nhà nước thuộc lĩnh vực Lao động Thương binh & Xã hội
1.2.5.1. Cơ chế tài chính của Nhà nước
Chủ trương của Nhà nước về việc đổi mới nền tài chính công trong chương trình tổng thể cải cách nền hành chính quốc gia đã được phê duyệt tại Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 9 năm 2001 của Thủ tướng Chính phủ. Trên cơ sở đó, Nhà nước cũng có các văn bản pháp lý quy định về chế độ tài chính áp dụng cho cơ quan hành chính nhà nước qui định tại Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp và các văn bản hướng dẫn thực hiện đã quy định quyền TCTC, quyền tự
chủ được sắp xếp lao động của các đơn vị. Tuy nhiên, quy định về phân cấp quản lý biên chế hiện nay chưa đảm bảo quyền chủ động thực sự cho các đơn vị.
Các chế độ, tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước là căn cứ để các đơn vị thuộc ngành Lao động TB&XH xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ đảm bảo tính độc lập và tự chủ. Khi các văn bản này thay đổi có tác động làm thay đổi cơ chế quản lý tài chính của các đơn vị thuộc lĩnh vực Lao động TB&XH.
Việc triển khai thực hiện Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 và Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ trong thời gian qua đã tạo điều kiện cho các đơn vị thuộc lĩnh vực Lao động TB&XH tổ chức hoạt động gắn với việc quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính với chất lượng và hiệu quả hoạt động. Theo đó, các đơn vị đã thực hiện việc kiểm soát chi tiêu nội bộ, phát huy tính dân chủ, chủ động sáng tạo của thủ trưởng và cán bộ công nhân viên trong đơn vị; nâng cao kỹ năng quản lý, thực hiện nhiệm vụ chuyên môn, từng bước giảm dần sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan chủ quản và cơ quan tài chính đối với các hoạt động của đơn vị. Trên cơ sở đó, tạo nguồn chi trả tiền lương, tiền công và thu nhập tăng thêm cho công chức, viên chức và người lao động của đơn vị.
Bên cạnh việc tác động tích cực như trên, cơ chế tự chủ tài chính theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 và Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ vẫn còn các bất cập cơ bản ảnh hưởng đến quá trình thực hiện:
Thứ nhất, yếu tố liên quan đến giao quyền tự chủ về tài chính:
- Việc hỗ trợ từ NSNN đối với các đơn vị hành chính sự nghiệp nói chung và lĩnh vực Lao động TB&XH nói riêng vẫn còn bình quân theo khả năng của nguồn NSNN nên chưa tạo động lực cạnh tranh giữa các đơn vị;
- Nội dung phân bổ NSNN chủ yếu dựa vào yếu tố đầu vào, do đó chưa gắn kết giữa kết quả sử dụng nguồn lực NSNN với kết quả, hiệu quả thực hiện nhiệm vụ. Theo đó, chưa khuyến khích tính năng động, sáng tạo của các đơn vị thuộc lĩnh vực Lao động TB&XH trong việc huy động thêm các nguồn lực xã hội, vẫn trông
chờ vào sự hỗ trợ của NSNN;
- Đối với các đơn vị sự nghiệp thuộc lĩnh vực Lao động TB&XH được ngân sách giao đảm bảo 100% kinh phí hoạt động thường xuyên cho thấy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm chưa được quy định và trao quyền một cách đầy đủ theo quy định của pháp luật. Do đó, các đơn vị chưa phát huy được tính chủ động, sáng tạo trong các hoạt động sự nghiệp; hiệu quả và hiệu lực quản lý còn thấp;
- Về thu nhập của công chức, viên chức và người lao động: Do chưa có văn bản quy định tiêu chí cụ thể để đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của đơn vị khi giao quyền tự chủ nên việc phân phối thu nhập của các đơn vị sự nghiệp còn mang tính bình quân, chưa gắn với hiệu quả và chất lượng công việc. Mức thu nhập của tiền lương, tiền công và người lao động ở các đơn vị có nguồn thu lớn cao hơn rất nhiều lần so với các đơn vị không có nguồn thu hoặc có nguồn thu thấp. Từ đó, tạo sự bất hợp lý về thu nhập giữa các đơn vị.
Thứ hai, yếu tố liên quan đến chế độ tự chủ về tổ chức bộ máy và biên chế: Thực tế có một số đơn vị chưa được tự chủ đầy đủ trong việc tuyển dụng nhân sự và tổ chức bộ máy.
Thứ ba, yếu tố liên quan đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ: Cho đến nay hệ thống văn bản hướng dẫn vẫn chưa được đồng bộ, chưa có hệ thống làm ảnh hưởng đến tính tự chủ của các đơn vị.
Tóm lại, cơ chế tài chính của Nhà nước tạo ra môi trường pháp lý cho việc tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính nhằm đáp ứng yêu cầu hoạt động của các đơn vị. Cơ chế này sẽ tạo ra khung pháp lý về mô hình quản lý tài chính của các đơn vị, từ việc xây dựng các tiêu chuẩn, định mức, các quy định về lập dự toán, điều chỉnh dự toán, cấp phát kinh phí, kiểm tra, kiểm soát... nhằm phát huy hiệu quả quản lý gắn với tinh thần tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị. Do đó, nếu cơ chế tài chính của Nhà nước phù hợp sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị chủ động tự chủ tài chính, đảm bảo phát huy tối đa hiệu quả, giúp cho đơn vị thực hiện tốt nhiệm vụ được giao. Ngược lại, nếu cơ chế này không phù hợp sẽ trói buộc, làm cản trở đến công tác tự chủ tài chính, ảnh hưởng xấu đến kết quả hoạt động của đơn vị.
1.2.5.2. Đặc điểm hoạt động của đơn vị
Đặc điểm hoạt động của các đơn vị thuộc ngành Lao động TB&XH là đơn vị hoạt động trong lĩnh vực an sinh xã hội, vừa có các đơn vị quản lý nhà nước, vừa có các đơn vị sự nghiệp nuôi dưỡng nên được cấp ngân sách đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ được giao, vừa có đơn vị sự nghiệp có thu đảm bảo một phần kinh phí. Do đó, quyền tự chủ tài chính đối với các nguồn tài chính của ngành bị chi phối bởi Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 và Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ.
1.2.5.3. Quy mô của đơn vị
Thực hiện cơ chế QLTC đối với đơn vị thuộc ngành Lao động TB&XH, quy mô của mỗi đơn vị khác nhau sẽ điều chỉnh các quan hệ tài chính khác nhau. Các đơn vị có quy mô lớn, nguồn kinh phí nhiều, sẽ dễ dàng tiết kiệm các khoản chi phí để đầu tư cơ sở vật chất nhằm nâng cao năng lực hoạt động. Mặt khác, sẽ thuận lợi trong việc điều tiết nguồn kinh phí tiết kiệm nhằm hỗ trợ cho cán bộ, công chức, viên chức và người lao động có thêm thu nhập cải thiện đời sống và làm việc có hiệu quả hơn.
Ngược lại, các đơn vị có quy mô nhỏ, sẽ gặp khó khăn trong việc đa dạng hóa các hình thức hoạt động và sử dụng có hiệu quả các nguồn tài chính để hiện đại hóa cơ sở vật chất và triển khai nhiệm vụ trọng tâm.
1.2.5.4. Mối quan hệ và phân cấp quản lý giữa đơn vị thuộc lĩnh vực Lao động Thương binh & Xã hội và các cơ quan quản lý quyết định trực tiếp cơ chế quản lý tài chính và quyền tự chủ của đơn vị
Việc xác định mối quan hệ và phân cấp rõ ràng cụ thể giữa Trung ương và Địa phương, giữa đơn vị quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp và cơ quan quản lý, giảm sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan chủ quản và các cơ quan quản lý có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo quyền tự chủ của các đơn vị thuộc ngành Lao động TB&XH. Vì vậy, việc điều chỉnh nhiệm vụ giữa cơ quan cùng cấp và tăng cường phân cấp cho cơ quan cấp dưới là cần thiết, tạo điều kiện cho cơ chế QLTC được thực hiện đầy đủ và có hiệu quả.
1.2.5.5. Trình độ quản lý của đơn vị
Con người là nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến tính kịp thời, chính xác, hiệu quả của các quyết định quản lý nói chung và cơ chế QLTC nói riêng. Nếu đội ngũ cán bộ QLTC có năng lực và trình độ chuyên môn nghiệp vụ chuyên sâu, có kinh nghiệm sẽ đưa công tác QLTC của đơn vị ngày càng đi vào nề nếp, cơ chế QLTC được phát huy có hiệu quả, góp phần đẩy mạnh các hoạt động sự nghiệp của đơn vị ngày càng phát triển. Ngược lại, đội ngũ cán bộ QLTC thiếu kinh nghiệm, hạn chế về chuyên môn sẽ dẫn đến công tác QLTC lỏng lẻo, dễ thất thoát, lãng phí. Do đó, công tác QLTC không được chuẩn hóa phù hợp với vai trò và vị trí của đơn vị sẽ làm cho cơ chế QLTC của đơn vị không phát huy có hiệu quả, ảnh hưởng đến kết quả hoạt động của đơn vị.
1.2.5.6. Hệ thống kiểm soát nội bộ trong đơn vị [14]
Hệ thống kiểm soát nội bộ là các quy định, các thủ tục kiểm soát do đơn vị xây dựng và áp dụng đảm bảo cho việc tuân thủ pháp luật và các quy định để kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa và phát hiện gian lận, sai sót nhằm tăng cường quản lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của đơn vị.
Đối với những đơn vị có hệ thống kiểm soát nội bộ chặt chẽ, hữu hiệu sẽ giúp cho công tác QLTC được thuận lợi, hệ thống kế toán được vận hành có hiệu quả, sẽ làm cho cơ chế QLTC của đơn vị được phát huy có hiệu quả, góp phần thúc đẩy các hoạt động của đơn vị ngày càng phát triển bền vững. Ngược lại, nếu đơn vị chưa chú trọng trong việc tạo lập hệ thống kiểm soát nội bộ thì sẽ không phát hiện kịp thời sai sót, không ngăn chặn hành vi gian lận, không kịp thời chấn chỉnh thì công tác QLTC sẽ kém hiệu lực, hiệu quả, dẫn đến cơ chế QLTC của đơn vị không phát huy hiệu quả, ảnh hưởng đến kết quả hoạt động của đơn vị.
1.3. Kinh nghiệm quản lý tài chính của một số nƣớc trong quản lý tài chính các cơ quan hành chính nhà nƣớc
1.3.1. Kinh nghiệm của một số nước
1.3.1.1. Lý thuyết quản lý theo đầu ra và những ứng dụng trong việc thực hiện kinh phí trọn gói
Giữa những năm 70, việc quản lý kinh phí ngân sách cấp cho các cơ quan nhà nước của các nước tiên tiên tiến trên thế giới bắt đầu có những cải cách đáng
kể. Trước hết là việc cải tiến và hợp lý hoá các tác nghiệp, cải tiến quản lý nhân sự và về biên chế, tiếp đó là hệ thống quản lý ngân sách và kế toán công được cải tiến để hỗ trợ cho việc lập kế hoạch hành năm. Quá trình cải cách đó đã tiến tới xây dựng nên một cơ chế quản lý linh hoạt trong đó tiền lương của công chức không chỉ phụ thuộc một cách cứng nhắc theo quy định của Nhà nước mà còn lệ thuộc vào kết quả đàm phán với công đoàn, để qua đó tiền lương của khu vực công tiến gần đến giá cả của thị trường lao động chung. Đối với các địa phương, mặc dù ngân sách địa phương là ngân sách tự chủ nhưng việc điều chỉnh lương của công chức tại các địa phương được đảm bảo bởi các quỹ do ngân sách trung ương đảm bảo để thực hiện việc điều chỉnh. Việc quản lý được chuyển dần sang chú trọng hơn đến cả chất lượng và thời gian cung cấp các dịch vụ công do khu vực nhà nước đảm nhận. Quyền hạn và trách nhiệm của các cấp cũng từng bước được tăng thêm, đặc biệt là trách nhiệm về quản lý biên chế và tài chính của thủ trưởng các cơ quan, đơn vị.
Đầu những năm 80, lý thuyết quản lý đầu ra đã được nghiên cứu và có tác động mạnh đến việc quản lý tài chính công của các nước phát triển, nội dung cơ bản của lý thuyết này là chuyển từ việc quản lý chặt chẽ đầu vào sang việc cố định những gì được cung cấp ở đầu vào, tăng chủ động, linh hoạt trong vận hành của bản thân hệ thống và chủ yếu tập trung quản lý sản phẩm đầu ra của hệ thống ấy. Với lý thuyết trên, nhiều nước đã vận dụng để chuyển đổi phương thức quản lý của mình nhất là trong quản lý chi tiêu ngân sách, chuyển từ việc cấp kinh phí theo những nội dung chi tiết, cụ thể sang cấp kinh phí trọn gói cho một số hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập.
Việc vận dụng lý thuyết quản lý đầu ra:
Theo cách quản lý ngân sách truyền thống thì chi tiêu được phân loại bởi hình thức tổ chức và theo các mục chi cụ thể (mục lục ngân sách), ví dụ như chi lương, chi công tác phí, chi vật liệu văn phòng... Để kiểm soát các nguồn lực, các mục chi được phân loại rất chi tiết và ở một số nước có đến hàng trăm mục chi. Cách phân chia các khoản chi theo Mục lục ngân sách phù hợp với việc kiểm soát đầu vào, theo những nguyên tắc cứng, không được chuyển từ mục chi này sang mục chi khác. Ở một số nước, hệ thống kiểm soát được thành lập chỉ với mục đích không cho phép chuyển từ mục chi cho con người sang mục chi khác. Nhược điểm
của cách quản lý ngân sách truyền thống này là quá cứng nhắc, không linh hoạt trong việc giải quyết những mục tiêu của chính phủ, những vấn đề liên quan đến ngân sách. Vì vậy, ngay từ đầu những năm 1950 đến nay, hàng loạt các cải cách về chương trình ngân sách được thực hiện ở cả những nước phát triển và những nước đang trong quá trình công nghiệp hoá để nhằm giải quyết những vấn đề này.
Một trong những cải cách có kết quả đáng kể đó là quản lý chi tiêu công kiểu mới. Mặc dù đến nay phương pháp quản lý chi tiêu công kiểu mới đã trở nên rất quen thuộc ở các nước phát triển nhưng ở nhiều nước đang phát triển và một số nước phát triển ở Đông á thì phương pháp quản lý công cộng kiểu mới vẫn còn là vấn đề khá mới mẻ. Phương pháp quản lý chi tiêu công kiểu mới được áp dụng ở các nước như Úc, Canada, New Zealand, Anh, Mỹ và Singapore... Theo phương pháp này, thay vì kiểm soát đầu vào, người ta tập trung vào kiểm soát kết quả đầu ra. Nhiều quốc gia hiện nay rất coi trọng các chỉ số thực hiện ở đầu ra. Trong các báo cáo hàng năm cũng như báo cáo ngân sách đều cho thấy rất rõ các thông tin về hoạt động. Các hợp đồng được sử dụng như một công cụ để cho thấy kết quả mong đợi và phân chia trách nhiệm trong khu vực công cộng. Quan niệm truyền thống về hợp đồng giữa người mua và người cung cấp dịch vụ công đang được sử dụng rộng rãi đặc biệt trong lĩnh vực ngân sách giữa cấp ngân sách trung ương và các bộ, ngành, thậm chí trong nội bộ của một cơ quan. Ở Anh và úc, người ta đã sử dụng rộng rãi các hợp đồng ký kết về thực hiện dịch vụ công giữa Sở tài chính và các đơn vị thụ hưởng ngân sách. Hầu hết các hợp đồng này đều liên quan đến chi phí hoạt động nhưng cũng có một số liên quan đến chi tiêu chương trình.
1.3.1.2. Kinh nghiệm về quản lý kinh phí thường xuyên đối với các đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN
Kinh nghiệm của Thụy Điển: Vào đầu những năm 70 của thế kỷ, việc quản lý kinh phí ngân sách của Thụy Điển đối với các cơ quan hành chính nhà nước cũng gần giống như Việt Nam hiện nay, Chính phủ quản lý và quyết định rất chi tiết về cơ cấu tổ chức của các cơ quan, về nhân sự, biên chế... Kinh phí cấp cho các cơ quan hành chính