PHẦN 2 TỔNG QUAN TÀI LIỆU
2.3. CƠ SỞ THỰC TIỄN VỀ THỰCHIỆN CÁC QSDĐ Ở VIỆT NAM
2.3.1. Quá trình hình thành, phát triển quyền sở hữu toàn dân về đất đai, quyền
quyền sử dụng đất ở Việt Nam
* Giai đoạn trước năm 1975:
Pháp luật quy định về đất đai của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà Việt Nam được đánh dấu bằng Luật cải cách ruộng đất năm 1953. Dưới chế độ cũ đất đai thuộc sở hữu tư nhân, giai cấp thống trị chiếm hữu hầu hết đất đai; đất đai được xem là bất động sản cho nên được mua bán như mọi hàng hóa khác. Ngay sau Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nước ta đã ban hành các sắc lệnh, đạo luật để
quản lý đất đai và ngay cả khi cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp chưa hoàn thành, Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà đã ban hành Luật cải cách ruộng đất ngày 4/12/1953 nhằm từng bước xoá bỏ sự bóc lột của phong kiến và đế quốc do sự chiếm hữu đất đai mang lại. Từ 6 hình thức sở hữu chủ yếu về đất đai là: sở hữu của thực dân Pháp, sở hữu của địa chủ, sở hữu nhà chung của tầng lớp tư sản và sở hữu nhỏ của người nông dân, sở hữu của tầng lớp phú nông. Nhà nước chỉ còn thừa nhận 2 hình thức sở hữu chủ yếu về đất đai là: sở hữu Nhà nước và sở hữu ruộng đất của người nông dân.
* Giai đoạn sau năm 1975 đến trước khi có Luật Đất đai năm 1993: Sau năm 1975, Nhà nước bắt đầu xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất trong cả nước và đất đai là vấn đề được đặt lên hàng đầu. Với quy định của Hiến pháp và Luật Đất đai quyền sở hữu đất đai cao nhất và duy nhất đó là “Nhà Nước Cộng Hòa Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam”, các chủ thể khác chỉ có quyền sử dụng. Từ tính chất này, đất đai bắt đầu không phải là đối tượng đổi chác, mua bán, không phải là đối tượng trong hợp đồng dân sự. Luật đất đai được Quốc hội thông qua ngày 29 tháng 12 năm 1987 - Đạo luật đất đai đầu tiên của nước ta ghi nhận tại điều 1: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân để sử dung ổn định, lâu dài”. Đến năm 1988, 30 việc chuyển dịch trong quản lý đất đai là hết sức cần thiết, vì vậy tại điều 16, Luật Đất đai năm 1987 đã quy định việc chuyển quyền sử dụng đất như chỉ thực hiện trong 3 trường hợp sau:
- Khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp.
- Khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá nhân thỏa thuận đổi đất cho nhau tổ chức lại sản xuất.
- Khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của người đó vẫn còn tiếp tục sử dụng đất đó. Nhà nước vẫn chưa công nhận việc chuyển nhượng đất và cũng chưa nhận thức được đất đai là hàng hóa đặc biệt. Tuy nhiên, trong thực tế việc chuyển nhượng vẫn diễn ra mạnh mẽ, đa dạng.
Ngày 29/12/1987 Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai đầu tiên nhằm điều chỉnh các quan hệ về quản lý, sử dụng đất. Luật Đất đai đã thể chế hoá đường lối, chính sách của Đại hội lần thứ VI của Đảng và Hiến pháp 1980 (Điều 19 và 20)
khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Luật Đất đai được ban hành đúng vào thời kỳ đất nước ta bước đầu bước vào giai đoạn đổi mới về kinh tế, đặc biệt thời kỳ này có nhiều chính sách mở cửa. Nội dung về QSDĐ của Luật Đất đai 1987 là: Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với mọi loại đất, người được giao đất chỉ được hưởng những kết quả đầu tư trên đất. Họ không có quyền chuyển QSDĐ đai dưới mọi hình thức khác nhau. Luật quy định: “Nghiêm cấm mua, bán, lấn chiếm đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức, nhận đất được giao mà không sử dụng, sử dụng không đúng mục đích, tự tiện
sử dụng đất nông nghiệp, đất có rừng vào mục đích khác, làm huỷ hoại đất đai”.
Sau 4 năm thi hành Luật Đất đai năm 1987 cho thấy thực tế đã nảy sinh những bất cập, đó là người sử dụng đất thực sự không có quyền đối với mảnh đất mình được giao, kể cả quyền thừa kế, chuyển nhượng, họ chỉ được chuyển QSDĐ trong các trường hợp: Khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá thể thoả thuận đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất; khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của người đó vẫn tiếp tục sử dụng đất đó. Luật chỉ cho phép được thừa kế nhà ở hoặc mua nhà ở đồng thời được QSDĐ ở có ngôi nhà đó, sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu đối với nhà ở.
Theo quy định trên cho thấy, Luật còn gò bó, chưa đáp ứng được nhu cầu sử dụng đất của các chủ sử dụng đất. Cho nên thực tế vẫn xảy ra hiện tượng mua bán đất đai trá hình theo cách xây dựng một túp lều trên đất để bán, nhưng thực chất là bán đất. Luật điều chỉnh các quan hệ đất đai ở trạng thái tĩnh. Nhà nước chỉ quản lý về mặt pháp luật hành chính đơn thuần, chưa thể hiện đầy đủ quản lý Nhà nước về mặt kinh tế đối với đất đai.
* Giai đoạn từ sau Luật Đất đai năm 1993 đến trước khi có Luật Đất đai năm 2003:
Ngoài những lý do bất cập về mặt pháp luật nêu trên, trong thời gian này Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách mở cửa nhằm thu hút vốn đầu tư không chỉ đối với đầu tư trong nước mà cả đối với nước ngoài. Đặc biệt, Quốc hội thông qua Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam; Nghị quyết số 05-NQ/HNTW ngày 10/06/1993 của Ban chấp hành Trung ương khoá VII: “Tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội nông thôn đã khẳng định cho người sử dụng đất được thực hiện các quyền
Hiến pháp 1992 quy định: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có
quyền chuyển QSDĐ theo quy định của pháp luật” (Hiến pháp Việt Nam, 1995).
Do đó, Quốc hội đã đưa việc sửa đổi Luật Đất đai vào chương trình xây dựng pháp luật năm 1993. Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội thông qua ngày 14/07/1993 và có hiệu lực ngày 15/10/1993 về cơ bản kế thừa Luật Đất đai 1988 và bổ sung một nội dung mới như một số quyền của người sử dụng đất. Cụ thể Luật cho phép người sử dụng đất được thực hiện 5 quyền: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ. Như vậy, luật đưa ra những quy định theo xu hướng ngày càng mở rộng quyền của người sử dụng, cho họ định đoạt hạn chế QSDĐ của mình. Nghĩa là chuyển QSDĐ phải tuân theo điều kiện, nội dung, hình thức do Bộ luật dân sự và pháp luật về đất đai quy định.
Tuy nhiên, do sự phát triển nhanh của nền kinh tế, xã hội, qua thực tế với tác động của cơ chế kinh tế thị trường làm cho quan hệ đất đai càng trở nên phức tạp, nhiều vấn đề lịch sử còn chưa được giải quyết thì các vấn đề mới lại nảy sinh mà Luật Đất đai 1993 chưa có quy định. Vì vậy, năm 1998 Luật Đất đai được sửa đổi, bổ sung. Luật bổ sung thêm một số quyền của người sử dụng đất như quyền góp vốn bằng giá trị QSDĐ, quyền cho thuê lại QSDĐ. Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất đã trả tiền sử dụng đất cho cả thời gian đầu tư hoặc tiền thuê đất đã trả trước còn lại là 05 năm cũng được thực hiện các QSDĐ như chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê lại QSDĐ. Riêng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mới trả tiền thuê đất hàng năm thì chỉ được chuyển nhượng, thế chấp tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với QSDĐ.
Để triển khai thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về cải cách hành chính và để đồng bộ với một số Luật mà Quốc hội mới thông qua trong thời gian qua như Luật khuyến khích đầu tư trong nước, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, thì Luật Đất đai cũng cần được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, uỷ ban thường vụ Quốc hội năm 2000 Luật Đất đai lại được đưa vào chương trình sửa đổi, bổ sung. Ngày 29/06/2001 Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai.
Luật này đã sửa đổi, bổ sung một số vấn đề về QSDĐ như sau:
- Cho phép người sử dụng đất được chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp sang mục đích khác; được chuyển đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi đối với đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất làm muối, nuôi trồng thủy sản, nhưng cũng phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
- Cho phép tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có quyền thế chấp giá trị QSDĐ theo quy định của pháp luật cũng được bảo lãnh bằng giá trị QSDĐ, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất đó tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam. Nghĩa là người sử dụng đất cũng được thế chấp, bảo lãnh bằng giá trị QSDĐ tại các tổ chức tín dụng có vốn đầu tư nước ngoài, chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt động tại Việt Nam, tổ chức tín dụng 100% vốn nước ngoài.
Luật Đất đai năm 1993 có quy định những điểm mới sau: Thừa nhận đất có giá trị. Quy định các quyền của người sử dụng đất: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất. Nhà nước trực tiếp giao đất cho người sử dụng đất ổn định, lâu dài. Quy định hạn mức đất nông nghiệp, lâm nghiệp. Quy định hệ thống ngành địa chính xuống tận các xã, phường. Như vậy, đây là lần đầu Luật cho phép người sử dụng đất có quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, tặng cho, thừa kế quyền sử dụng đất. Đây là một quy định mang tính đột phá, phù hợp với tình hình thực tế, nguyện vọng của nhân dân, thúc đẩy sự phát triển kinh tế. Tuy nhiên sau 5 năm áp dụng, việc thực hiện đã bộc lộ nhiều bất cập như: quy định rất chung chung, chồng chéo, khi chuyển nhượng phải nộp 10% giá trị đất, 2% giá trị tài sản tính thuế. Vì vậy, nhiều giao dịch đã tự phát diễn ra trong dân, không thông qua cơ quan Nhà nước. Ngày 29/3/1999, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 17/1999/NĐ-CP về thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế quyền sử dụng đất và thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Nghị định này đã quy định cụ thể, rõ ràng về trình tự, thủ tục thực hiện các QSDĐ nhưng việc phân công trách nhiệm cho từng cơ quan có thẩm quyền chưa được quy định; Vì vậy, trong quà trình thực hiện vẫn còn nhiều khó khăn, vướng mắc. Ngày 01/11/2001, Chính phủ đã bàn hành Nghị định 79/2001/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 17/1999/NĐ-CP. Nghị định này có nhiều điểm sửa đổi, bổ sung làm rõ, tuy nhiên trong nội dung thực hiện các QSDĐ không thay đổi gì đáng kể đối với đối tượng hộ gia đình, cá nhân, chỉ thay đổi, bổ sung về thành phần hồ sơ, trình tự thực hiện đối với tổ chức kinh tế.
* Giai đoạn từ khi thực hiện Luật Đất đai năm 2003 đến trước ngày Luật Đất đai 2013 có hiệu lực:
Tuy nhiên, trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa - hiện đại hóa, tình hình quản lý và sử dụng đất sau 3 năm thực hiện Luật Đất đai sửa đổi 2001 đã cho thấy còn bộc lộ những thiếu sót, yếu kém. Vì vậy, việc tiếp tục sửa đổi Luật Đất đai 1993 (Luật sửa đổi bổ sung 1998, 2001) là cần thiết và tất yếu nhằm mục đích tháo gỡ
những vướng mắc trong công tác quản lý, sử dụng đất, bảo đảm tính ổn định của pháp luật, đồng thời, thế chế hóa kịp thời đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về đất đai trong thời kỳ mới. Luật Đất đai năm 2003 đã được Quốc hội thông nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26/11/2003 và có hiệu lực từ ngày 01/07/2004.
Về QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân: Luật Đất đai năm 2003 đã kế thừa quy định của Luật Đất đai năm 1993 đồng thời bổ sung quyền tặng, cho QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất không phải là đất thuê; không quy định các điều kiện hạn chế khi thực hiện quyền chuyển nhượng và bổ sung quyền thừa kế QSDĐ đất nông nghiệp trồng cây hàng năm nhằm tạo điều kiện thuận lợi trong thực hiện các quyền của người sử dụng đất, thúc đẩy thị trường bất động sản phát triển và tích tụ đất đai theo định hướng của Nhà nước.
Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo điều kiện thuận lợi cho đất đai tham gia vào thị trường bất động sản, cơ chế thực hiện thông thoáng, nâng cao trách nhiệm quản lý của Nhà nước. Thị trường bất động sản trong đó có quyền sử dụng đất đã lập được cơ chế hoạt động, phát triển tương đối đồng bộ; từng bước hoàn thiện chính sách tài chính đất đai theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, thu hút đầu tư phát triển, đưa đất đai trở thành nguồn lực, nguồn vốn để phát triển đất nước. Chính sách quy định về việc thực hiện các QSDĐ của Luật Đất đai năm 2003 đã đáp ứng được yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân, giảm bớt các thủ tục hành chính, tạo điều kiện thuận lợi cho ổn định xã hội, phát triển kinh tế của đất nước.
* Giai đoạn từ sau Luật Đất đai năm 2013 đến nay:
Luật Đất đai năm 2013 được xây dựng trên cơ sở phải phù hợp với quan điểm, cương lĩnh của Đảng, phù hợp với đường lối phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế. Luật tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Đảm bảo hài hoà các lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và của nhà đầu tư. Xây dựng cơ chế và có 32 những giải pháp để đất đai trở thành nguồn lực cho sự phát triển của đất nước. Sử dụng hiệu quả các công cụ về giá, thuế đất đai nhằm khắc phục tình trạng đầu cơ, tham nhũng, lãng phí. Luật cũng đảm bảo tính thống nhất giữa các luật khác có liên quan, kế thừa những quan điểm, chính sách còn phù hợp với thực tế của Luật Đất đai năm 2003. Chính sách thực hiện các quyền sử dụng đất về cơ bản vẫn giữ nguyên theo quy định tại Luật Đất đai năm 2003 và có một số trình tự, thủ tục hành chính.
Thực tế cho thấy trong thời gian qua, kể từ khi Luật Đất đai 2003 ra đời, rồi đến Luật Đất đai 2013 gần đây có hiệu lực đã tạo cơ sở pháp lý chặt chẽ cho việc quản lý và sử dụng đất. Cụ thể nội dung của QSDĐ như sau: “Quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho QSDĐ; quyền thế chấp,
góp vốn bằng QSDĐ” (Điều 167, Luật đất đai năm 2013).
Các quy định của Luật Đất đai qua từng thời kỳ cho thấy, Luật đang dần dần đưa ra những quy định phù hợp với cuộc sống hơn và chấp nhận những thực tế của cuộc sống đòi hỏi; mở rộng dần quyền của người sử dụng đất nhưng vẫn đảm bảo được nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Cùng với sự nỗ lực trong công tác