7. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
1.2.2. Mục đích của KSC thƣờng xuyên NSNN qua KBNN và sự cần thiết
cần thiết phải kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN
a. Mục ích của C thường xuyên NSNN qua KBNN
Việc KSC thƣờng xuyên NSNN là nhằm đảm bảo tất cả các khoản chi thƣờng xuyên từ NSNN đƣợc kiểm soát chặt chẽ, sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. Thực hiện tốt công tác KSC thƣờng xuyên NSNN có ý nghĩa rất lớn trong việc phân phối và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính của đất nƣớc, tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích luỹ và tiêu dùng; tăng cƣờng kỷ luật tài chính; nâng cao niềm tin của nhân dân vào vai trò quản lý, điều hành của cơ quan chính quyền các cấp. Đồng thời thông qua quá trình này, Nhà nƣớc sử dụng nó nhƣ là một công cụ để thực hiện
quản lý vĩ mô nền kinh tế, điều tiết định hƣớng phát triễn thông qua xác định cơ cấu chi cho từng mục đích trong những giai đoạn nhất định và thực hiện các mục tiêu công bằng xã hội khác.
b. Sự cần thiết phải ki m soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN
- Xuất phát từ yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý tài chính và cơ chế quản
lý NSNN đòi hỏi mọi khoản chi thƣờng xuyên của NSNN phải đảm bảo tiết kiệm và có hiệu quả, tập trung mọi nguồn lực tài chính phát triển kinh tế xã hội.
- Hạn chế của cơ chế quản lý chi thƣờng xuyên NSNN dẫn đến một số ít đơn vị, cá nhân tìm cách lợi dụng tham ô, tƣ lợi, gây thất thoát công quỹ Nhà nƣớc.
- Ý thức của các đơn vị trong việc chấp hành ngân sách còn kém, cố tình sử dụng ngân sách sai mục đích, sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức. Vì vậy cần phải có cơ quan có chức năng kiểm tra, kiểm soát, chấn chỉnh, ngăn chặn các sai phạm trƣớc khi xuất quỹ ngân sách.
- Đặc thù của các khoản chi thƣờng xuyên không có tính hoàn trả trực tiếp vì vậy cần phải kiểm tra, kiểm soát các khoản chi đảm bảo tƣơng xứng khoản tiền Nhà nƣớc chi ra với kết quả công việc mà đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện.
- Theo kinh nghiệm quản lý NSNN của các nƣớc và kiến nghị của các tổ chức tài chính quốc tế việc kiểm tra, kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN chỉ thực sự có hiệu quả khi thực hiện chi trả trực tiếp từ cơ quan quản lý quỹ NSNN đến từng đối tƣợng sử dụng ngân sách, không chuyển kinh phí qua các cơ quan quản lý trung gian.
1.2.3. Nội dung của công tác KSC thƣờng xuyên NSNN qua KBNN
Nội dung công tác KSC thƣờng xuyên NSNN của KBNN bao gồm:
Khi có nhu cầu chi tiêu, đơn vị sử dụng kinh phí NSNN nộp các hồ sơ cho KBNN:
+ Các hồ sơ gửi KBNN một lần bao gồm: Dự toán chi NSNN năm đƣợc cấp có thẩm quyền giao, bảng đăng ký hoặc thông báo biên chế, quỹ tiền lƣơng, học bổng, sinh hoạt phí; Quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị; Quyết định giao quyền tự chủ của cấp có thẩm quyền.
+ Các hồ sơ liên quan đến từng khoản chi thƣờng xuyên: Đơn vị sử dụng kinh phí NSNN lập và gửi KBNN các hồ sơ, tài liệu, chứng từ thanh toán có liên quan theo quy định: Giấy rút dự toán NSNN, ủy nhiệm chi, giấy rút tiền mặt, các hồ sơ khác tùy theo tính chất của từng khoản chi.
- Tiến hành kiểm soát chi: Cán bộ KSC sẽ kiểm tra các điều kiện chi
trên cơ sở các hồ sơ, tài liệu và chứng từ chi của đơn vị, cụ thể:
+ Kiểm tra, đối chiếu khoản chi với dự toán, đảm bảo các khoản chi đã có trong dự toán chi NSNN đƣợc giao.
+ Kiểm tra, kiểm soát các khoản chi, bảo đảm chấp hành đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quy định. Đối với những khoản chi chƣa có chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN, thì KBNN căn cứ vào dự toán chi của đơn vị đƣợc duyệt để kiểm tra, kiểm soát.
+ Kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của lệnh chuẩn chi đã đƣợc thủ trƣởng đơn vị SDNS hoặc ngƣời đƣợc uỷ quyền quyết định chi.
Khi kiểm soát hồ sơ thanh toán, KBNN phải kiểm tra việc quyết định chi của ngƣời đứng đầu các cơ quan, đơn vị hoặc ngƣời đƣợc ủy quyền (gọi chung là chủ tài khoản) đối với bất kỳ khoản chi nào hay gọi là kiểm tra lệnh chuẩn chi. Chuẩn chi của chủ tài khoản đƣợc thể hiện có đầy đủ dấu, chữ ký của chủ tài khoản, kế toán trƣởng của đơn vị SDNS vào lệnh chuẩn chi (Giấy rút dự toán NSNN, Ủy nhiệm chi, giấy rút tiền mặt); mẫu dấu, chữ ký phải
phù hợp với mẫu dấu, mẫu chữ ký đã đƣợc đăng ký với KBNN.
+ Kiểm tra sự đầy đủ, tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ có liên quan. Các hồ sơ, chứng từ đơn vị gửi đến KBNN là căn cứ pháp lý để KBNN kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN. Vì vậy mỗi khoản chi đều phải đƣợc lập đúng theo biểu mẫu chứng từ quy định và hồ sơ chứng từ thanh toán kèm theo phải đảm bảo tính hợp pháp, hợp lệ, đầy đủ. KBNN có trách nhiệm kiểm tra sự đầy đủ, tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ đó trƣớc khi thanh toán, chi trả kinh phí NSNN cho đơn vị SDNS.
+ Kiểm tra các yếu tố hạch toán, tùy theo từng nội dung chi thì đơn vị phải hạch toán đúng mã chƣơng, mã ngành kinh tế, mã nội dung kinh tế.
Cụ thể:
+ Kiểm soát chi đối với các khoản thanh toán cá nhân
+ Kiểm soát chi đối với các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn
+ Kiểm soát chi đối với các khoản chi mua sắm, sữa chữa, xây dựng nhỏ.
+ Kiểm soát chi đối với các khoản chi khác.
- Quyết định sau kiểm soát chi: Sau khi kiểm tra, kiểm soát các hồ sơ
của đơn vị SDNS, nếu đủ điều kiện theo các nội dung nhƣ trên thì KBNN thực hiện chi cho đơn vị (thanh toán hoặc tạm ứng) theo quy định. Trƣờng hợp không đủ điều kiện chi, KBNN tạm đình chỉ, từ chối thanh toán và thông báo bằng văn bản cho đơn vị SDNS đƣợc biết; đồng thời, chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Các công đoạn này gọi là kiểm soát chi ngân sách. Thực chất của nội dung công tác KSC thƣờng xuyên NSNN của KBNN là kiểm soát sự đáp ứng các yếu tố điều kiện nói trên đối với từng khoản chi cụ thể của đơn vị SDNS, căn cứ vào hồ sơ, tài liệu, chứng từ do đơn vị gửi đến cho KBNN.
1.2.4. Các phƣơng pháp KSC thƣờng xuyên NSNN qua KBNN
Phƣơng pháp KSC thƣờng xuyên NSNN qua KBNN là hệ thống các cách thức đƣợc KBNN sử dụng để thực hiện các nội dung KSC thƣờng xuyên NSNN. Mỗi phƣơng pháp phục vụ cho một mục đích KSC khác nhau nên không thể so sánh phƣơng pháp nào tối ƣu hơn để lựa chọn sử dụng. Tùy vào nội dung cần KSC mà có thế sử dụng một hay đồng thời nhiều phƣơng pháp KSC nhằm mục đích kiểm soát đƣợc chặt chẽ các khoản chi NSNN.
a. Phương pháp ối chiếu
à phƣơng pháp kiểm soát mà cán bộ KSC tiến hành so sánh, đối chiếu về mặt lƣợng của một chỉ tiêu giữa các hồ sơ, chứng từ với nhau; giữa các hồ sơ, chứng từ với các định mức chi tiêu của nhà nƣớc để tìm ra các sai sót về chi.
. Phương pháp phỏng vấn
à phƣơng pháp kiểm soát mà theo đó cán bộ KSC thông qua việc phỏng vấn trực tiếp ngƣời phụ trách giao dịch chứng từ của đơn vị SDNS với cơ quan KSC nhằm tìm hiểu, thu nhận những thông tin cần thiết về tình huống, thực chất, thực trạng của các nội dung KSC, bổ sung căn cứ cho việc đƣa ra những đánh giá, nhận xét hay kết luận về nội dung đƣợc KSC.
c. Phương pháp chọn mẫu
Chọn mẫu kiểm soát là việc cán bộ KSC chọn các phần tử “đại diện”, có đặc điểm nhƣ tổng thể, đủ độ tiêu biểu cho tổng thể làm cơ sở cho kiểm tra, đánh giá, rút ra kết luận chung cho tổng thể.
Các phƣơng pháp chọn mẫu cụ thể thƣờng áp dụng trong KSC gồm: Chọn mẫu ngẫu nhiên, chọn mẫu theo xét đoán
d. Phương pháp phân tích
Phƣơng pháp phân tích là cách thức sử dụng quá trình tƣ duy lôgíc để nghiên cứu, đánh giá và so sánh các thông tin, số liệu nhằm đánh giá tính hợp
lý, phù hợp của các nội dung đƣợc KSC với các điều kiện chi NSNN.
1.2.5. Các tiêu chí phản ánh kết quả công tác KSC thƣờng xuyên NSNN qua KBNN
a. Doanh số chi thường u ên N NN qua NN
Doanh số chi thƣờng xuyên là tổng số giá trị xuất quỹ NSNN cho các khoản chi thƣờng xuyên đƣợc thực hiện qua KBNN.
Tiêu chí này thể hiện quy mô hoạt động của công tác KSC thƣờng xuyên NSNN của KBNN.
b. ố lượng hồ sơ NN giải qu ết trước hạn, úng hạn, quá hạn
Tiêu chí này thể hiện khả năng của KBNN trong việc bố trí, sắp xếp giải quyết thanh toán cho đơn vị SDNS kịp thời, theo đúng thời gian quy định. Mặc dù, công tác KSC thƣờng xuyên NSNN qua KBNN đòi hỏi phải đảm bảo chính xác về mặt số liệu, chứng từ; an toàn trong chi trả, thanh toán, tránh để xảy ra tình trạng lợi dụng, chiếm đoạt tiền, tài sản của Nhà nƣớc. Tuy nhiên, không vì lý do đó mà KBNN gây nên sự chậm trễ trong giải ngân, thanh toán các khoản chi thƣờng xuyên cho các đơn vị sử dụng NSNN. Nếu tỉ lệ hồ sơ giải quyết bị quá hạn cao, KBNN cần phân tích nguyên nhân ảnh hƣởng đến thời gian xử lý KSC để tìm biện pháp khắc phục.
c. ố món và số tiền NN từ chối cấp phát, thanh toán qua KSC
Tiêu chí này thể hiện đƣợc mức đóng góp của KBNN trong việc phát hiện và ngăn chặn kịp thời các khoản chi vi phạm chế độ quản lý tài chính NSNN trƣớc khi xuất quỹ ngân sách để thanh toán, chi trả. Đồng thời phản ánh đƣợc ý thức tuân thủ, chấp hành luật pháp của đơn vị SDNS trong việc sử dụng kinh phí NSNN. Số đơn vị và số món, bị KBNN từ chối cấp phát, thanh toán đƣợc thống kê theo các nội dung KSC cụ thể: do chƣa đầy đủ hồ sơ, thủ tục; vi phạm về chế độ chứng từ; sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức.
nó vừa thể hiện nỗ lực chủ quan của KBNN nhƣng cũng phụ thuộc nhiều vào ý thức tuân thủ của các đơn vị sử dụng NSNN.
Ngoài ra chỉ tiêu này còn phụ thuộc vào các yếu tố nhƣ: Sự đầy đủ, rõ ràng, dễ hiểu, nhất quán của các văn bản quy định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi của Nhà nƣớc; Chế tài xử lý vi phạm trong lĩnh vực chi NSNN...
Vì vậy, khi xem xét, đánh giá kết quả của chỉ tiêu này cần xem xét toàn diện các yếu tố trên, không nên máy móc chỉ dựa vào kết quả từ chối, thanh toán để đánh giá chất lƣợng của hoạt động KSC của KBNN.
d. ố dư tạm ứng chi thường u ên so với tổng chi thường u ên trong năm
Tiêu chí này góp phần đánh giá đầy đủ hơn chất lƣợng công tác KSC thƣờng xuyên NSNN. Có những đơn vị SDNS không chú trọng đến việc thanh toán tạm ứng với KBNN hằng tháng theo quy định mà để đến cuối năm mới thực hiện thanh toán. KBNN trong quá trình KSC cũng không lƣu ý nhắc nhở đơn vị. Điều này làm cho số dƣ tạm ứng chi NSNN hằng tháng quá cao. ệ quả là dẫn tới tình trạng chiếm dụng vốn NSNN.
e. ết quả ki m toán chi thường u ên N NN của i m toán Nhà nước khi thực hiện ki m toán tại ơn vị DN
Các khoản chi NSNN của đơn vị SDNS trƣớc khi đƣợc thanh toán đến nhà cung cấp đã qua hai lần KSC, bao gồm kiểm soát của chủ tài khoản đơn vị SDNS trƣớc khi quyết định chuẩn chi và kiểm soát của KBNN trƣớc khi thanh toán cho nhà cung cấp. Trong trƣờng hợp, đơn vị SDNS đƣợc kiểm toán bởi Kiểm toán Nhà nƣớc thì các khoản chi đó đƣợc kiểm soát sau khi đã đƣợc thanh toán. Qua kết quả kiểm toán tại đơn vị SDNS đƣợc Kiểm toán Nhà nƣớc kiểm toán đối với các khoản chi mà phân tích, đánh giá đƣợc chất lƣợng KSC thƣờng xuyên NSNN của KBNN.
1.3. CÁC NHÂN TỔ ẢNH HƢỞNG ĐẾN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƢỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN
Chi thƣờng xuyên ngân sách là hoạt động liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều cấp, nhiều ngành và nhiều cá nhân, đơn vị, tổ chức trong xã hội. Những nhân tố chủ yếu và có tác động mạnh mẽ trực tiếp đến công tác KSC thƣờng xuyên NSNN qua KBNN có thể chia thành hai nhóm: Nhóm nhân tố bên trong và nhóm nhân tố bên ngoài.
1.3.1. Nhân tố bên ngoài
a. Cơ chế quản lý NSNN
NSNN đƣợc sử dụng trong chi thƣờng xuyên nhằm đạt đƣợc những mục tiêu trong từng thời kỳ, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nƣớc trong từng thời kỳ nhất định, tùy theo mục tiêu cụ thể mà nhà nƣớc có những cơ chế áp dụng phù hợp, vì vậy cơ chế KSC thƣờng xuyên NSNN cũng phải thay đổi theo. Sự thay đổi cơ chế quản lý chi NSNN có tác động không nhỏ đến hoạt động KSC thƣờng xuyên NSNN của KBNN. Cơ chế quản lý chi thƣờng xuyên NSNN thể hiện ở sự phân định chức năng, nhiệm vụ quản lý chi NSNN của các cấp quản lý, cơ chế về tài chính đối với đơn vị sử dụng NSNN.
b. Hệ thống văn ản pháp lý về quản lý NSNN, chế ộ, tiêu chuẩn, ịnh mức chi tiêu NSNN
Luật ngân sách Nhà nƣớc và hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN là căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán và là cơ sở không thể thiếu để KBNN kiểm soát các khoản chi tiêu từ NSNN. Để công tác kiểm soát chi có chất lƣợng cao thì hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi phải đảm bảo tính chất sau: tính đầy đủ, nghĩa là nó phải bao quát hết tất cả các nội dung chi phát sinh trong thực tế thuộc tất cả các cấp, các ngành, các lĩnh vực; tính chính xác, nghĩa là phải phù hợp với tình hình thực tế; tính thống nhất, nghĩa
là phải thống nhất giữa các ngành, các địa phƣơng và các đơn vị sử dụng NSNN.
Định mức, tiêu chuẩn là cơ sở quan trọng để lập dự toán chi tiêu, là cơ sở thiết yếu quan trọng để KBNN thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN.
Tiêu chuẩn, định mức không hợp lý, không sát với nội dung chi NSNN thì việc hợp lý hóa về những khoản lãng phí đƣơng nhiên là sẽ xảy ra do đó sẽ gây khó khăn cho việc kiểm soát chi của KBNN, kiểm soát chi không còn ý nghĩa nữa.
c. Phương thức cấp phát, thanh toán kinh phí
Sự lựa chọn phƣơng pháp cấp phát kinh phí đồng nghĩa với việc xác định nhiệm vụ kiểm soát các điều kiện cơ bản để hình thành một khoản chi NSNN. Với một phƣơng pháp cấp phát hợp lý, nó tăng tính chủ động chi tiêu của các ĐVSDNS và giảm thời gian, công sức của các cơ quan quản lý tham gia vào quá trình cấp phát và nó làm giảm các thủ tục không cần thiết.
d. Chất lượng dự toán N NN
Chất lƣợng dự toán chi ảnh hƣởng trực tiếp đến chất lƣợng kiểm soát chi thƣờng xuyên. Vì vậy để nâng cao chất lƣợng kiểm soát chi thƣờng xuyên qua KBNN thì dự toán chi NSNN phải đảm bảo tính kịp thời, chính xác, đầy đủ và chi tiết để làm căn cứ cho KBNN kiểm tra, kiểm soát quá trình chi tiêu của đơn vị.
e. Ý thức chấp hành của các ơn vị sử dụng kinh phí N NN
Nếu thủ trƣởng các đơn vị sử dụng NSNN có tính tự giác cao trong việc chấp hành chế độ chi tiêu NSNN thì các khoản chi đảm bảo đúng chế độ,