5. Bố cục của luận văn
1.1.3. Khái niệm vốn NSNN và hiệu quả dự án đầu tư xây dựng
1.1.3.1. Khái niệm vốn NSNN
Vốn là toàn bộ giá trị của đầu tư để tạo ra các sản phẩm nhằm mục tiêu thu nhập trong tương lai. Các nguồn lực được sử dụng cho hoạt động đầu tư được gọi là vốn đầu tư, nếu quy đổi ra thành tiền thì vốn đầu tư là toàn bộ chi phí đầu tư.
Bất kỳ một quá trình tăng trưởng hoặc phát triển kinh tế nào muốn tiến hành được đều phải có vốn đầu tư. Vốn đầu tư trở thành yếu tố có tầm quan trọng hàng đầu đối với tất cả các dự án đầu tư cho việc phát triển kinh tế đất nước.
Như vậy, vốn đầu tư (VĐT) xây dựng bao gồm: chi phí cho việc khảo sát, quy hoạch xây dựng, chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế xây dựng, chi phí xây dựng công trình, chi phí mua sắm và lắp đặt thiết bị và các chi phí khác theo một dự án nhất định.
Các nguồn lực thuộc quyền sở hữu và chi phối toàn diện của Nhà nước được sử dụng cho hoạt động ĐTXD được gọi là VĐT xây dựng từ NSNN.
Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm.
Căn cứ vào phạm vi, tính chất và hình thức thu cụ thể, VĐT xây dựng từ NSNN được hình thành từ các nguồn sau:
+ Vốn trong nước của các cấp ngân sách nhà nước (vốn của NSNN cân đối cho đầu tư xây dựng của các Bộ, ngành, cơ quan Trung ương, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương…).
+ Nguồn vốn vay nợ nước ngoài của Chính phủ cho ĐTXD và vốn viện trợ của nước ngoài cho Chính phủ, các cấp chính quyền, các cơ quan nhà nước.
Vốn NSNN phân làm hai cấp quản lý đó là vốn thuộc ngân sách Trung ương và vốn thuộc ngân sách địa phương.
+ VĐT xây dựng của ngân sách trung ương được hình thành từ các khoản thu của ngân sách trung ương nhằm đầu tư vào các dự án phục vụ cho lợi ích quốc gia. Nguồn vốn này được giao cho các bộ, ngành quản lý sử dụng.
+ VĐT xây dựng của ngân sách địa phương được hình thành từ các khoản thu ngân sách địa phương nhằm đầu tư vào các dự án phục vụ cho lợi ích của từng địa phương đó. Nguồn vốn này thường được giao cho các cấp chính quyền địa phương (tỉnh, huyện, xã) quản lý thực hiện.
Nguồn VĐT xây dựng của NSNN phần lớn được sử dụng để đầu tư cho các dự án không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp, có vốn đầu tư lớn, có tác dụng chung cho nền KT - XH mà các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn tham gia đầu tư. Nguồn vốn cấp phát không hoàn lại này từ NSNN có tính chất bao cấp nên dễ bị thất thoát, lãng phí, đòi hỏi phải quản lý chặt chẽ. Tuy nhiên, trong nguồn vốn NSNN thì phải loại nguồn vốn không được đưa vào kế hoạch và cấp phát theo kế hoạch của Nhà nước (vốn để lại tại đơn vị), khả năng quản lý, kiểm soát của Nhà nước gặp khó khăn hơn. Vốn ngoài nước thường phụ thuộc vào điều kiện nhà tài trợ đặt ra, cũng làm cho việc quản lý bị chi phối. Đối với viện trợ không hoàn lại thường do phía nước ngoài điều hành nên giá thành cao.
VĐT của NSNN dùng để đầu tư cho các dự án đầu tư thuộc các đối tượng sau: + Các dự án kết cấu hạ tầng KT - XH, quốc phòng - an ninh không có khả năng thu hồi vốn và được quản lý sử dụng phân cấp chi NSNN cho đầu tư phát triển như các công trình giao thông, thuỷ lợi, giáo dục, đào tạo, y tế, trồng rừng phòng hộ, rừng đầu nguồn…
+ Các dự án thuộc diện nghiên cứu, thử nghiệm, ứng dụng khoa học, công nghệ mới…
+ Hỗ trợ các dự án của các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước theo Quy định của pháp luật.
+ Các dự án về quy hoạch (quy hoạch tổng thể phát triển KT - XH của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Quy hoạch phát triển ngành; Quy hoạch phát triển vùng; Quy hoạch đô thị và phát triển nông thôn…
+ Các dự án được bố trí bằng vốn chi sự nghiệp trong dự toán NSNN để sửa chữa, cải tạo, mở rộng, nâng cấp các cơ sở vật chất hiện có, có giá trị từ 100 triệu đồng trở lên, nhằm phục hồi hoặc tăng giá trị TSCĐ (bao gồm cả việc xây dựng mới các hạng mục công trình trong các cơ sở đã có của các cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp).
1.1.3.2. Khái niệm về hiệu quả của dự án đầu tư
Do nguồn lực khan hiếm, có hạn nên nhu cầu đầu tư luôn luôn cao hơn khả năng đầu tư của nền kinh tế. Điều này đòi hỏi VĐT phải được sử dụng có hiệu quả trong một thời gian nhất định với một khối lượng VĐT có hạn, nhưng lại có thể thoả mãn tốt nhất nhu cầu đầu tư nhằm góp phần thoả mãn tối đa nhu cầu xã hội. Việc đầu tư vào các dự án như thế nào để đạt hiệu quả cao nhất là vấn đề quan trọng.
Như vậy, hiệu quả của dự án đầu tư (DAĐT) là toàn bộ mục tiêu đề ra của dự án, được đặc trưng bằng các chỉ tiêu định tính (thể hiện ở các loại hiệu quả đạt được) và bằng các chỉ tiêu định lượng (thể hiện quan hệ giữa chi phí đã bỏ ra của dự án và các kết quả đạt được theo mục tiêu của dự án) [9].
Lợi ích kinh tế của DAĐT thể hiện ở mức độ thực hiện các mục tiêu kinh tế của quá trình ĐTXD nhằm thoả mãn chủ yếu các nhu cầu vật chất của xã hội. Do đó, lợi ích kinh tế biểu hiện cụ thể về sự thay đổi cán cân thương mại, ở mức độ lợi nhuận thu được, ở sự thay đổi chi phí sản xuất…
Ngoài việc thực hiện các mục tiêu kinh tế nói trên DAĐT còn thực hiện các mục tiêu xã hội khác như mục tiêu chính trị, mục tiêu an ninh quốc phòng, văn hoá xã hội…Theo đó, lợi ích xã hội của DAĐT còn bao gồm những sự thay đổi về điều kiện sống, điều kiện lao động, về môi trường, về hưởng thụ văn hoá, phúc lợi công cộng, chăm sóc y tế và quyền bình đẳng…
Dựa vào quá trình quản lý ĐTXD, ta thấy rằng từ khi có VĐT, tiến hành thực hiện đầu tư sẽ tạo một khối lượng TSCĐ. Khi các TSCĐ này được sử dụng (giai đoạn khai thác dự án) sẽ tạo ra một khối lượng sản phẩm hàng hoá và dịch vụ nhất định. Lợi ích của VĐT cho các dự án chỉ xuất hiện khi mà sản phẩm hàng hoá dịch vụ được sử dụng, thoả mãn nhu cầu theo mục tiêu đã định.
Để hoạt động đầu tư có hiệu quả, cần có chiến lược đầu tư dài hạn đúng quy hoạch (quy hoạch ngành, quy hoạch đô thị và nông thôn, quy hoạch KT -XH…) phù hợp với đặc điểm, điều kiện tự nhiên, KT - XH… của đất nước. Trên cơ sở quy hoạch được phê duyệt để xác định bước đi phù hợp với mục tiêu chiến lược, từ đó bố trí kế hoạch đầu tư cho các dự án theo ngành và theo vùng, đảm bảo cân đối, hợp lý với khả năng vốn cho phép. Chất lượng và hiệu quả của dự án phụ thuộc vào việc xác định quyền hạn, trách nhiệm của các cấp, các ngành, các tổ chức, cá nhân từ trung ương đến địa phương trong việc ra quyết định liên quan đến chủ trương đầu tư như việc huy động vốn đầu tư, thẩm định và ra quyết định đầu tư, phân cấp quản lý và giao kế hoạch, cơ chế đấu thầu, giải ngân và quyết toán…
1.1.3.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn NSNN cho ĐTXD
Vốn ĐTXD của NSNN là thuộc quyền sở hữu Nhà nước. Nhà nước là chủ thể có quyền chi phối và định đoạt nguồn vốn NSNN dành cho ĐTXD và là người đề ra chủ trương đầu tư, có thẩm quyền quyết định đầu tư, phê duyệt thiết kế dự toán. Song quyền sử dụng vốn ĐTXD Nhà nước lại giao cho một tổ chức làm chủ đầu tư, thành lập các Ban quản lý dự án.
Chủ đầu tư và các Ban quản lý dự án là người được Nhà nước giao trách nhiệm trực tiếp quản lý và sử dụng vốn để thực hiện đầu tư theo quy định của pháp luật. Do vậy có nhiều nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng VĐT thuộc NSNN.
a. Công tác quy hoạch và kế hoạch đầu tư
Công tác quy hoạch và kế hoạch hoá hoạt động đầu tư (gọi tắt là kế hoạch hoá đầu tư) là một nội dung của công tác kế hoạch hoá, là quá trình xác định mục tiêu của hoạt động đầu tư và đề xuất những giái pháp tốt nhất để đạt mục tiêu đó với hiệu quả cao.
Để nâng cao hiệu quả sử dụng VĐT trong xây dựng thì công tác quy hoạch, kế hoạch đầu tư phải xuất phát từ nhu cầu của phát triển kinh tế. Mục đích cuối cùng của hoạt động ĐTXD là tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các cơ sở kỹ thuật cho nền sản xuất xã hội. Do đó, nhu cầu của nền kinh tế là xuất phát điểm cho việc lập quy hoạch và công tác kế hoạch hoá và phải dựa vào định hướng lâu dài của Nhà nước, phù hợp với quy định của pháp luật. Kế hoạch đầu tư phải dựa trên khả năng huy động các nguồn lực trong và ngoài nước đảm bảo tính vững chắc và có mục tiêu rõ rệt. Công tác quy hoạch và kế hoạch phải đảm bảo tính khoa học, tính đồng bộ và tính liên tục. Có như vậy thì hiệu quả sử dụng VĐT trong xây dựng mới được nâng cao. Ngược lại, nếu công tác quy hoạch, công tác kế hoạch tính khoa học không cao, không xuất phát từ nhu cầu phát triển kinh tế, không có mục đích rõ rệt, không có tính bền vững thì dễ gây nên lãng phí thất thoát VĐT trong xây dựng.
Có thể khẳng định quy hoạch ảnh hưởng đặc biệt quan trọng đến hiệu quả của hoạt động ĐTXD. Thực tế ĐTXD trong những năm qua cho thấy, nếu quy hoạch yếu thì tình trạng các công trình không đưa vào sử dụng được hoặc thua lỗ kéo dài như các nhà máy đường, các cảng cá, chợ đầu mối…Quy hoạch dàn trải sẽ làm cho việc ĐTXD manh mún không có hiệu quả. Nhưng nếu không có quy hoạch thì hậu quả lại càng nặng nề hơn. Vì vậy, khi đã có quy hoạch cần phải công bố quy hoạch để người dân biết để thực hiện theo quy hoạch. Trên cơ sở quy hoạch, Nhà
nước cần phải đưa vào đầu tư, khuyến khích các khu vực vốn khác tham gia đầu tư để tránh tình trạng quy hoạch treo.
b. Các chính sách kinh tế
Các chính sách kinh tế là nhóm nhân tố tác động mạnh mẽ đến hiệu quả sử dụng VĐT. Đó là chính sách thương mại, chính sách đầu tư…Các chính sách điều tiết kinh tế vĩ mô, vi mô như chính sách tài khoá (chủ yếu là chính sách thuế và chính sách chi tiêu của Chính phủ), chính sách tiền tệ (công cụ chính sách lãi suất và mức cung tiền), chính sách tỷ giá hối đoái, chính sách khấu hao...
Chính sách kinh tế góp phần tạo ra một cơ cấu kinh tế hợp lý, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển theo chiều hướng tích cực hay tiêu cực, VĐT được sử dụng có hiệu quả cao hay thấp. Các chính sách kinh tế tác động vào lĩnh vực đầu tư góp phần tạo ra một cơ cấu đầu tư nhất định, là cơ sở để hình thành một cơ cấu kinh tế hợp lý hay không hợp lý cũng như tác động làm tăng hoặc giảm, thất thoát VĐT, theo đó mà VĐT được sử dụng có hiệu quả hay không có hiệu quả
Trong quá trình khai thác sử dụng, các đối tượng đầu tư hoàn thành, các chính sách kinh tế tác động làm cho đối tượng này phát huy tác dụng tích cực hay tiêu cực, tức là làm cho VĐT được sử dụng có hiệu quả cao hay thấp.
c. Công tác tổ chức quản lý ĐTXD
Tổ chức, quản lý ĐTXD là một lĩnh vực rộng, bao gồm nhiều nội dung nhằm khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư sản xuất kinh doanh phù hợp với chiến lược phát triển KT - XH trong từng thời kỳ nhất định để chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng CNH - HĐH đất nước.
Sử dụng có hiệu quả cao nhất các nguồn VĐT do Nhà nước quản lý, chống thất thoát, lãng phí, bảo đảm dự án được xây dựng đúng quy hoạch, mỹ quan, bền vững, đảm bảo môi trường sinh thái, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh trong ĐTXD, áp dụng công nghệ tiên tiến với chi phí hợp lý, tổ chức quản lý chặt chẽ theo đúng trình tự ĐTXD đối với các dự án thuộc nguồn vốn NSNN, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. Phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan quản lý Nhà nước, chủ đầu tư, tổ chức tư vấn và nhà thầu trong quá trình đầu tư và xây dựng, nhằm sử dụng có hiệu quả VĐT.
Chất lượng của công tác quản lý đầu tư sẽ tạo điều kiện cho việc tiết kiệm tránh thất thoát, lãng phí VĐT. Chính do những thiếu sót trong công tác quản lý đầu
tư và xây dựng đã làm cho VĐT bị thất thoát, lãng phí. Một số đối tượng đầu tư hoàn thành mang lại hiệu quả sử dụng không như mong muốn về lợi ích KT - XH chính là những nguyên nhân làm cho ĐTXD kém hiệu quả.
d. Tổ chức khai thác, sử dụng các dự án đầu tư
Tổ chức khai thác, sử dụng các đối tượng đầu tư hoàn thành sẽ tạo ra một khối lượng cung ứng hàng hoá dịch vụ nhất định. So sánh khối lượng hàng hoá dịch vụ này với nhu cầu hàng hoá dịch vụ của nền kinh tế sẽ xác định lợi ích kinh tế của ĐTXD.
Tổ chức khai thác, sử dụng các đối tượng đầu tư hoàn thành có kết quả tốt hay không lại phụ thuộc vào nhiều yếu tố:
- Do tác động của việc chọn mô hình chiến lược CNH, tác động của việc sử dụng các chính sách kinh tế và tác động của các tổ chức quản lý quá trình đầu tư xây dựng. Các nhân tố này tuỳ thuộc vào mức độ đúng đắn, phù hợp của chúng mà có tác động ảnh hưởng tích cực hoặc tiêu cực đến các đối tượng của quá trình đầu tư hoàn thành.
- Các nhân tố thuộc bản thân của quá trình tổ chức, khai thác, sử dụng các đối tượng đầu tư hoàn thành như công tác tổ chức điều hành, công tác nghiên cứu triển khai, áp dụng các thành tựu khoa học kỹ thuật tiên tiến vào sản xuất, công tác tiếp thị, chiếm lĩnh và mở rộng thị trường, tiêu thụ sản phẩm, công tác cải tiến mẫu mã, chất lượng sản phẩm…
Nhóm nhân tố tổ chức khai thác sử dụng các đối tượng đầu tư hoàn thành, với vị trí riêng có vai trò quan trọng trong sự tác động độc lập và theo mối liên hệ tác động lẫn nhau giữa chúng có thể tác động tổng hợp đến hiệu quả sử dụng VĐT.
Tóm lại, ĐTXD từ NSNN là tiền đề để tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, cơ sở hạ tầng, thu hút các nguồn VĐT như vốn nước ngoài, vốn từ các doanh nghiệp, vốn của các tầng lớp dân cư…đảm bảo tăng trưởng và phát triển kinh tế. Nó là động lực thúc đẩy sự phát triển của nền sản xuất xã hội. Do đó, việc nâng cao hiệu quả vốn ĐTXD từ NSNN là một vấn đề đang được các cấp, các ngành quan tâm.
1.1.3.4. Nguyên tắc và quan điểm đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn NSNN trong ĐTXD
a. Một số nguyên tắc đánh giá hiệu quả các dự án ĐTXD