và kết quả cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước
2.1.1. Thực trạng pháp luật về cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước
Có thể phân chia các văn bản quy phạm pháp luật về CPH DNNN ở Việt Nam theo các giai đoạn với các cơ chế đặc thù và kết quả khác nhau như sau:
Giai đoạn thí điểm CPH (từ tháng 5/1990 đến tháng 5/1996): Chủ trương CPH DNNN ở Việt Nam đã được đề cập trong Điều 22 Quyết định số 217/HĐBT ngày 14/11/1987 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về đổi mới thành phần kinh tế quốc doanh. Chủ trương này có thể coi là sớm so với điều kiện thực tế lúc đó khi mà khu vực kinh tế quốc doanh vẫn chưa bộc lộ những yếu kém một cách đầy đủ và những hiểu biết của chúng ta về kinh tế thị trường, về CPH vẫn còn nhiều hạn chế. Đến năm 1990, Chính phủ có Quyết định số 143/HĐBT ngày 10/05/1990 về làm thí điểm CPH một số DNNN cùng với việc sắp xếp lại khu vực kinh tế quốc doanh. Nghị quyết của kỳ họp thứ 10 Quốc hội khoá XIII ngày 26/12/1991 về nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội 5 năm (1991-1995) nhấn mạnh: “cần thí điểm việc CPH một số cơ sở kinh tế quốc doanh để rút kinh nghiệm và có thêm nguồn vốn phát triển”. Nhưng việc thí điểm CPH trong thời gian này cũng không đạt được kết quả nào. Nguyên nhân chính cản trở việc CPH DNNN trong thời gian này là do:
Thứ nhất, Nhận thức trong xã hội chưa thống nhất. Một số lãnh đạo các cấp vẫn còn quan điểm cho rằng, chủ nghĩa xã hội là phải gắn với quốc doanh, quốc lập nên chưa thông suốt với chủ trương CPH, còn chần chừ, do dự, thiếu quyết tâm.
Lãnh đạo và công nhân ở nhiều DNNN còn mạng nặng lối sống bao cấp, ỷ lại, dựa dẫm, muốn bám vào Nhà nước đến cùng để khỏi vất vả, để cho an toàn sản xuất -kinh doanh theo lối “lời ăn, lỗ không chịu”. Còn tài sản của Nhà nước thì bị đục khoét, lãng phí, thất thoát, mất tài sản của Nhà nước thì chỉ là khuyết điểm chung, rút kinh nghiệm.
Tình trạng “lãi giả, lỗ thật” diễn ra khá phổ biến và trở thành bức bình phong che chắn cho sự chậm trễ CPH DNNN.
Quyết tâm của lãnh đạo các cấp chưa cao. Nhận thức về CPH hết sức hạn hẹp, các cơ quan chức năng hướng dẫn chưa kịp thời, việc tuyên truyền CPH chưa sâu rộng. Ngày 08/6/1992 Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ra Quyết định số 202/HĐBT về tiếp tục thí điểm chuyển một số DNNN thành CTCP. Tiếp đó, tại Quyết định số 203/CT ngày 08/6/1992, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng chọn 7 DNNN là các doanh nghiệp có quy mô vừa và nhỏ, kinh doanh có lãi vả tự nguyện CPH để thực hiện thí điểm và uỷ quyền cho Bộ trưởng Bộ Tài chính xem xét, quyết định về danh sách các DNNN khác của các Bộ và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được phép làm thí điểm CPH. Một số bộ, ngành ban hành các văn bản liên quan để thực hiện CPH DNNN như Thông tư số 09/LĐTBXH -TT ngày 22/7/1992 của Bộ Lao động, thương binh và xã hội hướng dẫn về chính sách đối với người lao động trong DNNN CPH, Thông tư số 36/BTC-TT ngày 7/5/1993 của Bộ tài chính hướng dẫn về tài chính khi DNNN CPH. Tuy nhiên, việc triển khai thí điểm CPH DNNN vẫn diễn ra rất chậm. Do đó ngày 04/3/1993, Thủ tướng Chính phủ ra Chỉ thị số 84/TTg về việc xúc tiến thực hiện thí điểm CPH DNNN và các giải pháp đa dạng hoá hình thức sở hữu đối với DNNN Suốt bốn năm 1992-1996, tuy chỉ CPH được 5/7 doanh nghiệp nhưng cả 5 đơn vị này đều hoạt động có hiệu quả hơn trước khi CPH. Trong giai đoạn này, chúng ta đã tiếp tục nghiên cứu, tổng kết rút kinh nghiệm để từng bước hình thành hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật chuyển một bộ phận DNNN thành CTCP, hoàn thiện cơ chế chính sách và đẩy mạnh tốc độ CPH trên phạm vi cả nước ở giai đoạn sau. Kết thúc giai đoạn này, với việc ra đời của Nghị định số 28/CP ngày 07/5/1996 của Chính phủ về việc chuyển một bộ phận DNNN thành CTCP, lần đầu tiên văn bản pháp luật về CPH DNNN được nâng lên lên ở hình thức pháp lý cao hơn.
Thứ hai, Giai đoạn mở rộng và đẩy mạnh cổ phần hoá từ tháng 5/1996: Hệ thống các văn bản pháp luật về CPH DNNN không ngừng được hoàn thiện, tạo ra một khung khổ pháp lý quan trọng và tương đối đầy đủ cho chương trình CPH. Đó chính là sự đúc kết từ những bài học trong quá trình thí điểm CPH và những kinh nghiệm rút ra từ quá trình CPH DNNN trên thế giới.
Thời kỳ mở rộng cổ phần hoả (từ tháng 5/1996 đến tháng 5/1998): Nghị định số 28/CP ngày 07/5/1996 của Chính phủ về chuyển một số DNNN thành CTCP lần đầu tiên quy định một cách hệ thống từ mục đích, yêu cầu, đối tượng đến phương thức tiến hành, chế độ đối với doanh nghiệp và người lao động trong doanh nghiệp CPH, đã thúc đẩy tiến trình CPH DNNN diễn ra nhanh hơn. Tuy nhiên, sau một thời gian thực hiện, một số qui định của Nghị định số 28/CP không còn phù hợp với thực tế đã là rào cản làm chậm tốc độ CPH. Do vậy, Chính phủ đã từng bước hoàn thiện chính sách nhằm đẩy nhanh CPH DNNN, Nghị định số 25/CP ngày 26/03/1997 sửa đổi một số điều của nghị định 28/CP về chuyển một số DNNN thành CTCP. Sau đó, Chỉ thị số 20/1998/CT-TTg ngày 21/4/1998 của Thủ tướng Chính phủ về đẩy mạnh thực hiện sắp xếp, đổi mới và CPH DNNN được ban hành, đưa quá trình CPH DNNN bước sang thời kỳ mới.
Thời kỳ đẩy mạnh cổ phần hoá (từ tháng 6/1998 đến nay): Chủ trương CPH DNNN đã được khẳng định rõ. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 44/1998/NĐ-CP ngày 29/6/1998 về chuyển DNNN thành CTCP thay thế cho
Nghị định số 28/CP trước đây đã bộc lộ nhiều thiếu sót, chưa khuyến khích các DNNN CPH. Nghị định số 44/1998/NĐ - CP đã xác định rõ và giảm thiểu danh mục ngành nghề Nhà nước cần nắm giữ 100 % vốn, Nhà nước nắm giữ cổ phần đặc biệt cổ phần chi phối, không hạn chế quy mô doanh nghiệp. Đối tượng CPH là những DNNN hiện có mà Nhà nước không cần giữ 100 % vốn, không phụ thuộc vào thực trạng kết quả sản xuất-kinh doanh. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ vào định hướng sắp xếp, phát triển DNNN và điều kiện thực tế của từng doanh nghiệp mà quyết định chuyển DNNN hiện có thành CTCP, trong đó Nhà nước có cổ phần chi phối, cổ phần đặc biệt, cổ phần ở mức thấp, hoặc Nhả nước không giữ cổ phần .... Nghị định số 44/1998/NĐ- CP có nhiều điểm mới so với Nghị định trước đây. Đặc biệt là vấn đề mua cổ phần và chính sách đối với người lao động trong doanh nghiệp CPH làm cho số lượng DNNN chuyển sang CTCP ngày càng nhiều, đóng góp mạnh mẽ vào việc đổi mới và cải cách khu vực quốc doanh. Vì vậy, chỉ trong 6 tháng kể từ ngày ban hành, đến 31/12/1998 cả nước đã có 86 doanh nghiệp được CPH, bằng 3 lần số doanh nghiệp CPH từ năm 1990 đến 6/1998 cộng lại [4].
Từ đầu năm 1999, quá trình CPH được đẩy nhanh hơn các năm trước. Trong giai đoạn này, Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản nhằm thúc đẩy hơn nữa quá trình CPH DNNN một cách đồng bộ và có hiệu quả. Ngày 20/11/2001, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 183/2001/QĐ- TTg về Chương trình hành động của Chính phủ nhằm thực hiện Nghị quyết TW 3 (Khoá IX) về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN. Trong đó chỉ ra cụ thể các yêu cầu nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các cơ chế chính sách nhằm đẩy mạnh sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN. Thực hiện Chương trình này, một số văn bản đã được ban hành như:
(1) Chính phủ đã ban bành các Nghị định số: 63/2001/NĐ-CP ngày 14/9/2001 về chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp của tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị xã hội thành công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên; 41/2002/NĐ-CP ngày 11/4/2002 của Chính phủ về chính sách đối với lao động dôi dư do sắp xếp lại DNNN; 49/2002/NĐ-CP ngày 24/4/2002 sửa đổi Nghị định 103/1999/NĐ-CP về giao, bán, khoán kinh doanh, cho thuê doanh nghiệp nhà nước; 64/2002/NĐ-CP ngày 19/6/2002 của Chính phủ về việc chuyển DNNN thành CTCP thay thế Nghị định số 44/1998/NĐ-CP ngày 29/6/1998 của Chính phủ về việc chuyển doanh nghiệp nhà nước thành Công ty cổ phần; 69/2002/NĐ-CP ngày 12/7/2002 của Chính phủ về quản lý và xử lý nợ tồn đọng đối với DNNN; ....
(2) Thủ tướng Chính phủ ban hành các Quyết định số: 58/2002/QĐ- TTg ngày 26/4/2002 của Thủ tướng Chính phủ ban hành tiêu chí, danh mục phân loại doanh nghiệp nhà nước và Tổng công ty nhà nước; 36/2003/QĐ- TTg ngày 11/3/2003 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành quy chế góp vốn mua cổ phần của nhà đầu tư nước ngoài trong các doanh nghiệp Việt Nam thay thế Quyết định 145/1999/QĐ-TTg ngày 28/6/1999 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành Quy chế bán cổ phần cho nhà đầu tư nước ngoài; số 271/2003/QĐ-TTg ngày 31/12/2003 của Thủ tướng Chính phủ về Quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN; số 155/2004/QĐ-TTg ngày 24/8/2004 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành tiêu chí, danh mục phân loại công ty nhà nước và công ty thành viên hạch toán độc lập thuộc tổng công ty nhà nước đã quy định cụ thể các tiêu chí, danh mục phân loại các công ty nhà nước cần giữ 100 %, 51 % vốn và tiêu chí các tổng công ty, đối chiếu với Quyết định số 58/2002/QĐ-TTg ngày 26/4/2002 của Thủ tướng Chính phủ ban hành tiêu chí, danh mục phân loại doanh nghiệp nhà nước và Tổng công ty nhà nước thì không còn DNNN hoạt động trong lĩnh vực độc quyền nhà nước và bỏ những DNNN hoạt động công ích; ....
đây trong việc xác định giá trị doanh nghiệp, xử lý công nợ và lao động dôi dư, .... Chính phủ đã ban hành Nghị định số 18/2004/NĐ -CP ngày 16/11/2004 về chuyển DNNN thành CTCP thay thế cho Nghị định số 64/2002/NĐ-CP và tập trung vào những nội dung cơ bản sau đây:
Một là, Quy định đối tượng, điều kiện và hình thức CPH DNNN;
Hai là, Quy định đối tượng và điều kiện mua cổ phần;
Ba là, Những vấn đề liên quan đến xử lý tài chính và xác định giá trị của doanh nghiệp;
Bốn là, Quy định về bán cổ phần và quản lý, sử dụng tiền bản phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp;
Năm là, Quy định về chính sách đối với doanh nghiệp và người lao động sau CPH;
Sáu là, Quy định quyền và nghĩa vụ của cổ đông;
Bảy là, Quy định về quyền hạn và trách nhiệm của các Bộ, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Hội đồng quản trị, Tổng Công ty Nhà nước trong tổ chức thực hiện CPH DNNN.
(3) Nghị định số 199/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ ban hành Quy chế quản lý tài chính của Công ty nhà nước và quản lý phần vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp khác; Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định số 187/2004/NĐ-CP liên quan đến quyền sử dụng đất của doanh nghiệp CPH. Để cụ thể hoá những văn bản pháp luật của Chính phủ về CPH DNNN, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Lao động -Thương binh và Xã hội, Nhà nước, Tổng liên đoàn lao động Việt Nam, Văn phòng Chính phủ cũng đã kịp thời ban hành các thông tư hướng dẫn cụ thể và chi tiết. Bên cạnh đó, liên quan đến vấn đề CPH DNNN có một số văn bản pháp luật quan trọng như: Luật Doanh nghiệp nhà nước (sửa đổi) năm
2003; Luật Đất đai năm 2003; Luật Kế toán năm 2003;.... Hệ thống văn bản pháp quy này là khá cụ thể và chặt chẽ. Các cơ chế chính sách được ban hành mới, hoặc sửa đổi, bổ sung đã tạo điều kiện cho việc CPH DNNN được thuận lợi, thông thoáng hơn. Đó là sản phẩm của một quá trình không ngừng hoàn thiện pháp luật về CPH DNNN.
Đến nay, trước tình hình xã hội ngày một phát triển, các doanh Nghiệp 100% vốn Nhà nước hoạt động ngày càng kém hiệu quả, việc vận hành không đem lại lợi nhuận dẫn tới việc cần phải chuyển đổi sang loại hình doanh nghiệp có nhiều chủ sở hữu nhằm huy động vốn của các nhà đầu tư trong và ngoài nước để nâng cao năng lực tài chính, đổi mới công nghệ, đổi mới phương pháp quản lý nhằm nâng cao hiệu quả và sức cạnh tranh nền kinh tế. Vì vậy, chính phủ đã ban hành Nghị định số 59/2011/NĐ-CP ngày 18/07/2011 của Chính phủ quy định về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành CTCP.
Tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam ngày càng sâu rộng trên cơ sở thực hiện hàng loạt hiệp định thương mại tự do. Tốc độ hội nhập kinh tế còn diễn ra mạnh mẽ hơn qua việc thực thi các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới, nhiều nội dung trong Nghị định số 59/2011/NĐ-CP sẽ không còn phù hợp, nên cần phải ban hành một nghị định mới thay thế với mục đích là khắc phục những hạn chế, vướng mắc phát sinh, đồng thời thể chế quan điểm bình đẳng giữa nhà đầu tư, cổ đông trong và ngoài nước theo các cam kết hiệp định thương mại tự do thế hệ mới. Nghị định số 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013 sửa đổi, bổ sung Nghị định số 59/2011/NĐ- CP về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần đã được ban hành và sau đó là Nghị định số 116/2015/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung Nghị định số 59/2011/NĐ-CP) để đáp ứng một số yêu cầu thực tại. Mỗi lần sửa đổi, bổ sung hay thay thế nghị định cũng như các văn bản hướng dẫn liên quan đến chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành CPTP, thì việc
CPH, hay nói nôm na là bán vốn nhà nước tại doanh nghiệp, sát với thị trường hơn, công khai hơn, minh bạch hơn và tránh được thất thoát vốn, tài sản nhà nước như quá trình tư nhân hóa ở một số nước
Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 23/12/2015 của Thủ tướng Chính phủ về chuyển đơn vị sự nghiệp thành lập CTCP. Liên quan đến vấn đề xác định giá trị ĐVSNCL chuyển đổi, Bộ Tài chính cho biết, theo quy định của Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg, các ĐVSNCL chuyển đổi chỉ thực hiện 01 phương pháp xác định giá trị là phương pháp tài sản. Trong khi đó, theo thông lệ quốc tế, có nhiều phương pháp xác định giá trị một tổ chức kinh tế như phương pháp tài sản, phương pháp chiết khấu dòng tiền, phương pháp so sánh, .… Tuy nhiên, phần lớn ĐVSNCL chưa áp dụng cơ chế tài chính doanh nghiệp để đủ điều kiện áp dụng các phương pháp xác định giá trị như doanh nghiệp.
Vì vậy, để đảm bảo tính thận trọng trong quá trình chuyển đổi, đồng thời đảm bảo tính khả thi, phù hợp với đặc thù của khu vực ĐVSNCL, ngoài quy định ĐVSNCL phải áp dụng tối thiểu 2 phương pháp như đối với việc xác định giá trị doanh nghiệp, nghị định quy định: Trường hợp chỉ sử dụng 01