2.1.1. Tác động ngắn hạn
2.1.1.1. Tác động tích cực ngắn hạn 2.1.1.1.1. Góp phần bình ổn kinh tế vĩ mô
Trong những năm gần đây, do tác động của toàn cầu hóa và sự biến động mạnh của kinh tế thế giới, đã tạo ra ngày càng nhiều các chu kỳ kinh doanh với ảnh hƣởng ngày càng sâu rộng hơn, khiến cho SLTT lệch khỏi SLTN. Việt Nam đang trong quá trình mở cửa và hội nhập nên không thể tránh khỏi việc bị ảnh hƣởng. Chính sách bình ổn kinh tế vĩ mô chính là nổ lực để đƣa SLTT về mức SLTN, tránh cho nền kinh tế khỏi nguy cơ suy thoái hoặc lạm phát. Để đạt đƣợc mục tiêu bình ổn thì trƣớc hết phải xác định đƣợc SLTT đang thấp hay cao hơn SLTN, từ đó mới có thể lựa chọn sử dụng công cụ nào để tác động đến thị trƣờng. Tuy nhiên, SLTN lại không thể quan sát một cách trực tiếp mà phải đƣợc tính toán thông qua phƣơng pháp ƣớc lƣợng. Nghiên cứu: “Ƣớc lƣợng SLTN cho Việt Nam”17
đã sử dụng ba phƣơng pháp ƣớc lƣợng là phƣơng pháp tuyến tính, phƣơng pháp sử dụng bộ lọc Hodrick-Prescott (HP) và phƣơng pháp ƣớc lƣợng sử dụng hàm sản xuất. Kết quả ƣớc lƣợng đƣợc tổng hợp trong bảng 2.1.
Bảng 2.1: Kết quả ƣớc lƣợng SLTN của Việt Nam
Phƣơng pháp Giai đoạn GDP tiềm năng bình quân/năm
Tuyến tính 1990-2010 7,2% Số liệu theo năm 7,96% Số liệu theo quý
Lọc HP 1999-2011 6,5%
Hàm sản xuất 1986-2012 6,8%
Nguồn: Ủy ban Kinh tế Quốc hội và UNDP tại Việt Nam (2013)
17 Nghiên cứu do Trung tâm Nghiên cứu Chính sách và Phát triển công bố vào quý 1/2013, đƣợc thực hiện trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ nâng cao năng lực tham mƣu, thẩm tra và giám sát chính sách kinh tế vĩ mô” của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội do Chƣơng trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) tại Việt Nam tài trợ
Ngoài ra, Ủy ban Giám sát Tài chính Quốc gia cũng đã có một nghiên cứu ƣớc lƣợng SLTN cho Việt Nam, và đã đƣa ra mức SLTN ƣớc tính cho năm 2012 là 5,5% - 6% và năm 2013 là khoảng 6%- 6,5% (Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia, 2011). Nhƣ vậy, mức tăng trƣởng 5,03% năm 2012 là đang dƣới mức tiềm năng.
Hình 2.5: Chênh lệch giữa SLTN và SLTT
Nguồn: Ủy ban Kinh tế Quốc hội và UNDP tại Việt Nam (2013)
Hình 2.5 cho thấy SLTT đã vƣợt xa mức SLTN vào hai giai đoạn kinh tế thế giới tăng trƣởng nóng là 1997 và 2007, khiến lạm phát ở Việt Nam năm 1998 là 9,8% và 22,97% năm 2008. Trƣớc tình hình đó, Chính phủ phải thực hiện nghiêm ngặt các biện pháp thắt chặt nhằm kiềm chế lạm phát, động thái này đã khiến cho SLTT giảm thấp hơn SLTN. Lúc này thì các chính sách mở rộng lại đƣợc áp dụng thông qua các gói cứu trợ từ Chính phủ. Nhìn chung, các gói cứu trợ này có thể đƣợc chia thành các nhóm cơ bản là kích thích tiêu dùng đối với ngƣời dân, kích thích đầu tƣ đối với doanh nghiệp, kích thích thông qua đầu tƣ công. Trong đó, gói kích cầu năm 2009 trị giá 9 tỷ USD đã có những tác động tích cực đối với tăng trƣởng trong giai đoạn này. Qua Quyết định số 131/QĐ-TTg, Chính phủ đã đƣa ra gói kích cầu lần một là 17.000 tỷ đồng, tƣơng đƣơng 1 tỷ USD đƣợc lấy từ dự trữ ngoại hối để kích thích sản xuất thông qua việc hỗ trợ giảm 4% lãi suất vay ngân hàng cho các doanh nghiệp đƣợc triển khai trong tháng
2/2009, giúp mở rộng hoạt động huy động và cung ứng vốn cho nền kinh tế, nhằm làm giảm giá thành sản phẩm, duy trì sản xuất, kinh doanh, tạo việc làm trong điều kiện suy thoái. Tiếp đó, ngày 15/5/2009, MPI đã chính thức công bố gói kích cầu trị giá 8 tỷ USD đƣợc sử dụng cho năm 2009 và 2010. Trong đó, Chính phủ dành hỗ trợ lãi suất vay vốn tín dụng là 17 nghìn tỷ đồng; miễn giảm thuế thu nhập cá nhân, thuế VAT, thuế thu nhập doanh nghiệp là 28 nghìn tỷ đồng; tạm hoãn thu hồi vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản ứng trƣớc là 3,4 nghìn tỷ đồng, ứng trƣớc dự toán năm sau là 37,2 nghìn tỷ đồng, chuyển nguồn vốn đầu tƣ năm 2008 sang năm 2009 là 27,6 nghìn tỷ đồng; phát hành bổ sung vốn trái phiếu Chính phủ là 20 nghìn tỷ đồng, để nâng tổng vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản lên 64 nghìn tỷ; các khoản chi kích cầu khác và đảm bảo an sinh xã hội là 9,8 nghìn tỷ đồng(Nguyễn Đức Hƣởng, 2009).
Gói kích cầu đã mang lại những tác động tích cực giúp ổn định kinh tế vĩ mô và tăng trƣởng. Mặc dù nền kinh tế mới phục hồi sau khủng hoảng, nhƣng GDP năm 2009 vẫn đạt 5,32%, đây là một thành tựu kinh tế nổi bật trong năm 2009, vì Việt Nam là một trong số ít những nền kinh tế trong khu vực và thế giới vẫn đạt mức tăng trƣởng dƣơng trong điều kiện hậu khủng hoảng. Tỷ lệ thất nghiệp năm 2009 là 2,9%, mặc dù có tăng 0,52% so với năm 2008, nhƣng vẫn đƣợc đánh giá là khả quan so với dự báo, năm 2010 giảm còn 2,88%. Đặc biệt là tỷ lệ thất nghiệp ở thành thị đã giảm, chỉ còn 4,60% năm 2009 và 4,29% năm 2010 so với 4,65% năm 2008.
Nhìn vào hình 2.6, có thể thấy việc mở rộng chính sách tài khóa và tiền tệ của Chính phủ đã có tác động thúc đẩy tăng trƣởng trong ngắn hạn, góp phần kéo SLTT về gần SLTN sau hai cuộc suy thoái kinh tế. Chính sách mở rộng cũng đã khiến cho ngân sách năm 2009 thâm hụt cao nhất từ trƣớc tới nay, lên tới 114.442 tỷ đồng, chiếm 6,9% GDP. Chính phủ đã bù đắp sự thâm hụt này bằng cách vay trong nƣớc 78.150 tỷ đồng và vay nƣớc ngoài 36.292 tỷ đồng. Độ trễ của chính sách cũng làm cho ngân sách năm 2010 thâm hụt 5,5% GDP và đƣợc bù đắp bằng 87.353 tỷ đồng vay trong nƣớc và
21.838 tỷ đồng vay nƣớc ngoài (GSO). Nhƣ vậy, nguồn vốn vay nƣớc ngoài của Chính phủ đã góp phần đƣa SLTT về gần mức SLTN thông qua những chƣơng trình kích cầu của Chính phủ.
Hình 2.6: Chênh lệch giữa SLTT và SLTN theo phƣơng pháp hàm sản xuất
Nguồn: Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam (2013)
Ngoài ra, EPD còn góp phần bình ổn kinh tế vĩ mô bằng cách bổ sung dự trữ ngoại hối quốc gia, cải thiện cán cân thanh toán tổng thể, từ đó giúp ổn định tỷ giá VND.
Theo Quyết định số 171/2006/QĐ-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ về việc phát hành và sử dụng trái phiếu chính phủ giai đoạn 2003-2010, “Ngoại tệ thu đƣợc từ việc phát hành trái phiếu bằng ngoại tệ, sau khi trừ những khoản chi trực tiếp bằng ngoại tệ, đƣợc bán cho Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam để bổ sung dự trữ ngoại hối của Nhà nƣớc”. Nhƣ vậy, trung bình EPD sẽ bổ sung vào dự trữ ngoại hối quốc gia một khoản ngoại tệ tƣơng đƣơng 3,2 tỷ USD/ năm giai đoạn 2002-2010 (BTC), sau khi trừ khoản 1,14 tỷ USD dịch vụ nợ hằng năm (trung bình giai đoạn 2006-2010) (BTC). Nguồn ngoại tệ này cũng là một bộ phận của cán cân vốn, góp phần làm thặng dƣ cán cân vốn
của Việt Nam trong thời gian qua, là nguồn bù đắp quan trọng cho cán cân thƣơng mại thƣờng xuyên thâm hụt trong cán cân tổng thể của Việt Nam.
Ngoài ra, EPD đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng, cải cách thể chế và môi trƣờng kinh doanh không chỉ tạo điều kiện kích thích sản xuất và xuất khẩu của các doanh nghiệp trong nƣớc, mà còn thu hút FDI, góp phần mở rộng thị trƣờng và đa dạng hóa mặt hàng xuất khẩu. Ngoài ra, những chính sách thúc đẩy tăng trƣởng xuất khẩu nhƣ miễn giảm thuế, tín dụng ƣu đãi, …đƣợc sử dụng từ nguồn vốn ngân sách và vốn EPD cũng giúp tăng năng lực cạnh tranh cho các doanh nghiệp xuất khẩu, từ đó cải thiện cán cân thƣơng mại. Theo MPI, giai đoạn 2007-2011 xuất khẩu của Việt Nam đã có những cải thiện đáng kể, tăng 2,4 lần, từ 39,8 tỷ USD lên 96,9 tỷ USD, và trong năm 2012, Việt Nam xuất siêu 284 triệu USD sau gần 20 năm nhập siêu, đạt giá trị dƣơng trong cán cân thƣơng mại. Tình hình cán cân thƣơng mại 9 tháng đầu năm cũng có nhiều chuyển biến tích cực khi tăng trƣởng xuất khẩu đạt 15,7% trong khi tăng trƣởng nhập khẩu chỉ đạt 15,5% (GSO).
2.1.1.1.2. Bổ sung chi tiêu của Chính phủ
Bảng 2.2: Hỗ trợ ngân sách chung cho điều hành vĩ mô
Đơn vị tính: triệu USD
Năm 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Cam kết 9.1 29.9 227.8 97 47.4 67.1 358.4
Giải ngân 27 33.6 61.1 125 149.9 79.2 184.3
Nguồn: World Bank (2012)
Kể từ năm 1995 các nhà tài trợ có cam kết riêng một khoản dành để hỗ trợ ngân sách trong điều hành vĩ mô mà không phân bổ cho một dự án cụ thể nào (Bảng 2.2), trong đó Anh là quốc gia đầu tiên cung cấp các khoản ODA bằng các phƣơng thức hỗ trợ ngân sách. Năm 2002 giải ngân đợt đầu tiên với số tiền là 27 triệu USD, lƣợng cam kết và giải ngân đạt cao nhất vào năm 2008 đạt 358,4 triệu USD và 184,3 triệu USD
(Website Chính phủ). Ngoài ra, Chính phủ cũng tiến hành vay nợ nƣớc ngoài để bù đắp lƣợng bội chi ngân sách hằng năm.
Hình 2.7: Tỷ lệ bội chi NSNN/GDP giai đoạn 2000-2012 (%)
Nguồn: Bộ Tài chính
Tình trạng thâm hụt ngân sách của Việt Nam từ năm 2000 đến nay ở mức xấp xỉ 5% GDP, đây là mức thâm hụt thuộc diện cao so với các nƣớc trong khu vực và trên thế giới. Trong giai đoạn 2007-2010, ngân sách bị thâm hụt chu kỳ do chịu ảnh hƣởng của khủng hoảng kinh tế thế giới, trung bình lên đến 5,65% GDP, đỉnh điểm có năm 2009 lên đến 6,9% mà nguyên nhân chính là để tài trợ gói kích cầu của Chính phủ. Năm 2011, thâm hụt ngân sách giảm xuống mức thấp nhất trong cả giai đoạn nhờ có cải thiện đáng kể trong thu ngân sách. Tổng thu ngân sách đạt hơn 704 nghìn tỷ đồng, tăng 26,2% so với năm 2010, thu thuế tăng 22,7%, và thu ngoài thuế tăng 38,1%, giá dầu cao giúp cho thu từ dầu thô tăng 54% so với cùng kỳ năm trƣớc (GSO).
Ngoài nguyên nhân thâm hụt chu kỳ do ảnh hƣởng của khủng hoảng kinh tế thế giới, thì nguyên nhân chính khiến cho tình trạng thâm hụt ngân sách của Việt Nam cao và
kéo dài là thâm hụt cơ cấu do đầu tƣ công hàng năm cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của Chính phủ thấp.
Hình 2.8: Tỷ lệ tiết kiệm và đầu tƣ của Chính phủ so với GDP (%)
Nguồn: GSO, Bộ Tài chính và tính toán của tác giả18 Theo hình 2.8 cho thấy tỷ lệ đầu tƣ của chính phủ so với GDP luôn cao hơn rất nhiều so với tỷ lệ tiết kiệm. Tuy nhiên, từ năm 2007 hai đƣờng trên đồ thị có xu hƣớng xích lại gần nhau chứng tỏ Chính phủ đang giảm dần đầu tƣ và tăng tỷ lệ tiết kiệm. Mặc dù ngân sách Nhà nƣớc liên tục thâm hụt, nhƣng phần tiết kiệm nhà nƣớc vẫn đạt giá trị dƣơng do đƣợc bù đắp bằng các khoản vay trong và ngoài nƣớc.
18
Hình 2.9: Nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nƣớc
Nguồn: Bộ Tài chính Hình 2.9 cho thấy thâm hụt ngân sách đƣợc bù đắp chủ yếu từ ba nguồn chính là vay trong nƣớc, vay nƣớc ngoài và thu từ viện trợ, trong đó phần lớn là vay trong nƣớc, trung bình khoảng 65%. Việc vay trong nƣớc để bù đắp thâm hụt ngân sách có những ƣu điểm nhƣ tận dụng đƣợc nguồn vốn nhàn rỗi trong dân, không gây ra áp lực lớn lên nợ nƣớc ngoài. Tuy nhiên, vay trong nƣớc nhiều thì phần lãi vay và vốn vay hàng năm sẽ làm giảm hiệu quả của chính sách thu ngân sách và làm suy yếu khả năng đầu tƣ vì chuyển tiền tiết kiệm tƣ nhân thành tiết kiệm của chính phủ. Nợ chính phủ tăng lên, ngƣời dân sẽ tích lũy nợ chính phủ thay vì tích lũy vốn tƣ nhân. Chi tiêu công tăng cao sẽ tạo ra tác động lấn át đối với đầu tƣ tƣ nhân, làm cho năng lực sản xuất của nền kinh tế bị giảm sút (Hạ Thị Thiều Dao, 2006). Hơn nữa, vay trong nƣớc thƣờng có lãi suất cao hơn nhiều so với vay nƣớc ngoài. Do đó, bù đắp thâm hụt ngân sách bằng một phần vốn vay nƣớc ngoài là hết sức cần thiết, đặc biệt là đối với những năm nền kinh tế gặp khó khăn, nguồn vốn trong nƣớc bị suy giảm. Điển hình là trong 2 năm 2008 và 2009, do Chính phủ phải tăng chi tiêu để ngăn chặn suy thoái, trong điều kiện các khoản thu ngân sách bị giảm mạnh do xuất nhập khẩu giảm, lợi nhuận doanh nghiệp
giảm, giảm thuế để kích thích tăng trƣởng, nguồn vốn FDI giảm, …, trong khi việc huy động các khoản vay trong nƣớc có giới hạn, thì vay nƣớc ngoài để bù đắp thâm hụt ngân sách lại càng có ý nghĩa, tỷ lệ vay nƣớc ngoài để bù đắp thâm hụt ngân sách năm 2008 và 2009 lên tới 37,7% và 36,2% tổng thâm hụt. Nhƣ vậy, EDP đã góp phần tích cực bổ sung nguồn thu ngân sách hàng năm, rút ngắn chênh lệch giữa tiết kiệm chính phủ và đầu tƣ công.
2.1.1.1.3. Bổ sung vốn đầu tƣ
Khu vực kinh tế ngoài quốc doanh và khu vực có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài là hai khu vực kinh tế quan trọng đóng góp vào sự phát triển chung của đất nƣớc. Kể từ khi nền kinh tế đƣợc cải cách với sự ra đời của Luật đầu tƣ nƣớc ngoài năm 1987, Luật doanh nghiệp tƣ nhân và Luật công ty năm 1991 đã khẳng định quyết tâm cao độ của Chính phủ trong công tác đổi mới, thì vai trò và vị trí của hai khu vực này đã không ngừng tăng lên. Lƣợng vốn đầu tƣ tăng qua từng năm với hiệu quả ngày càng đƣợc cải thiện. Tuy nhiên, khu vực kinh tế tƣ nhân còn non trẻ, chƣa đủ tiềm lực để chống chọi lại với những biến động mạnh của thị trƣờng, điển hình nhƣ khủng hoảng kinh tế thế giới năm 1997 và 2007, do đó vẫn cần đến sự hỗ trợ từ Nhà nƣớc một khi khu vực này gặp khó khăn.
Phân tích hình 2.10 cho thấy, trong giai đoạn kinh tế khó khăn vào những năm cuối thập kỷ 90, khi các thành phần kinh tế khác giảm tốc độ tăng trƣởng đầu tƣ do cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á năm 1997, đặc biệt là khu vực FDI vốn rất nhạy cảm với những biến động tài chính trên thế giới, khiến cho dòng vốn này giảm mạnh từ 27,96% năm 1997 xuống còn 20,75% năm 1998 (GSO), và đầu tƣ tƣ nhân cũng bị ảnh hƣởng nặng nề, thì nhà nƣớc phải tăng cƣờng đầu tƣ hơn nữa để bù đắp sự giảm sút trong đầu tƣ tƣ nhân và kích thích các thành phần khác gia tăng đầu tƣ trở lại. Tỷ trọng đầu tƣ nhà nƣớc tăng từ 42,03% năm 1995 lên đến 58,67% năm 1999 (GSO) để bù đắp lại tỷ trọng vốn giảm đi của các thành phần kinh tế khác. Sau khi tình hình kinh tế thế
giới dần hồi phục, các doanh nghiệp trong nƣớc hoạt động ổn định trở lại thì từ năm 2001, nhà nƣớc bắt đầu giảm dần tỷ trọng đầu tƣ, nhƣờng chỗ cho các khu vực khác có cơ hội phát triển, vốn nhà nƣớc lúc này giảm từ 59,81% tổng vốn đầu tƣ xuống còn 33,89% năm 2008. Giai đoạn này hai khu vực còn lại đã có những bƣớc phát triển vƣợt bậc cả về số lƣợng và tỷ trọng. Tuy nhiên, cuộc khủng hoảng năm 2008 lại một lần nữa khiến cho các khu vực ngoài quốc doanh gặp khó khăn, đặc biệt vốn đầu tƣ vào khu vực FDI đã giảm 9.487 tỷ đồng sau 10 năm tăng liên tục, tỷ trọng giảm từ 30,92% năm 2008 xuống 25,56% năm 2009. Lúc này, nhà nƣớc lại phải tăng đầu tƣ từ 33,89% năm 2008 lên 40,56% năm 2009 để bù đắp lƣợng vốn giảm đi (GSO).
Hình 2.10: Cơ cấu vốn đầu tƣ của các khu vực kinh tế