với đất nông nghiệp, từ 3.000.000.000 đồng trở lên đối với đất phi nông nghiệp.
Đối với vụ không xác định được loại đất do không có giấy tờ về quyền sử dụng đất thì căn cứ quy định tại Điều 3 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai để xác định loại đất và áp dụng giá đất tương ứng trong bảng giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành để xác định và quy đổi giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất vi phạm.
2.1.3.8. Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính về đất đai
Nghị định 102/2014/NĐ-CP không quy định chi tiết thời hiệu xử phạt VPHC về đất đai hiện hành. Tuy nhiên theo quy định tại Khoản 1 Điều 6 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, thời hiệu xử phạt VPHC về đất đai là hai (02) năm kể từ ngày phát hiện hành vi VPHC. Vụ hết thời hiệu xử phạt VPHC mà hành vi VPHC chưa bị xử phạt thì người có thẩm quyền không thực hiện xử phạt VPHC mà ra quyết định tịch thu sung vào ngân sách nhà nước hoặc tiêu hủy tang vật vi phạm hành chính thuộc loại cấm lưu hành và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả. Trong thời hạn trên mà người có hành vi vi phạm lại có hành vi VPHC mới hoặc cố tình trốn tránh, cản trở việc xử phạt thì thời hiệu xử phạt được tính lại kể từ thời điểm có hành vi VPHC mới hoặc từ thời điểm chấm dứt hành vi trốn tránh, cản trở việc xử phạt VPHC.
Mặc dù, dù thời hiệu xử phạt VPHC về đất đai dài hơn một số lĩnh vực khác, nhưng cách quy định thời hạn như trên không phù hợp với lĩnh vực đất đai dẫn đến hậu quả là nhiều vi phạm thực tế xảy ra trong thời hiệu xử phạt nhưng người vi phạm cố tình khai không đúng hoặc người có thẩm quyền không thể xác định được chính xác thời hiệu nên không xử phạt được.
2.1.3.9. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về đất đai
Việc xử lý VPHC phải do người có thẩm quyền tiến hành theo đúng quy định của pháp luật. Thẩm quyền xử phạt VPHC về đất đai được trao cho Chủ tịch UBND các cấp, Thanh tra chuyên ngành về đất đai và những người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các cơ quan khác theo quy định tại Khoản 3 Điều 52 của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ được giao mà phát hiện các hành vi vi phạm hành chính quy định trong Nghị định này thuộc lĩnh vực hoặc địa bàn quản lý của mình thì cũng có quyền xử phạt.