PHẦN 1 MỞ ĐẦU
2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN
2.1.2. Nội dung quản lý chi đầu tư xâydựng cơ bản
2.1.2.1. Lập dự toán
- Lập dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản ở địa phương nói riêng được tiến hành đồng thời với lập dự tốn chi thường xun nói chung do đó nó được lập trong sự cân đối tổng thể của chi ngân sách nhà nước của địa phương, vì vậy, lập dự tốn chi ngân sách nhà nước ở địa phương có thể được áp dụng theo các phương pháp sau:
- Phương pháp lập ngân sách theo khoản mục
Trong phương thức này các khoản thu, chi ngân sách được khoản mục hóa. Những khoản mục này được chi tiết và phân định rõ số tiền cho mỗi cơ quan, đơn vị được hưởng là bao nhiêu, hoặc đối với mỗi tiểu mục cũng được xác định rõ là tiểu mục đó được chi là bao nhiêu. Việc quy định cụ thể các mức chi yêu cầu các đơn vị thụ hưởng ngân sách phải chi theo đúng khoản mục quy định và cần phải có chế giải trình với những yếu tố đầu vào.
Phương thức lập ngân sách theo khoản mục có ưu điểm là đơn giản, dễ thực hiện và dễ dàng kiểm soát được các khoản chi bằng cách so sánh với những năm trước đó thơng qua việc so sánh các yếu tố đầu vào của các năm.
Tuy nhiên, phương thức lập ngân sách theo khoản mục biểu hiện những điểm còn hạn chế như: nhấn mạnh nhiều đến những khoản chi có tính chất tuân thủ mà nhà nước đưa ra; chưa trả lời được câu hỏi tại sao lại có những khoản chi đó; ngân sách được lập trong thời gian ngắn hạn là một năm; chưa có chế độ phân bổ nguồn lực một cách có hiệu quả, cứng nhắc trong ngân phân bổ ngân sách cho các đơn vị thụ hưởng.
b. Phương pháp lập ngân sách theo công việc thực hiện.
Lập ngân sách theo công việc thực hiện là việc phân bổ nguồn lực theo khối lượng công việc hoạt động của mỗi cơ quan, đơn vị trên cơ sở gắn kết cơng việc thực hiện với chi phí đầu vào.
được tiên đoán trước bằng cách nhân chi phí đơn vị với khối lượng công việc được yêu cầu trong năm tiếp theo.
Ưu điểm của phương pháp lập ngân sách theo công việc thực hiện là liên kết được kết quả tạo ra với nguồn lực được yêu cầu trong chu trình ngân sách của từng năm. Nhưng mặt khác, đây cũng chính là nhược điểm của nó vì đã khơng chú trọng đúng mức đến tác động hay ảnh hưởng dài hạn của chính sách.
c. Phương pháp lập ngân sách theo chương trình.
Lập ngân sách theo chương trình tập trung vào sự lựa chọn của ngân sách trong số các chính sách, chương trình có tính cạnh tranh. Lập ngân sách theo chương trình thiết lập hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết được các kết quả của các chương trình với chi phí cần bỏ ra để thực hiện chương trình đó.
Trong phương pháp này, ngân sách được phân loại theo các khoản mục chương trình hơn là theo những mối quan hệ có tính tổ chức, địi hỏi các mục tiêu chương trình phải dài hơn một năm ngân sách. Lập ngân sách theo chương trình yêu cầu sự cần thiết phải đo lường tính hiệu lực, tác động của những yếu tố đầu ra tới mục tiêu.
Tuy nhiên phương pháp này cũng còn bộc lộ những nhược điểm như khái niệm chương trình là khái niệm khơng hồn hảo đối với ngân sách vì khơng thể tạo ra chương trình cho tất cả các cơ quan, tổ chức để thực hiện. Mặt khác lập ngân sách theo chương trình khơng đảm bảo sự gắn kết chặt chẽ giữa phân phối ngành và những mục tiêu mang tính chiến lược cần phải ưu tiên.
d. Phương pháp lập ngân sách theo kết quả đầu ra
Lập ngân sách theo kết quả đầu ra là hoạt động quản lý ngân sách dựa trên cơ sở tiếp cận các thông tin đầu ra giúp cho Nhà nước thực hiện phân bổ nguồn lực một các có hiệu quả.
Lập ngân sách theo kết quả đầu ra là quy trình kết nối các kế hoạch phân bổ ngân sách với các kết quả đầu ra cụ thể ở mức độ chi tiết nhất định, tùy thuộc vào năng lực quản lý và lĩnh vực chuyên ngành.
Áp dụng phương pháp này trong lập dự toán chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản thể hiện một bước tiến trong công tác xây dựng kế hoạch đầu tư, gắn các mục tiêu đầu tư với các nguồn lực sẵn có, phản ánh cái nhìn tổng thể về dự định đầu tư cơng trong trung hạn của các cấp chính quyền. Việc xây
dựng chương trình đầu tư cơng cộng đã góp phần thiết lập chương trình chi tiêu cơng tồn diện, định hướng vào kết quả. Điều này góp phần tăng hiệu quả chi tiêu công trong đầu tư xây dựng cơ bản, hạn chế thất thốt, tăng chất lượng cơng trình do tăng trách nhiệm giải trình của các cơ quan, đơn vị quản lý lĩnh vực này.
Đặc điểm của phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra: + Ngân sách lập theo tính chất mở, cơng khai, minh bạch.
+ Các nguồn tài chính được tập hợp tồn bộ trong dự tốn ngân sách của Nhà + Ngân sách được lập theo thời gian trung hạn.
+ Ngân sách được lập căn cứ theo nhu cầu thực tế, hướng tới người thụ hưởng và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội.
+ Ngân sách được hợp nhất giữa kế hoạch chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
+ Ngân sách được lập dựa trên nguồn lực được tính trong thời gian trung hạn nên cần có sự cam kết chặt chẽ.
+ Việc phân bổ ngân sách dựa trên thứ tự ưu tiên chiến lược.
+ Nhà quản lý được trao trách nhiệm hơn trong quản lý ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, các việc lập chi ngân sách của quốc gia nói chung và lập chi ngân sách của các địa phương nói riêng theo phương pháp mới luôn gặp những khó khăn nhất định, đặc biệt và các nước đang phát triển vì những yếu kém vốn có của các quốc gia này.
Những yếu kém này khơng phải là khám phá mới, nhưng nó là những yếu kém đặc thù trong quản trị chi ngân sách cơng ở địa phương dù chính quyền địa phương đã ra sức cải thiện nó.
Dựa trên phân tích thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ở địa phương và những yếu kém đã được tổng kết có khoa học này của WB sẽ là cơ sở đáng tin cậy để đánh giá chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ở địa phương.
2.1.2.2. Chấp hành dự toán
Việc chấp hành dự toán được thực hiện theo đúng dự toán được duyệt, danh mục các cơng trình trong kế hoạch đầu tư công đã được phê duyệt trong năm ngân sách và đã được bố trí vốn.
- Cấp phát tạm ứng và thu hồi tạm ứng
Đối tượng cấp phát tạm ứng vốn xây lắp là các gói thầu xây lắp tổ chức đấuthầu theo hợp đồng trọn gói hoặc hợp đồng điều chỉnh giá (xem Bảng 2.1).
Bảng 2.1. Mức độ tạm ứng của các gói thầu xây lắp được tính bằng tỷ lệphần trăm so với giá trị hợp đồng
TT Giá trị gói thầu xây lắp(gxl) Tỷ lệ tạm ứng Mức tạm ứng tối đa 1 Gxl < 10 tỷ đồng 20% 50%; < Kế hoạch vốn năm
2 10 tỷ đồng < Gxl < 50tỷ đồng 15% 50%; < Kế hoạch vốn năm
3 50 tỷ đồng < Gxl 10% 50%; < Kế hoạch vốn năm Nguồn: Bộ Tài chính (2011) Trường hợp kế hoạch vốn cả năm của gói thầu bố trí thấp hơn mức vốn được tạm ứng của gói thầu theo quy định. KBNN tiếp tục cấp phát vốn tạm ứng cho gói thầu trong kế hoạch năm sau cho đến khi đạt đến mức tỷ lệ tạm ứng theo quy định. Để được cấp phát tạm ứng, ngoài các tài liệu cơ sở của dự án, Chủ đầu tư phải lập giấy đề nghị tạm ứng VĐT và chứng từ rút vốn gửi đến KBNN. Vốn tạm ứng các hợp đồng xây lắp được thu hồi dần vào từng kỳ thanh toán khối lượng xây lắp hoàn thành và (xem Bảng 2.2).
Bảng 2.2. Thời điểm bắt đầu thu hồi tạm ứng
TT Giá trị gói thầu xây lắp (Gxl) Thời điểm bắt đầu thu hồi tạm ứng
1 Gxl < 10 tỷ đồng Thanh toán đạt 30% giá trị hợp đồng 2 10 tỷ đồng < Gxl < 50 tỷ đồng Thanh toán đạt 25% giá trị hợp đồng 3 50 tỷ đồng < Gxl Thanh toán đạt 20% giá trị hợp đồng
Nguồn: Bộ Tài chính (2011) Vốn tạm ứng được thu hồi hết khi gói thầu được thanh tốn khối lượng hồn thành đạt 80% giá trị hợp đồng. Trường hợp vốn tạm ứng chưa thu hồi hết do gói thầu chưa được thanh tốn đạt đến tỷ lệ quy định trên nhưng dự án khơng được ghi tiếp kế hoạch hoặc bị đình thi cơng, Chủ đầu tư phải giải trình với Kho bạc nhà nước về tình hình sử dụng số vốn tạm ứng chưa được thu hồi, đồng thời báo cáo cấp có thẩm quyền xử lý. Trường hợp đã được cấp phát vốn
tạm ứng mà gói thầu không triển khai thi công theo đúng thời hạn quy định trong hợp đồng, Chủ đầu tư phải giải trình với KBNN và có trách nhiệm hồn trả số vốn đã tạm ứng.
- Cấp phát thanh toán khối lượng xây lắp hoàn thành
Khối lượng xây dựng cơng trình hồn thành theo hình thức chỉ định thầu hoặc hình thức tự thực hiện dự án được thanh tốn là giá trị khối lượng thực hiện được nghiệm thu theo hợp đồng đã ký kết và có đủ điều kiện: Khối lượng nghiệm thu phải đúng thiết kế bản v thi cơng được duyệt và có trong kế hoạch đầu tư năm được giao.
Căn cứ thời gian thực hiện hợp đồng, tính chất hợp đồng, việc thanh tốn thực hiện theo các phương thức:
Thanh tốn theo giá trọn gói (giá khoán gọn): Chủ đầu tư thanh toán cho Nhà thầu theo giá khoán gọn trong hợp đồng khi Nhà thầu hoàn thành cácnghĩa vụ theo đúng hợp đồng.
Thanh toán theo đơn giá cố định: Chủ đầu tư thanh toán cho Nhà thầu các cơng việc hồn thành theo đơn giá đã được xác định trước trong hợp đồng.
Thanh toán theo giá điều chỉnh: áp dụng cho những gói thầu mà tại thời điểm ký kết hợp đồng khơng đủ điều kiện xác định chính xác về số lượng và khối lượng hoặc có biến động lớn về giá cả do Nhà nước thay đổi và hợp đồng có thời hạn thực hiện trên 12 tháng.
Trong trường hợp khối lượng phát sinh tăng hoặc giảm so với khối lượng hợp đồng nhưng trong phạm vi của hồ sơ mời thầu và không do lỗi của Nhà thầu thì khối lượng phát sinh tăng giảm phải ph hợp với các điều kiện cụ thể quy định trong hợp đồng, có văn bản phê duyệt, được tính theo đơn giá của hợp đồng. Giá trị hợp đồng sau khi điều chỉnh khơng được vượt dự tốn, tổng dự tốn hoặc giá gói thầu trong kế hoạch đấu thầu được duyệt, trừ trường hợp được người có thẩm quyền cho phép. Nhưng khối lượng phát sinh vượt hoặc ngoài hợp đồng, ngoài phạm vi của hồ sơ mời thầu phải có văn bản phê duyệt (nếu khối lượng phát sinh được đấu thầu) hoặc dự toán bổ sung được duyệt (nếu khối lượng phát sinh được chỉ định thầu) của cấp có thẩm quyền cả về khối lượng và đơn giá.
Trên khối lượng đã nghiệm thu, Chủ đầu tư và Nhà thầu xác định tiến độ thực hiện theo hợp đồng đề nghị thanh tốn. Khi có khối lượng hồn thành được nghiệm thu, Chủ đầu tư lập hồ sơ đề nghị thanh toán gửi KBNN. Căn cứ hồ sơ đề
nghị cấp phát vốn do chủ đầu tư gửi đến; KBNN kiểm tra, kiểm soát, cấp phát vốn cho chủ đầu tư và thanh toán cho các Nhà thầu, đồng thời thu hồi tạm ứng theo đúng quy định.
2.1.2.3. Quyết toán chi đầu tư xây dựng cơ bản
Quyết toán chi là khâu cuối cùng của một chu trình ngân sách. Mục đích của quyết toán chi ngân sách là tổng kết đánh giá lại quá trình chi đầu tư xây dựng cơ bản qua một năm thực hiện ngân sách, cung cấp đầy đủ thông tin về quản lý, điều hành chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản cho những người quan tâm như: Hội đồng nhân dân các cấp, UBND, những người tài trợ, người dân…
Quyết toán ngân sách nhà nước được thực hiện tốt sẽ có ý nghĩa rất quan trọng trong việc nhìn lại quá trình chấp hành ngân sách qua một năm, rút ra những bài học kinh nghiệm thiết thực bổ sung cho công tác lập ngân sách cũng như chấp hành ngân sách những chu trình tiếp theo.
Trong quản lý thanh toán vốn cần đặc biệt lưu ý tính hợp pháp của các điều kiện thanh toán là: Khối lượng và chất lượng nghiệm thu hồn thành, đơn giá dự tốn và đơn giá trúng thầu. Đây là khâu mà tiền từ NSNN sẽ được chuyển ra cho các đơn vị nhà thầu do đó, các đơn vị quản lý thanh , quyết tốn vốn đầu tư XDCB đóng vai trị rất quan trọng trong việc kiểm soát tuân thủ các thủ tục, tính hợp pháp, các văn bản liên quan đối với một lần thực hiện giao dịch.
“Thông qua công tác quyết tốn vốn đầu tư hồn thành nhằm đánh giá kết quả quá trình đầu tư, xác định năng lực sản xuất, giá trị tài sản mới tăng thêm do đầu tư mang lại; xác định rõ trách nhiệm của chủ đầu tư, các nhà thầu, cơ quan cấp vốn, cho vay, kiểm soát thanh tốn, các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan; đồng thời qua đó rút kinh nghiệm nhằm khơng ngừng hồn thiện cơ chế chính sách của nhà nước, nâng cao hiệu quả công tác quản lý vốn đầu tư trong cả nước.”
Việc quyết toán dự án hồn thành được thực hiện theo Thơng tư 19/TT- BTC ngày 14 tháng 02 năm 2011 của Bộ Tài chính về việc quy định về quyết tốn dự án hồn thành thuộc nguồn vốn Nhà nước: “Vốn đầu tư được quyết toán là tồn bộ chi phí hợp pháp đã thực hiện trong q trình đầu tư để đưa dự án vào khai thác sử dụng. Chi phí hợp pháp là chi phí được thực hiện trong phạm vi thiết kế, dự toán đã phê duyệt kể cả phần điều chỉnh, bổ sung, đúng với hợp đồng đã
ký kết, phù hợp với các quy định của pháp luật. Đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước thì vốn đầu tư được quyết toán phải nằm trong giới hạn tổng mức đầu tư được duyệt (hoặc được điều chỉnh) theo quyết định của cấp có thẩm quyền phê duyệt”.
Thời gian lập báo cáo “quyết toán dự án hồn thành được tính từ ngày các bên liên quan ký biên bản bàn giao đưa cơng trình hồn thành vào sử dụng; Thời gian kiểm tốn tính từ ngày nhận đủ hồ sơ kiểm toán theo quy định; Thời gian thẩm tra, phê duyệt quyết tốn tính từ ngày cơ quan thẩm tra nhận đầy đủ hồ sơ quyết toán theo quy định.” Thời gian tối đa quy định cụ thể theo Điều 19 Thơng tư 19/2011/TT-BTC như sau: «
Bảng 2.3. Thời gian tối đa của các dự án trong quá trình làm thủ tục quyết tốn quyết tốn
Dự án QTQG Nhóm A Nhóm B Nhóm C BCKT KTXD Dự án lập
Thời gian lập BCQT 12 tháng 12 tháng 9 tháng 6 tháng 3 tháng Thời gian kiểm toán 10 tháng 8 tháng 6 tháng 4 tháng
Thời gian thẩm tra,
phê duyệt quyết toán 10 tháng 7 tháng 5 tháng 4 tháng 3 tháng Nguồn: Bộ Tài chính (2011) Dự án đầu tư xây dựng gồm nhiều cơng trình, nhiều chủ đầu tư, hoàn thành ở những thời điểm khác nhau. Báo cáo quyết tốn vốn đầu tư cơng trình hồn thành được các chủ đầu tư và nhà thầu lập, trình phịng Tài chính kế hoạch thẩm định, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt quyết toán. Giá trị đề nghị phê duyệt quyết tốn cơng trình gồm: chi phí xây dựng, chi phí thiết bị (do chi phí tư vấn đầu tư xây dựng cơng trình, chi phí khác chưa quyết tốn nên chưa phân bổ được vào giá trị của cơng trình). Giá trị phê duyệt quyết toán là giá trị tài sản bàn giao cho đơn vị quản lý, sử dụng. “Khi giá trị phê duyệt quyết toán thấp hơn số vốn đã thanh tốn cho nhà thầu, chủ đầu tư có trách nhiệm thu hồi lại của nhà thầu để hoàn trả cho Nhà nước số vốn thanh toán thừa; nếu số vốn được quyết toán cao hơn số vốn đã thanh tốn, chủ đầu tư thanh tốn tiếp hoặc bố trí vốn vào kế hoạch năm sau để thanh toán cho nhà thầu.”
Quyết toán chi đầu tư phải đảm bảo các yêu cầu sau.
- Thanh quyết toán đúng, vốn đầu tư được thanh quyết toán phải được