Chương 2 : PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN
3.3.1. Các yếu tố khách quan
* Trình độ phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn huyện Cao Lộc
Trình độ phát triển kinh tế xã hội có ảnh hưởng lớn đến nguồn thu NSNN. Qui mô nguồn thu sẽ quyết định nguồn chi. Trình độ phát triển kinh tế, xã hội càng cao thì nguồn thu cho NSNN càng lớn. Vì thế trình độ phát triển kinh tế - xã hội từng thời kỳ là một trong những yếu tố quyết định để có cơ sở từng bước hoàn thiện cơ chế KSC.
Một trong những yếu tố quan trọng hàng đầu ảnh hưởng đến sự phát triển của đất nước là phải có sự ổn định chính trị, an ninh quốc gia, sự ổn định kinh tế vĩ mô. Có ổn định về chính trị thì kế hoạch phát triển kinh tế xã hội mới đạt được và các nhà đầu tư từ mọi nơi trong và ngoài nước mới đưa vốn và kỹ thuật, công
triển được kinh tế, từ đó tăng nguồn thu cho NSNN. Kinh tế vĩ mô ổn định thì các chính sách, chế độ mới ổn định, từ đó có cơ sở cho sự ổn định của các biện pháp KSC của nhà nước.
* Hệ thống luật pháp, chế độ, định mức chi đầu tư XDCB
Việc kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN Cao Lộc đòi hỏi cần phải dựa vào các văn bản của nhà nước quy định trong lĩnh vực này. Trên cơ sở hệ thống các văn bản của Nhà nước như: Luật Xây dựng, Luật đấu thầu, Luật NSNN, trong giai đoạn 2014-2016 cùng các văn bản dưới luật điểu chỉnh trong lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng. quản lý chi đầu tư XDCB từ NSNN...Công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN Cao Lộc chịu ảnh hưởng bởi những nhóm văn bản sau:
- Ảnh hưởng của hệ thống văn bản quy định của Bộ Tài chính hướng dẫn quản lý, thanh toán quyết toán vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước. Hệ thống các văn bản này có ảnh hưởng trưc tiếp đến quá trình kiểm soát thanh toán vốn, bởi nó là căn cứ, là "cây gậy" mà dựa vào đó cán bộ kiểm soát chi có thể thực hiện tốt nhiệm vụ của mình. Hoạt động kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB bị điểu chỉnh bởi các Thông tư hướng dẫn về Kiểm soát số 27/2007/TT-BTC ngày 03/4/2007; số 130/2007/TT-BTC ngày 02/11/2007; số 88/2009/TT-BTC ngày 29/4/2009; số 209/2009/TT-BTC ngày 5/11/2009 của Bộ Tài chính hướng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước; Về quản lý thanh, quyết toán vốn đối với các dự án sử dụng nguồn TPCP chịu sự điều chỉnh của 07 thông tư của Bộ tài chính. Chỉ đến tháng 8/2012 Bộ tài chính mới ban hành Thông tư 231/2012/TT- BTC ngày 28/12/2012 cơ bản thay thế được các văn bản trên, thông nhất chung 1 cơ chế quản lý thanh quyết toán. Ngoài ra, đối với một số chương trình của chính phủ như chương trình 135, chương chình mục tiêu giảm nghèo và một số chương trình có sự tham gia của nguồn vốn ngoài
nước cũng có những cơ chế riêng để điều chỉnh việc quản lý thanh toán, quyết toán.
Các văn bản có thay đổi bổ sung đáp ứng được yêu cầu về quản lý theo từng thời kỳ, từng đối tượng sử dụng vốn. Tuy nhiên, chính sự thay đổi bổ sung quá nhiều gây ảnh hưởng không nhỏ đến công tác quản lý thanh quyết toán vốn đầu tư XDCB nói chung, cũng như công tác kiểm soát thanh toán vốn của KBNN. Việc chỉ trong 3 năm có tới 5 lần thay đổi bổ sung, điều chỉnh cơ chế về quản lý thanh toán vốn đầu tư cùng với việc trong cùng 1 thời gian, dẫn đến tồn tại việc một dự án (công trình) được đầu tư bởi nhiều nguồn vốn, lại chịu sự quản lý và điều chỉnh bởi nhiều cơ chế quản lý thanh toán vốn khác nhau, ảnh hưởng không nhỏ đến công tác kiểm soát thanh toán vốn, đòi hỏi không chỉ cán bộ kiểm soát chi mà còn cả với lãnh đạo đơn vị trong việc cân nhắc vận dụng, đồng thời phải giải thích hướng dẫn các chủ đầu tư trong quá trình thực hiện.
Ảnh hưởng của hệ thống các văn bản pháp luật điều chỉnh các hoạt động đầu tư XDCB có liên quan đến công tác quản lý thanh, quyết toán vốn đầu tư như Luật xây dựng, Luật đấu thầu; các văn bản dưới luật như Nghị định 48/ND- CP về hợp đồng xây dựng, các thông tư của Bộ tài chính điều chỉnh về lĩnh vực thuế (Thông tư 28/2011 ngày 28/2/2011 của Bộ Tài chính Hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Quản lý thuế, hướng dẫn thi hành Nghị định số 85/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 và Nghị định số 106/2010/NĐ-CP ngày 28/10/2010 của Chính phủ; Thong tư số 156/2013/TT-BTC ngày 6/11/2013 của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành một số điều của Luật quản lý thuế; Thông tư 119/2014/TT-BTC ngày 25/8/2014 của Bộ Tài chínhSửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 156/2013/TT-BTC ngày 06/11/2013, Thông tư số 111/2013/TT-BTC ngày 15/8/2013, Thông tư số 219/2013/TT-BTC ngày 31/12/2013, Thông tư số 08/2013/TT-BTC ngày 10/01/2013, Thông tư số
31/3/2014 và Thông tư số 78/2014/TT-BTC ngày 18/6/2014 của Bộ Tài chính để cải cách, đơn giản các thủ tục hành chính về thuế). Các văn bản này tuy không trực tiếp điều chỉnh cơ chế trong quản lý thanh toán vốn, nhưng lại là những văn bản ảnh hưởng rất lớn đến quá trình quản lý kiểm soát thanh toán vốn, bởi lẽ nó là cơ sở, là chế độ, là định mức bắt buộc các đối tượng tham gia trong hoạt động đầu tư XDCB phải tuân thủ. Những thay đổi đó đem lại những lợi ích nhất định trong công tác quản lý điều hành, tuy nhiên với mỗi lần thay đổi sẽ kéo theo những vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện. Chưa kể có một số văn bản không rõ ràng, gây nên việc mỗi đơn vị hiểu một cách khấc nhau khó khăn trong việc phối hợp giải quyết công việc.
Sự bất cập trong việc hướng dẫn cách lập bảng xác định giá trị khối lượng công việc hoàn thành. Nhằm tạo điều thuận lợi cho quá trình thanh toán. tại Thông tư 86/2011/TT-BTC, Bộ tài chính đã ban hành hệ thống mẫu biểu trong đó có mẫu số 03a xác định giá trị khối lượng công việc hoàn thành theo hợp đồng. Về cơ bản mẫu 03a phát huy được tác dụng, đáp ứng được yêu cầu về công khai và minh bạch hóa thủ tục hành chính, giúp cho các đơn vị thống nhất cách sử dụng. Giúp cho các chủ đầu tư và nhà thầu có thể ứng dụng công nghê thông tin trong việc lập hồ sơ thanh toán, hạn chế kéo dài thời gian nhưng lại đảm bảo tính chính xác. Tuy nhiên trong thực tế, hợp đồng xây dựng có rát nhiều hình thức (trọn gói, theo đơn giá, theo tỷ lệ phần trăm...) nhưng mẫu biểu được ban hành thì chỉ có 01 loại. Thực tế trong quá trình kiểm soát thanh toán vốn cho thấy, mẫu biểu 03 hiên tại phù hợp để thanh toán đối với các loại hợp đồng xây dựng theo hình thức Hợp đồng theo đơn giá mà ko phù hợp với các loại hợp đồng theo tỷ lệ phần trăm hay hợp đồng trọn gói, hoặc đối với những hợp đồng cho công tác tư vấn được xác định theo tỷ lệ phần trăm so với giá trị chi phi xây dựng.
Mặt khác, tại phụ lục ban hành kèm theo quyết định 282/QD-KBNN ngày 20/4/2012 của Tổng giám đốc KBNN có nội dung hướng dẫn lập bảng 03, thông
tư 86/2011/TT-BTC, hướng dẫn cách điền thông tin tại nôi dung " đề nghị thanh toán của kỳ thanh toán " lại ràng buộc bởi số kế hoạch bố trí trong năm của cấp thẩm quyền mà không phải là giá trị khối lượng thực hiện đủ điều kiện thanh toán. Điều này gây rất nhiều những thắc mắc từ phía chủ đầu tư, cũng như những bất cập trong quá trình thanh toán đói với những khối lượng thực hiện đã được thanh toán bởi giá trị Kế hoạch vốn đầu năm, nhưng đến cuối năm được bổ sung. khi đó Chủ đầu tư , nhà thầu và đơn vị tư vấn lại phải tiếp tục lập thêm 01 bảng đề nghị vẫn như cũ, nhưng chỉ khác đúng 1 dòng thông tin về giá trị đề nghị thanh toán. Điều này dễ gây ức chế cho chủ đầu tư.
Bảng 3.8: Đánh giá của đối tượng điều tra về hệ thống cơ sở pháp lý về KSC NSNN
Câu hỏi
Đánh giá theo các mức độ (%) Điểm trung bình
Mức ý nghĩa
1 2 3 4 5
1. Các văn bản quy định về việc kiểm soát chi NSNN do Nhà nước ban hành là phù hợp, minh bạch với từng hoạt động phát sinh chi NSNN.
0,00 17,98 24,72 33,71 23,60 3,63 Tốt
2. Có sự chỉ đạo đồng bộ, nhất quán về kiểm soát chi NSNN giữa KBNN, phòng tài chính.
10,11 11,24 15,73 35,96 26,97 3,58 Tốt
3. Thủ tục và quy trình chi NSNN nhanh, gọn, hiệu quả.
14,61 15,73 10,11 28,09 31,46 3,46 Tốt
Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra của tác giả
Theo như đánh giá của các đối tượng điều tra về hệ thống cơ quan pháp lý của nhà nước khi được hỏi về sự phù hợp của các văn bản quy định về việc
hoạt động phát sinh chi NSNN có 23,60% cho rằng là rất phù hợp. Khi được hỏi về sự chỉ đạo đồng bộ, nhất quán về kiểm soát chi NSNN giữa KBNN, phòng tài chính được đánh giá với điểm trung bình 3,58 điểm, tương đương mức ý nghĩa tốt; thủ tục và quy trình chi NSNN có tới có trên 30,34% số người được hỏi đánh giá là không phù hợp và rất không phù hợp.
Nhìn chung hệ thống cơ sở pháp lý về kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN đạt được sự đồng thuận tương đối cao từ phía các cán bộ thuộc các đơn vị SDNS, điều này cho thấy Nhà nước đã chú trọng nghiên cứu và ban hành hệ thống các văn bản hướng dẫn, chỉ đạo các nghiệp vụ phát sinh chi NSNN một cách cụ thể, chi tiết, rõ ràng, sát hơn tới hoạt động chi của các đơn vị SDNS. Điều này giúp cán bộ KSC dễ dàng kiểm soát được các nghiệp vụ phát sinh, cũng như các đơn vị SDNS nắm rõ hơn về tiêu chuẩn, định mức chi, từ đó giảm thiểu bớt sai sót cũng như rút ngắn được thời gian giải quyết công việc.
* Năng lực kiểm soát, điều hành dự toán của các cấp chính quyền
Theo Luật NSNN hiện nay, Quốc hội quyết nghị dự toán NSTW và trợ cấp cho ngân sách địa phương. Hội đồng nhân dân tỉnh quyết nghị dự toán ngân sách cấp mình và trợ cấp cho ngân sách cấp dưới. Tương tự như vậy đối với ngân sách cấp huyện.... Bộ Tài chính căn cứ vào quyết nghị của Quốc hội ra quyết định giao dự toán chi NSNN cho các Bộ, Ban, ngành ở Trung ương và trợ cấp cho các địa phương. UBND tỉnh căn cứ vào quyết nghị của Hội đồng nhân dân tỉnh giao dự toán cho các Sở, Ban, ngành và trợ cấp cho ngân sách quận, huyện, tương tự như vậy đối với ngân sách cấp quận, huyện, thành thị... Các đơn vị sử dụng NSNN có Quyết định giao dự toán mới được sử dụng kinh phí, và KBNN thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi phần kinh phí được giao này. Năng lực kiểm soát, điều hành dự toán của các cấp chính quyền và các cấp kiểm
soát NSNN sẽ có ảnh hưởng rất lớn đến cơ chế kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN qua KBNN Cao Lộc. Thông qua dự toán NSNN, đây là một trong những căn cứ quan trọng nhất để KBNN thực hiện kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN. Vì vậy, dự toán NSNN phải đảm bảo tính kịp thời, chính xác, đầy đủ, chi tiết để làm căn cứ cho KBNN kiểm tra, kiểm soát quá trình chi tiêu của các đơn vị. Điều này có nghĩa dự toán phải bao quát hết các nhu cầu chi tiêu của đơn vị trong năm ngân sách, nội dung chi và mức chi phải phù hợp với thực tế.
Ý thức chấp hành chế độ chi tiêu của đơn vị sử dụng ngân sách
Các đơn vị SDNS đã được nâng cao nhận thức, ý thức chấp hành luật pháp, làm cho họ thấy rõ việc KSC là trách nhiệm của các ngành, các cấp, các đơn vị cá nhân có liên quan đến quản lý quỹ NSNN chứ không phải là công việc của riêng ngành Tài chính, KBNN.
Bảng 3.9: Đánh giá của đối tượng điều tra về Ý thức chấp hành và trách nhiệm của các đơn vị sử dụng ngân sách
Câu hỏi
Đánh giá theo các mức độ (%) Điểm trung bình
Mức ý nghĩa
1 2 3 4 5
1. Tôi tìm hiểu các văn bản quy phạm pháp luật về việc chi NSNN qua KBNN
8,99 28,09 39,33 13,48 10,11 2,88 Khá
2. Tôi hiểu rõ trách nhiệm của đơn vị sử dụng ngân sách khi thanh toán qua KBNN
6,74 17,98 28,09 28,09 19,10 3,35 Khá
3. Tôi biết các văn bản pháp luật liên quan đến chi NSNN qua KBNN
Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra của tác giả
Bảng 3.9 kết quả trên chỉ ra rằng, “Ý thức chấp hành và trách nhiệm của các đơn vị sử dụng ngân sách” được đánh giá là khá, với điểm số trung bình từ 2,88 - 3,35 điểm cho thấy các đơn vị sử dụng ngân sách đã luôn cố gắng tìm hiểu, nghiên cứu về các văn bản thuộc lĩnh vực chi đầu tư XDCB từ NSNN mục đích cuối cùng là để làm sao hiệu quả các món chi từ NSNN ngày càng cao càng cao. Tuy nhiên do các văn bản quy phạm liên quan đến chi đầu tư XDCB có rất nhiều và thay đổi liên tục nên nhiều khi họ không thể cập nhật đầy đủ được.