đất đai và chính quyền địa phương.
“Văn phòng đăng ký đất đai cấp Thành phố chủ trì phối hợp với Văn phòng Văn phòng đăng ký đất đai cấp huyện và Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức việc đăng ký biến động, chỉnh lý đồng bộ hồ sơ địa chính ở các cấp đối với trƣờng hợp biến động đất đai nhƣng chƣa đăng ký biến động. Văn phòng Đăng ký đất đai đất phải giữ mối liên hệ với cơ quan tài nguyên môi trƣờng cùng cấp, chính quyền địa phƣơng và các đơn vị có liên quan đến nhiệm vụ hoạt động để thực hiện tốt chức năng theo quy định.
Tuy nhiên, sự phối hợp giữa Văn phòng Đăng ký đất đai đất cấp Thành phố với Sở Tài nguyên và Môi trƣờng, với Văn phòng Đăng ký đất đai đất cấp huyện với phòng Tài nguyên và Môi trƣờng thiếu chặt chẽ, nhiều nơi còn lúng túng do chƣa xây dựng đƣợc quy chế phối hợp giữa các cấp trong việc lập hồ sơ địa chính ban đầu, lập bổ sung hồ sơ địa chính; giải quyết thủ tục chuyển quyền giữa cá nhân
Chính phủ UBND cấp Tỉnh UBND cấp Huyện UBND cấp Xã Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng Sở Tài nguyên và Môi trƣờng Phòng Tài nguyên và Môi trƣờng Văn phòng ĐKĐĐ cấp tỉnh Văn phòng ĐKĐĐ cấp Huyện Cán bộ địa chính xã, phƣờng, T.trấn
với tổ chức; việc tổ chức chỉnh lý biến động chƣa đƣợc cập nhật thƣờng xuyên, nguyên nhân do hệ thống hồ sơ địa chính đƣợc lƣu ở 3 cấp, Văn phòng Đăng ký đất đai cấp Thành phố chỉnh lý hệ thống hồ sơ gốc, Văn phòng Đăng ký đất đai cấp huyện và cán bộ địa chính cấp xã chỉnh lý hệ thống hồ sơ do mình quản lý. Việc chỉnh lý biến động vào hệ thống hồ sơ địa chính không đồng bộ và kịp thời, do đó hệ thống hồ sơ địa chính thiếu tính thống nhất”.
1.2.4. Xu hướng phát triển của Văn phòng Đăng ký đất đai gắn với cải cách hành chính
Việc hình thành hệ thống Văn phòng Đăng ký đất đai gắn với cơ chế “Một cửa” đã tách công việc dịch vụ công ra khỏi cơ quan quản lý Nhà nƣớc nhằm minh bạch hoá công tác quản lý Nhà nƣớc về đất đai, đồng thời để giảm bớt thủ tục hành chính, giảm chi phí đăng ký cho ngƣời sử dụng đất.
“Kinh nghiệm của các nƣớc trên thế giới nhƣ: Úc, Canada, Mỹ, Thụy Điển, New Zealand, Malayxia, Thái Lan,.... đều thực hiện mô hình cơ quan đăng ký đất đai ở một cấp. Trong đó một số nƣớc cơ quan đăng ký trực thuộc cơ quan quản lý đất đai ở Trung ƣơng và có các chi nhánh trực thuộc đƣợc bố trí theo khu vực tùy theo nhu cầu giao dịch mà không bố trí theo đơn vị hành chính; một số nƣớc tổ chức thành các cơ quan đăng ký trực thuộc cơ quan quản lý đất đai ở cấp quận (nhƣ Thái Lan) và có các chi nhánh phụ trách từng khu vực. Các cơ quan đăng ký ở các nƣớc này đều có thẩm quyền thực hiện tất cả các công việc của thủ tục đăng ký đất đai (từ việc tiếp nhận và kiểm tra hồ sơ đăng ký đến khi trả kết quả; kể cả việc ký cấp Giấy chứng nhận và việc tính, thu các loại thuế, phí, lệ phí nộp vào ngân sách);
do đó bảo đảm cơ chế "Một cửa” đƣợc tuân thủ tuyệt đối (ngƣời sử dụng đất không phải đến nơi khác để thực hiện nghĩa vụ tài chính nhƣ ở Việt Nam).
Trong bối cảnh hiện nay, việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đât lần đầu ở nhiều địa phƣơng đã cơ bản hoàn thành; các địa phƣơng còn lại đang tập trung triển khai thực hiện theo Nghị quyết 07/2007/QH12 của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2008 và có thể hoàn thành cơ bản vào khoảng năm 2013- 2015. Trong một vài năm tới, sau khi hoàn thành cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu, nhiệm vụ của Văn phòng Đăng ký đất đai chủ yếu là làm thủ tục đăng ký biến động (đăng ký các giao dịch về quyền của ngƣời sử dụng đất và chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất và cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính); do đó thủ tục đăng ký đất đai không còn các công việc mang tính hành chính phải do Ủy ban nhân dân cấp thành phố, huyện thực hiện (nhƣ khi việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất lần đầu để nhà nƣớc công nhận quyền sử dụng đất); mà chỉ còn các công việc đơn thuần mang tích chất dịch vụ công, có tính độc lập nhất định đối với Ủy ban nhân dân cấp thành phố, huyện.
Hơn nữa trong điều kiện công nghệ thông tin đang phát triển nhƣ hiện nay, ngành Tài nguyên và Môi trƣờng đang chỉ đạo xây dựng hệ thống thông tin đất đai trên cơ sở hệ thống cơ sở dữ liệu địa chính dạng số, việc cung cấp thông tin địa chính của Văn phòng Đăng ký đất đai cho cơ quan Tài nguyên và Môi trƣờng; Ủy ban nhân dân các cấp để đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nƣớc về đất đai ở mỗi cấp là rất thuận lợi; do đó không cần thiết phải duy trì hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai ở cả hai cấp Thành phố, huyện nhƣ hiện nay.
Nhƣ vậy, xu hƣớng phát triển của Văn phòng Đăng ký đất đai phải gắn với cải cách hành chính, nên việc kiện toàn lại hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai đất thành một cấp ở Việt Nam là rất cần thiết để khắc phục những hạn chế của hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai hai cấp hiện nay”.
1.3. Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế và Việt Nam
1.3.1. Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế
a) Tình hình tổ chức đăng ký đất đai, bất động sản ở Thuỵ Điển
Đăng ký đất đai đƣợc thực hiện ở Thuỵ Điển từ thế kỷ thứ 16 và đã trở thành một thủ tục không thể thiếu trong các giao dịch mua bán hoặc thế chấp.
Hệ thống ĐKĐĐ ở Thuỵ Điển cơ bản đƣợc hoàn chỉnh từ đầu thế kỷ 20 nhƣng vẫn tiếp tục phát triển và hiện đại hoá. Về bản chất hệ thống này là hệ thống đăng ký quyền tƣơng tự hệ thống Torrens [11]..
Về mô hình tổ chức, ĐKĐĐ và đăng ký BĐS do các cơ quan khác nhau thực hiện, cả hai hệ thống này hợp thành hệ thống địa chính. Cơ quan đăng ký đất đai do Tổng cục quản lý đất đai thuộc Bộ Môi trƣờng Thuỵ Điển thực hiện. Cơ quan đăng ký tài sản trung ƣơng có 53 Văn phòng đăng ký BĐS đặt tại các địa phƣơng khác nhau. Ngoài ra còn có một số Văn phòng Đăng ký tài sản trực thuộc chính quyền quận..
Để phối hợp đồng bộ thông tin về đất đai và tài sản trên đất, việc xây dựng cơ sở dữ liệu tích hợp đƣợc giao cho Ban quản lý dữ liệu BĐS trung ƣơng trực thuộc Bộ Môi trƣờng. Cơ quan này chịu trách nhiệm xây dựng và quản trị hệ thống ngân hàng dữ liệu đất đai, quản lý toàn bộ thông tin đăng ký BĐS và đăng ký đất đai..
Các cơ quan ĐKĐĐ, đăng ký BĐS, cơ quan xây dựng và quản trị hệ thống ngân hàng thông tin đất đai đều hoạt động theo chế độ tự chủ về tài chính dựa trên
việc thu phí dịch vụ.
Để thực hiện việc đăng ký, đất đai đƣợc chia thành các đơn vị đất, mỗi đơn vị đất có mã số duy nhất. Việc xác định đơn vị đất nhƣ tách, hợp một phần diện tích đất, lập đơn vị đất mới thuộc trách nhiệm của Cục Trắc địa - Bản đồ quốc gia. Việc đăng ký quyền, đăng ký thế chấp, đăng ký chuyển quyền do cơ quan đăng ký đất đai thực hiện theo trình tự thủ tục chặt chẽ.
b)Tình hình tổ chức đăng ký đất đai, bất động sản ở các nước Đông Nam Á
“Các nƣớc thuộc khu vực Đông Nam Á có mức độ phát triển về đăng ký đất đai khá khác nhau, phụ thuộc chủ yếu khả năng tiếp cận nguồn vốn trợ giúp từ nƣớc ngoài hoặc từ các tổ chức quốc tế đầu tƣ các dự án hiện đại hóa đăng ký đất đai và quản lý đất đai. Ngân hàng Thế giới là tổ chức phát triển quốc tế có khối lƣợng kinh phí trợ giúp nhiều nhất để phát triển quản lý đất đai tại khu vực này, có dự án đầu tƣ cho hiện đại hóa quản lý đất đai tại hầu hết các nƣớc Đông Nam Á nhƣ Indonesia, Thái Lan, Philippin, Lào, Campuchia, Việt Nam. Về mặt nguyên tắc, các dự án của Ngân hàng Thế giới đều thực hiện trên nguyên tắc xây dựng hệ thống các Văn phòng Đăng ký đất đai hƣớng dịch vụ, tự chủ về tài chính, tin học hóa để đẩy nhanh việc cấp giấy chứng nhận đất đai và đăng ký các giao dịch về đất đai. Nhiều dự án đã giúp thực sự cho việc nâng cấp hệ thống đăng ký đất đai theo hƣớng hiện đại nhƣ dự án tại Indonesia, Thái Lan, Việt Nam. Một số dự án khác cũng chỉ mới ở mức độ trợ giúp kinh nghiệm ban đầu để tiếp tục nghiên cứu hƣớng phát triển nhƣ tại Lào và Campuchia.
Trong số các nƣớc ở Đông Nam Á, Malaysia và Singapore là 2 nƣớc có lộ trình tự hoàn thiện hệ thống đăng ký đất đai theo hƣớng tin học ngay từ những năm 1990. Tại 2 nƣớc này, hệ thống quản lý đất đai điện tử đƣợc xây dựng đồng bộ với lộ trình xây dựng chính phủ điện tử. Chính phủ quyết định đầu tƣ toàn bộ hạ tầng mạng thông tin thống nhất và hiện đại, trên cơ sở đó mạng thông tin đất đai đƣợc xây dựng và chuẩn hóa từ đầu song song với việc đăng ký ban đầu, lập hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận [11]..
Việc xây dựng hệ thống quản lý đất đai tại Malaysia và Singapore cũng tận dụng đƣợc những thành tựu trên thế giới về hệ thống quản trị tốt về đất đai. Từ đó, mức độ công khai, minh bạch cũng nhƣ mức độ sạch tham nhũng trong quản lý đất đai của cả 2 nƣớc này đều đứng ở thứ hạng cao trên thế giới.
Thái Lan là một nƣớc trong khu vực Đông Nam Á có tình hình quản lý và sử dụng đất khá giống Việt Nam, quản lý bị chia cắt, sử dụng đất ít phù hợp pháp luật,
độ minh bạch không cao và tham nhũng còn phổ biến. Nhờ dự án về quản lý đất đai của Ngân hàng Thế giới, Thái Lan đã đạt đƣợc những bƣớc phát triển khá mạnh về quản lý đất đai, cụ thể bao gồm:
- Hệ thống quản lý đất đai đã đƣợc xây dựng thống nhất, khắc phục đƣợc tính bị chia cắt trƣớc đây; Hệ thống Văn phòng Đăng ký đất đai đƣợc hình thành thống nhất, dịch vụ đăng ký hƣớng theo chuẩn quốc tế có lƣợng thời gian ngắn nhất, số lƣợng thủ tục ít nhất và mức chi phí thấp nhất (đăng ký biến động ở Thái Lan chỉ 1 ngày);
- Lƣợng giấy chứng nhận sở hữu đất đai đƣợc cấp với một tỷ lệ khá cao và ngƣời có giấy chứng nhận đƣợc pháp luật bảo hộ về quyền khá chặt chẽ, từng bƣớc tạo đƣợc môi trƣờng quản lý đất đai ổn định;
- Định giá đất theo thị trƣờng đƣợc phát triển khá mạnh ở Thái Lan vì đất nƣớc này đã có kết luận là khủng hoảng bất động sản năm 1997 tại đây có nguyên nhân là nghiệp vụ định giá kém cả về nghiệp vụ chuyên môn và đạo đức đã làm sai lệch giá trị đất đai.
Philippin và Indonesia là hai nƣớc có hoàn cảnh về đất đai khá giống Việt Nam, bắt đầu bằng quản lý đất đai nông nghiệp và sau đó là quá trình chuyển dịch đất đai sang khu vực công nghiệp và dịch vụ. Hai nƣớc này có hoàn cảnh ít thuận lợi hơn Việt Nam vì đều rơi vào tình trạng các quốc đảo, đất nƣớc bị chia cắt thành nhiều đảo nhỏ gây khó khăn cho thống nhất quản lý. Khó khăn thứ hai của 2 quốc gia này là tai biến thiên nhiên rất nhiều nhƣ động đất, núi lửa, sóng thần, bão, v.v. gây ảnh hƣớng xấu khá lớn đến cả quản lý và sử dụng đất đai. Mặc dù vậy, cả hai nƣớc này đều có độ minh bạch và độ sạch tham nhũng trong quản lý đất đai ở nhóm tốt hơn Việt Nam. Hai nƣớc này còn có một kinh nghiệm tốt là đăng ký đất đai không cần tới các bản đồ địa chính chính xác, việc đo đạc lập bản đồ địa chính chính xác chỉ thực hiện khi cần thiết”.
1.3.2. Thực trạng hệ thống Văn phòng Đăng ký đất đai ở Việt Nam
“Theo báo cáo của Tổng cục Quan lý đất đai tính đến tháng 12 năm 2016 cả nƣớc đã có 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng thành lập VPĐK cấp tỉnh. Trong đó Hậu Giang là tỉnh thành lập sớm nhất (06/9/2004), Điện Biên là tỉnh chậm nhất (28/03/2007). Có 39 tỉnh thành lập đúng thời hạn quy định tại Nghị định số 143/2014/NĐ-CP (trƣớc 01/7/2014) [11].
“Văn phòng Đăng ký đất đai đƣợc thành lập ở 674 đơn vị cấp huyện, chiếm 97% số đơn vị cấp huyện của cả nƣớc. Tuy nhiên, hiện nay còn 16 huyện (chƣa kể 4
huyện đảo) thuộc 6 tỉnh chƣa thành lập Văn phòng đăng ký gồm Thanh Hóa (7 huyện), Cao Bằng (6 huyện), và các tỉnh Phú Thọ, Quảng Nam, Kon Tum (1 huyện).
Một số Văn phòng đăng ký đất đai không trực thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trƣờng theo quy định làm cho thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thêm phức tạp kéo dài do thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan này.
Thực hiện Quyết định số 447/QĐ-TTg ngày 17 tháng 4 năm 2012 của Thủ tƣớng Chính phủ về việc thực hiện Đề án thí điểm VPĐKQSDĐ thành một cấp trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trƣờng, hiện nay có 23 VPĐKQSDĐ cấp huyện của các tỉnh, thành phố: Hà Nam, Hải Phòng, Đà Nẵng và Đồng Nai đã chuyển thành Chi nhánh VPĐKQSDĐ trực thuộc VPĐKQSDĐ Sở Tài nguyên và Môi trƣờng.
Bảng 1. 1. Tình hình lập Văn phòng đăng ký đất đai các cấp
Vùng lãnh thổ Sở TNMT VPĐK cấp tỉnh VPĐK cấp huyện 2006 2012 2006 2012 2006 2012
Cả nƣớc 64 63 48 63 119 674
Miền núi phía Bắc 15 15 8 15 1 145
Đồng bằng Bắc Bộ 11 10 7 10 1 111 Bắc Trung Bộ 6 6 5 6 18 77 Nam Trung Bộ 8 8 7 8 19 82 Tây Nguyên 5 5 5 5 6 60 Đông Nam Bộ 6 6 5 6 44 69 Tây Nam Bộ 13 13 11 13 30 130
(Nguồn: Cục đăng ký và thống kê đất đai, 2013) 1.3.2.1. Cơ cấu tổ chức của Văn phòng đăng ký đất đai
a) Bộ máy: Theo báo cáo của các địa phƣơng Văn phòng Đăng ký đất đai
thuộc Sở đều tổ chức thành nhiều đơn vị trực thuộc, phổ biến là các Phòng, một số nơi tổ chức thành bộ phận hoặc tổ (dƣới đây gọi chung là Phòng); mọi VPĐK thuộc Sở trung bình có từ 3 đến 4 phòng”.
“Các Văn phòng Đăng ký đất đai cấp quận, huyện có nhiều cán bộ đã đƣợc tổ chức thành các tổ chuyên môn khác nhau; phổ biến là: Tổ Đăng ký đất đai (hoặc Thẩm định hồ sơ); Tổ Lƣu trữ hồ sơ và cung cấp thông tin; một số VPĐK do yêu cầu công việc còn có Tổ Đăng ký giao dịch bảo đảm; đây là các tổ chuyên môn tối thiểu cần đƣợc thành lập và duy trì ổn định ở các địa phƣơng”.
b) Nguồn nhân lực của Văn phòng đăng ký đất đai
- Theo báo cáo của các địa phƣơng, số lƣợng lao động của các VPĐK cấp tỉnh hiện còn hạn chế: tổng số cán bộ của 63 VPĐK cấp tỉnh tính đến 30/12/2016 là 2.060 ngƣời, trung bình mỗi VPĐK cấp tỉnh có 33 ngƣời; trong đó, có 999 ngƣời trong biên chế nhà nƣớc (chiếm 48,5%) và có 1.133 ngƣời hợp đồng dài hạn (chiếm 51,5%).
Bảng 1. 2. Nguồn nhân lực của Văn phòng đăng ký đất đai đất của cả nƣớc
Vùng lãnh thổ VPĐK cấp tỉnh VPĐK cấp huyện Tổng số Biên chế Hợp đồng Tổng số Biên chế Hợp đồng Cả nƣớc 2.060 999 1.133 8.334 3.301 5.033
Miền núi phía Bắc 348 188 160 986 615 371
Đồng bằng Bắc Bộ 298 146 152 752 354 398 Bắc Trung Bộ 223 74 149 756 284 472