5. Bố cục của luận văn
3.3.2. Đánh giá kết quả thực hiện các dự án đầu tư
Mặc dù có thể khẳng định kết quả công tác QLDA tại tỉnh Quảng Ninh là đáng khích lệ, bằng kết quả đã đạt được mang lại nhiều đổi mới cho tỉnh Quảng Ninh, rất nhiều công trình được cải tạo, nâng cấp góp phần đáng kể cho việc phát triển kinh tế xã hội của tỉnh.
Đạt được những thành công trên là do nhiều nguyên nhân nhưng tập trung lại bao gồm những nguyên nhân chủ yếu sau đây:
- Vốn đầu tư từ NSNN chủ yếu tập trung cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng. Các dự án từ NSNN chủ yếu là vào các lĩnh vực giao thông, văn hóa, giáo dục, y tế, phúc lợi công cộng...
- Hàng năm tỉnh luôn cơ chế phân công phân cấp, quản lý và điều hành ngân sách, tiết kiệm chi ngân sách để tập chung cho đầu tư phát triển. Chính sách khuyến khích đổi đất lấy công trình, chính sách từ tiết kiệm trong đầu tư công trình XD. Hàng năm đã tiết kiệm một lượng lớn để dành cho đầu tư xây dựng.
- Thường xuyên cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực đầu tư công trình XD như: quy trình cấp, thẩm định dự án đầu tư, quy trình thẩm định và phê duyệt thiết kế, dự toán, quy trình tổ chức đấu thầu, quy trình quyết toán,… đã rút ngắn thời gian thẩm định, giảm bớt phiền hà nhanh chóng đưa dự án vào thực hiện làm cho công tác QLDA được hiệu quả.
- Công tác quản lý và đầu tư công trình XD dần dần đi vào nề nếp. Số hoạt động trong lĩnh vực quản lý đầu tư xây dựng cơ bản ngày càng tăng kể cả số lượng
và chất lượng. Trình độ các ban quản lý dự án, các chủ đầu tư, các tổ chức tư vấn ngày càng được nâng cấp lên, máy móc thiết bị phục vụ cho công tác QLDA đầu tư cũng thường xuyên đổi mới.
Tuy nhiên còn có rất nhiều dự án thực hiện chưa tốt công tác QLDA mà chủ yếu là ở các loại dự án xây dựng hạ tầng, tuyến đường giao thông và xây dựng các trụ sở làm việc dẫn đến dự án bị chậm tiến độ, chất lượng công trình sau khi hoàn thành chưa đảm bảo chất lượng, quản lý chi phí. Đây cũng là những khía cạnh chủ yếu trong QLDA.
- Một tiến độ thực hiện các công việc còn chưa đạt được kế hoạch đề ra. Việc chậm trễ nằm ở tất cả các khâu, từ khâu lập dự án đầu tư trình thẩm tra, thẩm định, đấu thầu, đền bù GPMB, thi công xây lắp, nghiệm thu bàn giao, thanh quyết toán. Thời gian chậm trễ kéo dài qua hàng tháng, hàng quý thậm chí kéo dài hàng năm.
- Hai là chất lượng thực hiện trong khâu lập dự án đầu tư, lập thiết kế kỹ thật, thẩm định trình phê duyệt, thi công xây lắp.
- Ba là chi phí thực hiện đầu tư còn có những công trình phát sinh nhiều, chi phí phê duyệt bổ xung, điều chỉnh tổng mức đầu tư. Bên cạnh đó các đơn vị phường xã lên kế hoạch đấu giá chuyển quyền sử dụng đất dôi dư, nhỏ lẻ hàng năm thực hiện không đạt được kế hoạch đề ra dẫn đến không có nguồn để tái đầu tư theo kế hoạch vốn đã phân bổ cho các công trình trong năm lại phải bố trí sang kế hoạch năm sau gây ảnh hưởng tới công tác kế hoạch hóa và tăng lượng nợ đọng vốn dẫn tới bố trí vốn bị dàn trải.
Kết quả thực hiện Công tác QLDA từ năm 2010 - 2014 được thể hiện bảng sau:
Bảng 3.3. Đánh giá đáp ứng về tiến độ, chất lượng, chi phí
TT Năm thực hiện Tổng số dự án Đáp ứng tiến độ Đáp ứng chất lượng Đáp ứng chi phí
Số lượng % Số lượng % Số lượng %
1 2010 238 158 66,3 216 91 209 88
2 2011 252 189 75 228 90,6 210 84
3 2012 240 188 78 218 90,7 206 86
4 2013 220 176 80 204 93 196 89
5 2014 230 181 78,8 217 94 209 91
Qua bảng đánh giá tình hình thực hiện các dự án trên ta thấy số lượng các dự án đáp ứng được chỉ tiêu tiến độ, đáp ứng về mặt chất lượng, đáp ứng về mặt chi phí đều tăng dần qua các năm, tỷ lệ % tương đối cao.
Để làm rõ thực trạng trên tiến hành làm phân tích kết quả thực hiện các dự án đầu tư và các nhân tố ảnh hưởng tới kết quả thực hiện các dự án đầu tư theo các chỉ tiêu: Tiến độ thực hiện công trình, chất lượng công trình hoàn thành và các chi phí thực hiện công trình. Từ đó tìm ra các nhân tố ảnh hưởng làm cơ sở để đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác QLDA tại tỉnh Quảng Ninh.
3.3.2.1. Phân tích việc thực hiện tiến độ các dự án đầu tư a. Tiến độ thực hiện công tác chuẩn bị đầu tư.
Trong công tác chuẩn bị đầu tư vẫn còn nhiều bất cập dẫn đến chưa đáp ứng được tiến độ yêu cầu của dự án, công tác chuẩn bị đầu tư thường chậm hoặc bị kéo dài điều đó thể hiện ở chỗ thời gian Tỉnh đề xuất phương án đầu tư đến khi quyết định phê duyệt dự án đầu tư thường kéo dài so với kế hoạch đầu tư đề ra từ 03 tháng đến 01 năm.
* Các nhân tố chính làm chậm tiến độ trong công tác chuẩn bị đầu tư
- Công tác xây dựng kế hoạch vốn đầu tư: Đây là công tác có vai trò quan trọng trong việc xác định chủ trương, định hướng và quy trình xây dựng thực hiện kế hoạch vốn liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến việc tăng trưởng kinh tế, hoạch định ra quy hoạch, kế hoạch đầu tư trung hạn và ngắn hạn. Tuy nhiên tỉnh Quảng Ninh chưa thực sự quan tâm đến việc xây dựng kế hoạch 5 năm về vốn đầu tư cũng như danh mục các dự án đầu tư, mới chỉ xây dựng kế hoạch hàng năm. Hạn chế của việc này thiếu chủ động trong công tác tìm nguồn vốn cho đầu tư, thực hiện nhiều dự án phát sinh trong năm do đó khi bố trí cho những dự án phát sinh phải cắt giảm việc bố trí cho các dự án khác gây tình trạng đầu tư dàn trải và kéo dài dự án.
- Công tác quy hoạch và quản lý quy hoạch còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển, việc chồng chéo các quy hoạch vẫn xảy ra, các quy hoạch ngành và quy hoạch tổng thể chưa có sự gắn kết. Nhiều dự án triển khai chưa có quy hoạch vì vậy phải điều chỉnh địa điểm nhiều lần.
- Về phân bổ vốn và bố trí vốn cho các dự án: Số vốn được phân bổ cho các địa phương theo định mức còn rất thấp so với tổng nguồn vốn ngân sách tỉnh phân bổ. Kết quả giám sát của Ban Kinh tế Ngân sách HĐND tỉnh Quảng Ninh cho thấy
số vốn được phân bổ theo nghị quyết của HĐND trên tổng số phân bổ của tỉnh cho các địa phương cao nhất như thành phố Hạ Long được phân bổ là trên 13 tỷ chiếm khoảng 20% tổng nguồn ngân sách tỉnh, Móng Cái là 12 tỷ chiếm 10%, huyện Đầm Hà là 9 tỷ chiếm 10% tổng nguồn ngân sách tỉnh…; bố trí kế hoạch vốn đầu tư vẫn còn hiện tượng dàn trải, tỷ lệ bố trí vốn cho các địa phương còn thấp bình quân các năm chỉ đạt trên 20% so với tổng mức đầu tư. Qua giám sát tỷ lệ bố trí vốn cho các dự án thuộc một số chủ đầu tư còn thấp Hải Hà bình quân 19%, thành phố Móng Cái khoảng 20%, Vân Đồn 20%, Ban QLĐT công trình trọng điểm đạt từ 11-16% trên tổng mức đầu tư... (báo cáo giám sát).
- Nhiều dự án có quyết định đầu tư sử dụng từ 2 đến 3 nguồn vốn đã gây không ít khó khăn phức tạp cho công tác quản lý nguồn và bố trí vốn; có những dự án gồm nhiều nguồn vốn chủ đầu tư chỉ tập trung hoàn thành vốn từ ngân sách cấp tỉnh, vốn huy động thường bỏ ngỏ nên ảnh hưởng đến tiến độ hoàn thành dự án và công tác thanh quyết toán vốn sau này như dự án Trường PTCS xã Thắng Lợi - huyện Vân Đồn, Đường Khe ngái - Tràng Lương, Nghĩa trang nhân dân và nâng cấp đường vào nghĩa trang Cẩm Phả, DA đường giao thông từ thị trấn Đầm Hà đến xã Tân Bình (chậm do không xác định rõ nguồn vốn)…
Theo báo cáo Sở Kế hoạch đầu tư còn có 58 công trình đã có quyết định đầu tư nhưng chưa được bố trí vốn với tổng mức đầu tư là 1.830,529 tỷ đồng, trong đó có 25 công trình được phê duyệt từ năm 2006 đến 2011 vẫn chưa được bố trí vốn. Như vậy theo quy định thì các công trình này phải phê duyệt lại dự toán gây tình trạng lãng phí không cần thiết và ảnh hưởng không nhỏ đến công tác quản lý đầu tư xây dựng.
Chất lượng công tác thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư còn có những hạn chế như chưa tính toán đầy đủ các yếu tố tác động đến dự án (nguồn vốn, quy mô đầu tư, tiến độ thực hiện và dự báo tăng trưởng kinh tế) dẫn đến quá trình thực hiện phải điều chỉnh nhiều lần. Qua kiểm tra hồ sơ 30 dự án có 10 công trình điều chỉnh do bổ sung thiết kế. Có những công trình được điều chỉnh nhiều như Chợ Đầm Hà điều chỉnh 4 lần từ tổng mức 9 tỷ lên đến 39 tỷ đồng, Sân Vận Động Hòn Gai; Đường dẫn Cầu Đá vách, Nâng cấp, cải tạo Quốc Lộ 279… (Báo cáo giám sát Ban KTNS - HĐND tỉnh).
- Về phía đơn vị tư vấn do quá tải và đồng thời ký được nhiều hợp đồng với các loại dự án khác nhau và mặt khác năng lực của các Chủ nhiệm dự án còn nhiều hạn chế.
- Do năng lực của Chủ đầu tư còn hạn chế, do đó chưa có sự phối hợp hiệu quả với các đơn vị tư vấn trong việc lựa chọn phương án thích hợp nhất nên phải sửa đi sửa lại.
- Do thời gian thẩm định tại các cơ quan thẩm quyền thẩm định và trình UBND Tỉnh phê duyệt bị kéo dài dẫn đến công trình chậm tiến độ thực hiện.
b. Tiến độ thực hiện công tác đấu thầu lựa chọn nhà thầu
Công tác đấu thầu ở các Chủ đầu tư, Ban QLDA trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh được thể hiện theo các nội dung:
+ Quy trình tổ chức đấu thầu, các ban QLDA, các Chủ đầu tư đều tiến hành theo đúng nội dung của quyết định đầu tư dự án. Nếu có phát sinh hay tình huống xảy ra trong quá trình đấu thầu thì các đơn vị đều có văn bản báo cáo Chủ đầu tư để xin ý kiến chỉ đạo.
+ Khi Nhà nước có thay đổi về Nghị định hướng dẫn Luật đấu thầu thì các Ban QLDA, các nhà chủ đầu tư , UBND các huyện thị, thành phố duyệt cử cán bộ đi tham gia các lớp tập huấn về hướng dẫn mới của Thủ tướng Chính phủ và các Bộ ban hành để có thể nắm vững quy chế của nhà nước về đấu thầu, lựa chọn nhà thầu phù hợp với các chính sách của Nhà nước.
+ Trong quá trình thực hiện, năng lực cán bộ của các ban QLDA, các Chủ đầu tư ngày càng được nâng cao, vận dụng một cách linh hoạt để xử lý tình huống trong công tác đấu thầu, đảm bảo được tính đúng đắn, minh bạch cho dự án, tránh được hiện tượng tiêu cực trong việc thi công công trình như: Lạm dụng vốn, thất thoát và lãng phí vốn…
* Các nhân tố chính làm ảnh hưởng tiến độ trong việc lựa các chọn nhà thầu.
Mặc dù đã thực hiện tốt trong công tác đấu thầu lựa chọn nhà thầu, nhưng một số dự án công tác đấu thầu còn kéo dài so với kế hoạch.
+ Thời gian của tổ tư vấn chấm thầu còn kéo dài theo quy định của dự án đấu thầu trong nước và sử dụng vốn ngân sách nhà nước thì thời gian từ khi mở thầu đến khi quyết định phê duyệt kết quả đầu tư không quá 45 ngày. Nhưng do tổ chức tư vấn xét thầu mà do ban QLDA tham mưu cho Chủ đầu tư phê duyệt Quyết định tổ chức tư vấn xét thầu giúp Chủ đầu tư lựa chọn nhà thầu là các cấp lãnh đạo, chuyên viên của các Sở ngành của UBND tỉnh làm kiêm nhiệm nên thời gian giúp Chủ đầu tư là hạn chế, đồng thời lại chấm nhiều gói thầu lớn của các huyện, thị nên chồng chéo dài dẫn đến vượt quá thời gian quy định, chất lượng kém hiệu quả.
c. Tiến độ thực hiện công tác đền bù, giải phóng mặt bằng.
Công tác đền bù GPMB công trình, từ khâu xác định mốc giới tại thực địa, kê kiểm, áp giá đền bù, thỏa thuận với các hộ dân, xác nhận của các địa phương, lập trình duyệt phương án đền bù, thẩm tra phê duyệt của địa phương, trả tiền đền bù là một chuỗi công việc phức tạp, đi lại nhiều lần, chiếm rất nhiều thời gian, kéo dài quá trình thực hiện dự án, đây là một trong những nguyên nhân chính làm chậm tiến độ công trình.
* Các nhân tố chính làm ảnh hưởng tiến độ thực hiện công tác GPMB
Những khó khăn vướng mắc trong công tác GPMB chủ yếu ở các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng các khu tái định cư, các khu đô thị mới và các dự án xây dựng các tuyến đường thuộc dự án trọng điểm, do đây là những công trình lớn có phạm vi thu hồi đất rộng ảnh hưởng đến đất nông nghiệp, đất ở và đất cơ quan… Và trước đây công tác quản lý đất đai chưa chặt chẽ dẫn đến có hiện tượng sai khác giữa diện tích thực và diện tích đất trên giấy chứng nhận sở hữu nhà đất, giá nhà đất có nhiều biến động, nên khi lên phương án đền bù chi tiết người dân chưa đồng ý, có kiến nghị về giá bồi thường đất và không nhận tiền đền bù, dẫn đến tình trạng chậm GPMB để bàn giao mặt bằng cho đơn vị thi công để thi công dự án.
* Lý do:
+ Vướng mắc về chính sách đền bù (hỗ trợ) đối với đất không có giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng đất, làm kéo dài công tác đền bù GPMB và ảnh hưởng đến tiến độ công trình.
+ Chất lượng của công tác kiểm đến chưa cao dẫn đến phát sinh khối lượng trong quá trình thực hiện đền bù GPMB.
- Nguyên nhân chủ quan:
+ Cán bộ được giao nhiệm vụ đền bù GPMB còn thiếu kinh nghiệm, tinh thần trách nhiệm chưa cao.
+ Công tác vận động, thuyết phục quần chúng chưa được chú trọng, dẫn đến nhiều bức xúc của người dân không được giải quyết kịp thời.
+ Các chế độ chính sách của Nhà nước trong công tác quản lý đất đai, đền bù GPMB chưa được cập nhật kịp thời.
+ Sự phối hợp trong công việc giữa cán bộ của Chủ đầu tư với cán bộ của đơn vị tư vấn lập hồ sơ đền bù GPMB chưa chặt chẽ, kịp thời.
+ Thời gian thẩm định và trình duyệt phương án đền bù GPMB của các cấp có thẩm quyền còn bị kéo dài.
d. Tiến độ thực hiện công tác thi công
Công tác thi công là một khâu quan trọng bậc nhất, phức tạp nhất, nó ảnh hưởng trực tiếp đến việc phát huy hiệu quả của vốn đầu tư. Tuy nhiên trong những năm qua tại tỉnh Quảng Ninh vẫn còn nhiều dự án kéo dài do với tiến độ được duyệt, cụ thể: Số các dự án kéo dài so với quy định (2 năm đối với dự án nhóm C, 4 năm đối với dự án nhóm B) có xu hướng gia tăng theo báo cáo của Sở kế hoạch và Đầu tư năm 2010 là 17 CT, năm 2011 là 72 CT, năm 2012 là 68 CT, đến tháng 2013 là 129 CT, nguyên nhân chính vẫn do bố trí vốn dàn trải và vướng trong công tác GPMB. Chỉ tính riêng các dự án được bố trí cho các địa phương với tổng số nguồn năm 2012 là 156,738 tỷ bố trí cho 210 CT với tổng mức đầu tư 807,073 tỷ,