TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH VAY NỢ NƢỚC NGOÀI CỦA CHÍNH PHỦ

2.1.1. Giai đoạn 1981 – 1993

Đặc điểm nền kinh tế trong thời kỳ này là đang chuyển từ kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trƣờng có sự điều tiết của nhà nƣớc. Do vừa thoát khỏi chiến tranh nên hầu nhƣ cơ sở vật chất và hạ tầng phải xây dựng lại từ đầu. Nguồn lƣơng thực và nhu yếu phẩm bị thiếu hụt nghiêm trọng, phải phụ thuộc lớn vào sự viện trợ từ Liên Xô cũ và các nƣớc Đông Âu. Hầu hết nợ quốc gia trong thời kỳ này đều là nợ chính phủ, do chính phủ trực tiếp đi vay và sử dụng trong nền kinh tế, ngoại trừ nợ của khu vực đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài từ năm 1988. Các khoản vay đƣợc thực hiện thông qua các Hiệp ƣớc hữu nghị và hợp tác, các hiệp định song phƣơng đƣợc ký kết giữa Chính phủ Việt Nam với Chính phủ Liên Xô và Đông Âu, do vậy điều kiện vay khá ƣu đãi với lãi suất thấp hoặc không phải trả lãi, kỳ hạn trả hơn 20 – 30 năm. Phần lớn các khoản vay chỉ để nhập khẩu hàng tiêu dùng nhƣ lƣơng thực, thực phẩm, thuốc men và các vật dụng thiết yếu khác phục vụ đời sống nhân dân, chỉ có gần 25% vốn huy động đƣợc dành cho đầu tƣ, mà lại là đầu tƣ theo hƣớng xây dựng một cơ cấu kinh tế mang nặng tính tự cấp tự túc, khép kín, nên việc khai thác và sử dụng nguồn vốn vay không hiệu quả và gần nhƣ không đóng góp nhiều cho tăng trƣởng kinh tế, các doanh nghiệp không đƣợc tiếp xúc với môi trƣờng kinh doanh cạnh tranh, không lựa chọn đƣợc hƣớng kinh doanh và không tiếp cận đƣợc với công nghệ hiện đại; phần còn lại chủ yếu để bù đắp thâm hụt ngân sách (Hạ Thị Thiều Dao, 2006). Tính đến cuối năm 1985, tổng số nợ nƣớc ngoài của nƣớc ta vào khoảng 8,5 tỷ Rúp chuyển nhƣợng và 1,9 tỷ USD (BTC, 2006), đến năm 1990, con số này đã tăng lên 2,7 tỷ USD và 10,4 triệu Rúp chuyển nhƣợng. Để quy số nợ trên về một đơn vị tiền tệ thống nhất là USD, các tổ chức tài chính quốc tế đã sử dụng hệ số quy đổi nợ là 1 Rúp chuyển nhƣợng = 1,97 USD (Lê Việt Đức, 2004).

Hình 2.1: Nợ nƣớc ngoài (triệu USD) và tốc độ tăng GDP (%) giai đoạn 1985-1993

Nguồn: World Bank (2013)

Nhìn vào đồ thị hình 2.1 cho thấy nợ nƣớc ngoài biến động rất mạnh vào năm 1989, điều này là do sự biến động của tỷ giá đồng Việt Nam. Vào giai đoạn trƣớc năm 1987, đồng Việt Nam bị định giá cao giả tạo8

khiến cho tỷ lệ nợ thấp. Tuy nhiên, việc tiền đồng bị phá giá mạnh lên đến 774,71% năm 1988 (từ 78,29 VND/USD lên 606,52 VND/USD), và 736% năm 1989 (WB, 2013), đã khiến GDP tính theo USD giảm mạnh, nên tỷ lệ nợ/GDP tăng đột biến. Những năm sau đó nợ tăng đều do tích tụ tiền lãi không trả đƣợc. Các chỉ tiêu về ED thời kỳ này đều vƣợt rất nhiều so với ngƣỡng an toàn của WB và IMF, trong đó, ED/GDP lên tới 329% vào năm 1989 và giảm xuống 183% vào năm 1993 nhờ có cải thiện trong tốc độ tăng trƣởng, trong khi ngƣỡng an toàn do WB và IMF đƣa ra thì tỷ lệ này cao hơn 50% đã bị coi là mắc nợ nghiêm trọng, ED/ xuất khẩu năm 1992 là 710% vƣợt xa ngƣỡng 275% của IMF, tỷ lệ dịch vụ nợ/

8 Do có sự chênh lệch lớn giữa tỷ giá kết toán nội bộ của nhà nƣớc để hoạch toán thu chi ngoại tệ của các đơn vị với ngân hàng Ngoại thƣơng Việt Nam và tỷ giá thị trƣờng, tỷ giá này có vai trò thụ động chƣa điều tiết đƣợc nền kinh tế vĩ mô vì không xuất phát từ nhu cầu của nền kinh tế thị trƣờng.

xuất khẩu lên đến 49% vào năm 1987 tăng lên 77% vào năm 1988, trong khi ngƣỡng an toàn của WB là 30% và IMF là 25% (Hạ Thị Thiều Dao, 2006).

Về tác động của nợ nƣớc ngoài trong giai đoạn này đối với tăng trƣởng kinh tế. Trong những năm 1976 - 1980, thu từ vay nợ và viện trợ của nƣớc ngoài chiếm 38,2% tổng thu ngân sách và bằng 61,9% tổng số thu trong nƣớc, tƣơng ứng thời kỳ 1981 - 1985 là 22,4% tổng thu ngân sách và 28,9% tổng số thu trong nƣớc. Sau thời kỳ kinh tế trì trệ kể từ đợt lạm phát phi mã vào năm 1986, nhờ đƣờng lối đổi mới và mở cửa từ Đại hội Đảng lần thứ VI đã tạo điều kiện cho kinh tế tăng trƣởng liên tục với tốc độ khá, tăng từ 2,79% năm 1986 lên 7,36% năm 1989, 8,65% năm 1992 và 8,07% năm 1993. (BTC, 2006)

Đặc biệt, trong thời gian này, mặc dù số nợ vẫn tăng hàng năm, nhƣng công tác quản lý nợ còn rất yếu kém. Nguyên nhân một phần cũng do chƣa có một văn bản quy phạm pháp luật nào có tính pháp lý cao để điều chỉnh hoạt động này. Hiện nay, văn bản cao nhất điều chỉnh hoạt động vay nợ nƣớc ngoài cũng chỉ dừng ở mức Nghị Định.

2.1.2. Giai đoạn 1994 – 2000

Đây là giai đoạn có ý nghĩa cực kỳ quan trọng đối với tình trạng nợ nƣớc ngoài của Việt Nam. Bên cạnh việc đàm phán cơ cấu lại nợ của Chính phủ, giúp cho Việt Nam giảm đƣợc gần phân nửa khoản nợ khổng lồ có từ trƣớc năm 1990, thì việc Mỹ giải tỏa cấm vận cũng giúp Việt Nam tiếp cận đƣợc với nguồn vốn từ các tổ chức tài chính và các quốc gia khác trên thế giới, đặc biệt là nguồn vốn ODA giúp tái thiết đất nƣớc và chuẩn bị cho thời kỳ mở cửa hội nhập.

Quá trình đàm phán và xử lý các khoản nợ cũ trải qua các giai đoạn chủ yếu sau đây: – Xử lý nợ quá hạn với IMF (10/1993)

– Xử lý nợ chính thức qua CLB Paris (12/1993) – Xử lý nợ thƣơng mại qua CLB London (3/1998)

– Xử lý nợ với các chủ nợ song phƣơng khác

– Tiếp tục xử lý nợ sau khi đã cơ cấu lại (Nguyễn Xuân Thành, 2004)

Đầu tiên là nợ quá hạn với IMF. Trong giai đoạn từ 1976-1981, IMF đã cho Việt Nam vay 7 khoản với tổng số tiền là 205,7 triệu SDR9 để giải quyết khó khăn trong cán cân thanh toán quốc tế. Từ năm 1984, do không thanh toán đƣợc nên Việt Nam đã phát sinh nợ quá hạn đối với IMF. Đến ngày 15/1/1985 đã trả đƣợc 74 triệu SDR, nhƣng sau đó không trả đƣợc nữa. Ngày 15/10/1985 IMF đã quyết định đình chỉ quyền vay vốn của Việt Nam. Tính đến ngày 3/10/1993 tổng nợ quá hạn của Việt Nam với IMF là trên 100 triệu SDR (tƣơng đƣơng 140 triệu USD). Nhờ việc Chính phủ Mỹ nới lỏng lệnh cấm vận vào tháng 7/1993, cho phép Việt Nam đƣợc tái gia nhập vào các tổ chức tài chính quốc tế, nên vào ngày 5/10/1993 Việt Nam đã thanh toán xong công nợ với IMF. Để thanh toán đƣợc 140 triệu USD này, Chính phủ đã huy động vốn từ 2 nguồn:

– Nguồn viện trợ không hoàn lại 57 triệu USD (40%) từ Pháp, Nhật, mỗi nƣớc viện trợ 17,5 triệu USD, khối Bắc Âu 10 triệu, Thụy Sỹ 7 triệu, Úc 3 triệu, Phần Lan 1 triệu, Canada 1 triệu.

– Nguồn vốn vay bắc cầu 84 triệu USD (60%) với lãi suất 2,7%/năm do liên kết 18 ngân hàng của các nƣớc thực hiện. 10

Ngay khi thanh toán xong nợ vào ngày 6/10/1993, IMF tuyên bố cho Việt Nam vay ngay khoản tiền là 233 triệu USD và hàng năm sẽ cho vay khoản 360 triệu USD với lãi suất ƣu đãi 5%/năm.

9

SDR (Special Drawing Right) - Quyền rút vốn đặc biệt là đơn vị tiền tệ quy ƣớc của một số nƣớc thành viên IMF vào năm 1969 theo đề nghị của 10 nƣớc trong Câu lạc bộ Paris gồm Bỉ, Canada, Pháp, Italy, Nhật Bản, Hà Lan, Thụy Điển, Anh, Mỹ, Đức. Đây là một đồng tiền "danh nghĩa" vì nó không có hình dạng vật chất cụ thể, đƣợc IMF tạo ra và tồn tại dƣới dạng các khoản mục kế toán đặc biệt do quỹ quản lý và đƣợc định giá bằng số bình quân gia quyền của các đồng tiền mạnh nhƣ đô la Mỹ, Bảng Anh, Euro và Yên Nhật.

10 Tài chính quốc tế- Chƣơng 7: Một số tổ chức tài chính quốc tế: http://hoangkiss.files.wordpress.com/2012/01/chuong7.pdf

Nhờ đó, đến tháng 12/1993, Việt Nam đã đạt đƣợc thỏa thuận về xử lý nợ chính phủ tại Câu lạc bộ Paris. Các nƣớc thành viên Câu lạc bộ Paris đã đồng ý giảm 50% số dƣ nợ thƣơng mại cho Việt Nam, đồng thời hoãn trả nợ trong 23 năm. Nợ ODA cũng đƣợc hoãn trả trong 30 năm với lãi suất ƣu đãi hơn và thấp hơn so với lãi suất ban đầu (Lê Việt Đức, 2004).

Đến năm 1997, sau bốn vòng đàm phán trực tiếp và nhiều lần trao đổi đề án điều chỉnh từ đầu năm 1995, Việt Nam đã ký đƣợc thỏa thuận nguyên tắc với tỷ lệ giảm nợ chung qua Câu lạc bộ London (chƣa tính chi phí xử lý) đạt 53,9%, tƣơng đƣơng 445 triệu USD, thay thế 542 triệu USD của khoản nợ thuộc Câu lạc bộ London bằng trái phiếu Brady với thời hạn đáo hạn từ 15-30 năm. Kết quả đạt đƣợc cụ thể nhƣ sau:

– Phần nợ gốc: đƣợc mua lại một phần nợ gốc, và chuyển số nợ còn lại thành 2 loại trái phiếu là trái phiếu chiết khấu và trái phiếu ngang giá đều có thời hạn 30 năm (đều đƣợc gọi là trái phiếu Brady).

– Phần lãi quá hạn: đƣợc xóa 100% lãi phạt, tính lại lãi thế hệ 1, xóa 50% lãi thế hệ 2, mua lại 1 phần nợ lãi, trả ngay bằng tiền mặt 15 triệu USD, phần còn lại chuyển thành trái phiếu lãi quá hạn (PDI bond). Vào ngày 30/9/2002, Việt Nam đã mua lại số trái phiếu Brady trị giá 160 triệu USD. (Nguyễn Xuân Thành, 2004)

Qua hai đợt xử lý nợ năm 1993 và 1997, đặc biệt là đợt năm 1997, nợ nƣớc ngoài của nƣớc ta đã giảm từ 26.255 triệu USD năm 1996 xuống còn 21.776 triệu USD năm 1997, tức là giảm 17,1% (Lê Việt Đức, 2004), và nhờ những cố gắng trả nợ của Chính phủ, tình hình nợ nƣớc ngoài bằng các loại ngoại tệ mạnh đã đƣợc cải thiện rõ rệt. Đến cuối năm 1998, nợ quá hạn bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi giảm xuống còn 267 triệu USD.

Tuy nhiên, đối với khoản nợ bằng Rúp chuyển nhƣợng của Liên Xô (cũ) do Liên Bang Nga kế thừa, quá trình đàm phán diễn ra phức tạp hơn. Qua bảy năm với tám vòng đàm phán (1994-2000), hai bên đã thỏa thuận và ký hiệp định xử lý nợ tổng thể của Việt

Nam theo các điều kiện Toronto với mức giảm ngay là 85% tổng nợ trƣớc đây (tƣơng đƣơng 9,3 tỷ USD), số còn lại phải trả trong 23 năm với 10% trả bằng tiền mặt và 90% bằng hàng hóa xuất khẩu. Kết quả là tổng dƣ nợ năm 2000 giảm xuống còn 12.822 triệu USD so với 23.209 triệu USD năm 1999, tức là giảm tới 44,8% tổng dƣ nợ (Lê Việt Đức, 2004).

Về các chỉ tiêu an toàn nợ, tỷ lệ ED/GDP giảm từ 152% năm 1994 xuống còn 41% năm 2000, dịch vụ nợ/xuất khẩu cao nhất vào năm 1999 là 9,96% giảm xuống còn 7,49% năm 2000. Các chỉ tiêu này đều năm trong ngƣỡng an toàn theo thông lệ quốc tế, và từ 1 trong 41 nƣớc bị xếp vào nhóm HIPCs11, Việt Nam đã đƣợc WB đánh giá trong báo cáo phát triển Việt Nam năm 2002 là có mức nợ bền vững (Hạ Thị Thiều Dao, 2006). Nhìn chung trong giai đoạn này, nợ nƣớc ngoài có xu hƣớng giảm, những khoản nợ tăng là do tích tụ nợ và lãi quá hạn trong giai đoạn trƣớc, và do đƣợc cung cấp nhiều khoản vay từ cộng đồng tài chính quốc tế sau khi đƣợc dở bỏ cấm vận năm 1993.

Hình 2.2: Nợ nƣớc ngoài (triệu USD) và tốc độ tăng GDP (%) giai đoạn 1994 – 2000

Nguồn: World Bank (2013)

Đồ thị hình 2.2 cho thấy tăng trƣởng kinh tế thời kỳ này có nhiều chuyển biến lớn, GDP tăng rất cao, đặc biệt là đỉnh điểm vào năm 1995 tăng 9,54%. Mặc dù bị ảnh hƣởng lớn từ cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997 bắt nguồn từ Thái Lan, làm cho GDP ở hai năm cuối thập kỷ giảm đáng kể, nhƣng nhìn chung GDP bình quân của cả giai đoạn vẫn đạt 7,78%, cao nhất từ trƣớc đến nay. Để đạt đƣợc thành tích khả quan nhƣ trên, thứ nhất là nhờ kết quả của công cuộc đổi mới nền kinh tế từ tập trung bao cấp sang cơ chế thị trƣờng định hƣớng XHCN từ năm 1986, làm cho các thành phần trong nền kinh tế hoạt động hiệu quả hơn, chính sách thu hút vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài cũng đang dần có ảnh hƣởng đến tăng trƣởng kinh tế; thứ hai là nhờ luồng vốn ODA đi kèm với sự quản lý và hỗ trợ kỹ thuật từ bên ngoài đã thực sự phát huy hiệu quả, giúp cho nền kinh tế phát triển đúng hƣớng và bền vững hơn.

2.1.3. Giai đoạn từ năm 2001 đến nay

Sau khi các khoản nợ nƣớc ngoài trƣớc đây đƣợc cơ cấu lại thì tình hình nợ nƣớc ngoài của nƣớc ta đã dần đi vào ổn định, tăng đều đặn qua từng năm, các chỉ số về nợ đều nằm trong ngƣỡng an toàn theo các tiêu chí đánh giá quốc tế, trong đó, ED/GDP trung bình khoảng 27,5%, dịch vụ nợ là 4,1%.

Nhìn vào đồ thị 2.3, từ năm 2001-2006, nợ nƣớc ngoài tăng chậm trong khi tăng trƣởng đạt cao, trung bình 7,63%, nên tỷ lệ nợ nƣớc ngoài/GDP có xu hƣớng giảm. Tuy nhiên, sau biến động của cuộc khủng hoảng 2007-2008 thì nợ tăng nhanh với mức tăng trƣởng thấp hơn làm cho tỷ lệ ED/GDP tăng mạnh, từ 30,5% năm 2006 lên 41,5% năm 2011.

Hình 2.3: Nợ nƣớc ngoài quốc gia và tăng trƣởng kinh tế giai đoạn 2001-2011

Nguồn: World Bank (2013), GSO Về lãi suất, trƣớc tháng 2/2010, Việt Nam vẫn còn nằm trong nhóm nƣớc có thu nhập thấp nên các khoản vay vẫn đƣợc ƣu đãi với lãi suất thấp, chủ yếu từ 1-3%/năm. Việt Nam hoàn toàn đƣợc vay IDA12 từ WB với lãi suất và phí cam kết 0%, phí dịch vụ 0,75% một năm, thời gian vay 40 năm với 10 năm ân hạn. Kể từ tháng 2/2010, nƣớc ta bắt đầu phải vay IBRD13, các điều kiện vay IDA cũng ít ƣu đãi hơn, lãi 1,25%, phí dịch vụ 0,75%, phí cam kết tối đa 0,5% một năm, thời gian vay 25 năm, trong đó có 5 năm ân hạn. Hiện nay, Việt Nam đƣợc xếp vào nhóm nƣớc đƣợc cho vay hỗn hợp cả vốn IDA và vốn IBRD, trong đó chủ yếu vẫn là vốn IDA, cụ thể năm 2012, Việt Nam vay đƣợc từ WB cho 8 dự án, trong đó có 1,05 tỷ USD vốn IDA, 100 triệu USD vốn IBRD. Tuy nhiên, thu nhập bình quân đầu ngƣời đã đạt mức 1.260 USD vào năm 201114 nên

12 IDA: International Development Association: Hiệp hội phát triển quốc tế: vốn dành cho các nƣớc có thu nhập thấp

13

IBRD: the International Bank of Reconstruction and Development: Ngân hàng Tái thiết: vốn dành cho các nƣớc có thu nhập trung bình

Việt Nam sẽ phải chuyển sang vay vốn IBRD, các chủ nợ khác cũng đã cơ cấu lại lãi suất với những khoản vay mới theo hƣớng ít ƣu đãi hơn đối với Việt Nam.

Hình 2.4: Cơ cấu nợ nƣớc ngoài của Việt Nam giai đoạn 2004-2011

Nguồn: Bộ tài chính (2007), (2011) Về cơ cấu, hiện nay nợ nƣớc ngoài của Việt Nam chủ yếu vẫn là nợ của Chính phủ, chiếm 72% tổng nợ trong giai đoạn 2004-2011. Nợ đƣợc bảo lãnh mặc dù chiếm tỷ trọng nhỏ nhƣng có xu hƣớng tăng lên qua từng năm. Đây là các khoản nợ do các doanh nghiệp nhà nƣớc hoặc tƣ nhân vay, nhƣng vì Chính phủ đứng ra bảo lãnh nên một khi những doanh nghiệp này mất khả năng trả nợ, thì Chính phủ phải đứng ra thanh toán.

Một vấn đề nữa về nợ cũng đáng quan tâm đó là dịch vụ nợ, dịch vụ nợ đang tăng lên nhanh chóng cũng là mối quan tâm lớn của Chính phủ trong thời kỳ này. Tổng gốc và lãi phải trả tăng từ 848,58 triệu USD15 năm 2002 lên 1.905,38 triệu USD năm 201116, chiếm 3,4% xuất khẩu và 3,7% tổng thu ngân sách nhà nƣớc. Dự kiến dịch vụ nợ sẽ